[ 陈朝建 ]——(2009-11-30) / 已阅34237次
（六）小区参与原则与小区回馈原则：此系摊贩之营业易造成当地营业环境、噪音、交通等负面影响，但不可否认的是，摊贩也会带动地区之经济繁荣及地方居民生活之便利性，因此，各该直辖市政府、县市政府在规划摊位时，亦可藉由基层之反映提出摊贩集中区之申请，透过小区参与原则与公开参与原则（尤其是民意调查或听证制度），另以定时、定点方式集中规划管理摊位之营业地点、时间及数目。然后，再藉由循序渐进之管理模式（强调回归商业常态之经营与管理理念），辅导摊贩纳入集中区或市场予以管理，俾以减少个别或零星摊位之设置数目，以降低对环境之影响。另基于小区回馈原则，亦可于各该直辖市、县市摊贩管理自治条例中明定摊贩集中区之自治组织的基本义务（如明定回馈金、清洁义务或环境维护义务，甚或交通维持等义务）[20]。
（七）弹性管理原则：即应积极引进专业管理模式及订定适度的罚则规范，加强摊贩管理。详言之，各该直辖市、县市之摊贩管理自治条或摊贩辅导管理自治条例亦得引进民间团体之专业管理理念，此系目前摊贩集中场皆由摊贩组成自治组织自行管理，但由于自治组织并无专业之管理能力，以致管理成效有限，如为提升各摊位营业场地之管理绩效，自得引进民间团体专业管理之新思维；另外，此类新式的管理方式，亦可降低行政机关管理人员之编制、兼顾成本控制及减少管理上之风险外，复可达成管理绩效之目的。
惟对于罚则规范，部分直辖市、县市如台北市认为目前违规摊贩之取缔系依「道路交通管理处罚条例」裁罚，但罚则通常较轻，违规摊贩仍会在道路、骑楼及公共空间继续从事营业活动，故主张订定较重之罚则（加重裁罚），俾课予摊贩应履行之法定义务与强化反省能力。但部分直辖市、县市如澎湖县则主张若罚则的罚锾额度低于三千元以下，始有机会另以「警告性处分」替代，反可以减少民怨之反弹[21]。
（八）提供多样化服务之原则，创造地方特色：即为充份发挥地区特色，可适度增设临时性集合摊位。盖此项基本原则的目的，系为发展各地区之产业或人文特色，例如配合地方政府推动主题性活动或配合小区发展之需求，仍得增设临时性集合摊位，以促进观光发展及商业休闲机制[22]。
陆、结论
总的来说，地方制度法第十八条、第十九条规定经济服务事项，像是直辖市、县市之工商辅导及管理事项（含摊贩管理），本为直辖市、县市自治事项，故基于「因地制宜」之政策需求，自得由各该直辖市、县市就其摊贩辅导暨管理事项自行研订自治法规（尤其是自治条例）相绳，始符合法治国家、地方分权时代的基本要求。
但由于摊贩之问题自古即已存在，甚至已成为地方居民谋生或就业之一部分，亦为许多民众生活的一部分，因此，摊贩管理自治条例或摊贩辅导管理之制定（或修订），如何在不影响市民公共利益、妨碍交通、安宁秩序、环保、卫生及公共安全之前提下，透过总量管制及小区参与之精神，以定时、定点的集中管理之方式，规划许可之设摊地点及时间，并给予适度开放若干摊位之申请条件，辅导合法、取缔非法，期能改变民众对摊贩之负面印象，让摊贩发挥对社会、经济之正面功能，使摊贩之经济活动迈向常态性之商业活动，自属当务之急。
实际上，基于法治国家之立场，摊贩的管理本需以法律定之，或由地方自治团体积极立法以自治条例作为规范的主要依据[23]；然而，由于中央的摊贩条例或摊贩管理条例不易完成立法，故经济部基于国家发展的整体需要，以及特定政经社文之考虑，配合摊贩管理本质上亦有「因地制宜」之特质[24]。是以，在各直辖市、县市地方自治生态各有差异，且在各地摊贩经营管理现况不一的情况下，如何对各直辖市、县市内辖区摊贩为之许可、摊贩集中区之设置与限制等事项，似宜由各地方自治团体视「实际需要」决定之。整体而言，经济部似仍将先促请各直辖市、县市等地方自治团体依地方制度法之规定，本诸职权制定摊贩管理自治条例（或摊贩辅导管理自治条例），以符各地方之实际需要。
也就是说，只要各该地方自治团体的自治条例依循中央「摊贩条例（草案）」的立法精神，亦采「原则禁止，例外许可」的政策方针（或立法原则）为之。至于，其具体之管理方式、管制手段等事项，仍宜开放给各地方政府自行订定，以符合各该地区之差异性并符合实际需求�；�，经济部摊贩辅导管理方案的提出目的，仅系作为「国家最低基准」的政策方针之指示，提供各直辖市、县市制定摊贩管理自治条例（或摊贩辅导管理自治条例）之用。
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* 作者为铭传大学公共事务学系暨研究所专任助理教授，学术领域专长为地方制度法、地方政府管理。
[1] 另值得注意的是，诸多省市单行法规，在精省之后，很多具备职权命令性质的省单行法规则转换为中央主管部、会、行、处、局、署的职权命令，恐未符行政程序法第一百七十四条之要求，而系属失效之职权命令。
[2] 经笔者实地访查全国各该县市、直辖市的结果，目前仅有基隆市、桃园县、台中市、高雄市、台东县、连江县等完成摊贩自治条例（或摊贩辅导自治条例、摊贩管理自治条例或摊贩辅导管理自治条例等）之制定施行。
[3] 也就是说，「摊贩」系专指市场以外之摊贩，即指于建筑物或公民营市场之营业场所外，以摊位销售货物者；不同于此，「摊商」则指在公民营零售市场内营业之营业者而言。
[4] 例如都市计划公共设施保留地临时建筑使用办法第四条规定，公共设施保留地得作为临时摊贩集中场。
[5] 值得注意的是，诚如正文所言，台湾省摊贩管理规则系定位为「职权命令」，欠缺法律授权之依据，如依行政程序法第一百五十条第二项与第一百七十四条之一规定观之，目前似属无效之行政命令。
[6] 「上乘条例」与「横出条例」均属日本「法律先占理论」的延伸性见解。首先，「上乘条例」系指地方自治团体所制定之自治条例（甚或自治规则）得基于与国家法律相同之目的，再就其已规范之事项、拘束之对象，订定比国家法律、法规命令更为严格限制之管制措施者，即属「上乘条例」。其次，「横出条例」则是指地方自治团体所制定之自治条例（甚或自治规则）得与国家法律、法规命令基于相同之规范目的，依据法律授权另对国家法律、法规命令所规定以外之事项，再以自治条例（甚或自治规则）加以相绳，即可称为「横出条例」。整体而言，日本「法律先占理论」所强调的「上乘条例」与「横出条例」，如以「国家最低基准」（national minimum）理论予以解读（即：依国家法律所设置的规制，不能对地方自治团体之自治条例的规制造成过多抑制，相反的，应解为以全国、全民的观点所作成的规制，均属规制的最低基准），地方自治团体除可制定「横出条例」外，亦得为环境�；�、公害防治等维护地方住民健康之设定，容许地方自治团体亦得制定较国家法律、法规命令为严格之「上乘条例」。以上可参照陈朝建，2004/11/18，《地方制度法教室：上乘条例与横出条例的基本理解》，载于「部落格化的台湾政治法律学院」，网址http://blog.sina.com.tw/weblog.php?blog_id=423。
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