[ 沈开举 ]——(2013-3-4) / 已阅28748次
从逻辑上来说，当法律决定建立一个独立的裁判机构时，人们有理由期待该裁判机构的管辖权应当是明确的，否则不但可能会产生许多管辖权争议，而且会让申请人无所适从。然而，联邦行政上诉裁判所制度并没有满足人们的这一期待。由于《联邦行政上诉裁判所法案》只规定裁判所自身的组织架构问题，而将管辖权问题留给其他单行法律处理，[25]所以联邦行政上诉裁判所的管辖权一直处在发展变化之中。在联邦行政上诉裁判所刚刚成立时，仅仅有 26 项英联邦法令赋予该裁判所以管辖权，[26]然而，经过四十多年的发展，该裁判所现在已经可以依照 400 多项法令或者委任立法（delegated legisla-tion）行使管辖权了，并且该裁判所管辖的领域也逐步扩展到破产、社会保险和社会救助、民航、公司、信息自由、移民和安全等诸多方面。[27]
在这种分散型的管辖权立法模式下：（1）联邦行政上诉裁判所和其他裁判所对某一行政决定是否有管辖权取决于具体法律是否进行了授权；（2）由于各种授权法律的授权范围往往并不特别明确，所以需要将大量的人力物力投入管辖权的认定事务上。参议院立法与公共事务常务委员会（The Legislativeand General Purpose Standing Committees）会定期公布对于裁判所管辖权范围的认定结果，联邦行政审查委员会（ARC）则负责向公众提供关于行政上诉裁判所管辖权的咨询，而在此过程中，管辖权的确定问题不免会受到政治考量和议会中不同政治力量对比等因素的影响；[28]（3）管辖权的不确定和争议并不能通过争议当事人的协商一致来加以解决�；痪浠八�，当事人并不具有选择裁判所的权力，每个裁判所都必须就裁判申请是否属于其管辖范围做出独立的判断。[29]
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同其他行政救济措施一样，当事人申请裁判所进行优劣性审查时，通常需要满足一定的条件。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，行政相对人只有在其利益（interests）受到行政决定（decision）影响时，才有权向联邦行政上诉裁判所提出优劣性审查申请。[30]不过，这里所谓的“利益”通常比较宽泛，可以是直接利益，也可以是间接利益；可以是现实的利益，也可以是合理期待；可以是金钱利益，也可以是名誉、精神损害等非物质性的利益——这些利益并不必须是一项具体的法律权利。[31]依据《联邦行政上诉裁判所法案》第 31 条的规定，“裁判所有权决定申请人的利益是否受到行政决定的影响，而且裁判所的决定在优劣性审查中是决定性的”，[32]这意味着，关于“申请人的利益是否受到影响”这一问题，需要裁判所在个案中依照具体法律的规定并结合该案所处的具体环境加以确定。
另外需要指出的是，优劣性审查要求当事人申请审查的行政决定必须是持续有效的（continuing），如果申请人提出申请所依赖的环境在申请提出之后发生了变化（如行政机关主动改变或撤销了初始行政决定等），那么该项申请就可能会被驳回。除此之外，《联邦行政上诉裁判所法案》第 27 条还规定，在特殊的情况下，申请条件可能会因为相关法律的授权而有所改变。[33]
另外，裁判所有权增加“利益受影响”的第三人参与裁决过程。隶属司法部的总检察长在一些特殊的情况下，也可以申请参加裁决所的裁决过程。[34]
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与法院的司法审查相比，优劣性审查的申请程序更便捷和灵活。依据《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，当事人必须是以书面形式提出申请，但并不必须使用统一的表格形式；当事人应当在申请书中阐明申请理由，但其申请理由可以是初步的，不完善的；在裁判所裁决过程中，当事人的请求和理由也不限于申请书中所列的事项。[35]
就申请的费用而言，联邦行政上诉裁判所2011 年的标准申请费为 777 澳元/件。但是费用免除、返还的情况大量存在——比如，如果申请裁决的行政决定涉及联邦劳工赔偿、社会保障、家庭辅助福利金或退伍军人福利金，则无须缴纳申请费；其他诸如与税务决定有关的上诉案件需要申请费，但如果上诉人持有健康保健卡或联邦老年健康保健卡，申请费则可减至 100 澳元；另外，如果上诉人认为自己无力承担全额申请费，可以申请减免；对于那些支付了全额申请费的上诉人来说，如果裁判所裁决其最后胜诉，其还可以得到部分退款。[36]如此一来，申请费实际上并不构成对当事人提出审查申请的一个限制条件。
申请的期限问题是由《联邦行政上诉裁判所法案》和其他授权法案所共同确定的。依照《联邦行政上诉裁判所法案》的规定，申请人应当在行政决定送达之后 28 天之内向裁判所提出申请。[37]不过，裁判所可以依照当事人的申请或者其他授权法案的规定延长申请期限。
裁判所受理当事人的申请后，会将当事人的审查申请送达行政决定做出机关。该机关在收到该项文件之后，有义务将其做出该项决定的理由连同其所掌握的相关材料提交给裁判所。由于裁判所本身并不进行正式的调查，所以行政决定机关所提供的资料还是非常重要的，因为这常常是裁判所了解相关案件事实的主要来源之一。另外，在特定的情况下，比如裁判所认为当事人提出的申请理由不充分或者很无聊，其有权驳回申请。[38]
通常情况下，裁判所对行政决定的审查并不影响该决定的执行，即“裁决不影响执行”。不过，裁判所可以基于申诉人的申请或者基于自身的判断要求相关行政决定暂停执行。[39]
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由于裁判所旨在提供“公平、合理、经济、非正式和快捷”的行政审查和救济途径，所以优劣性审查制度中设立了许多旨在促进当事人在裁决之前或者裁决过程中实现和解的程序和机制，比如裁判所会在审前程序中评估行政决定被推翻或者修改可能性，通过调解或调停帮助申诉人与初始决定做出机关达成和解等。这些程序的设置有利于裁判所在案件受理之后及时界定相关争议问题，掌握裁决进程，甚至提供替代性纠纷解决方案。在 2005 年之前，审前协商程序并不具有强制性，需要经过双方当事人同意才可以进行，然而 2005 年《联邦行政上诉裁判所法案》修改之后，裁判所被赋予了在不征求当事人意见的情况下直接启动调解程序的权力。[40]
在审前协商程序中，对当事人进行调解是必不可少的，调解制度也已经成为澳大利亚优劣性审查领域最为重要的组成部分——这不仅因为调解制度符合裁判所体制的核心目标，比如非正式性、可接近性以及灵活性等等，而且缘于很多时候可以促成纠纷的解决。不过，调解程序也存在一些突出的问题，主要表现在：（1）“调解”（mediation）这一术语在不同的文化背景下具有不同的含义，对于澳大利亚这样一个拥有多元文化的国家来说，调解制度会给当事人带来一些理解上的困惑；[41]（2）在特定的情况下，比如当申请人希望尽快解决纠纷以避免拖延和花费过高时，调解就不能适用；（3）在一些情况下，个案所处的环境可能导致各方当事人很难达成共识，这使得调解目标很难实现；（4）在调解制度下，一个为各方都可以接受的纠纷解决方案并不一定符合法律为裁判所设定的优劣性审查目标。[42]所以，如何处理调解与裁决之间的关系，对于行政上诉裁判所来说，依然是一个需要不断探索的问题。
审前协商程序通常是以预备会议（preliminary conference）的方式进行的。通常，这种预备会议在上诉申请受理之后 6 －10 周内进行�；嵋橹鞒秩擞伞安淮钡牟门兴稍钡５�，当事人则在主持人的引导下就案件所涉及的事实、法律问题、争论的焦点以及证据交换意见。[43]和解协议达成后，必须用书面形式做出且需要当事人签名，裁判所会在确认这一纠纷属于其管辖范围之后，依照该协议做出一项具有法律效力的决定。[44]
在一些特定的案件中，审前协商程序会有一些修正。比如，在专业性很强的案件中会增加独立专家的发言、顾问的调查报告等程序。另外，审前协商程序也可以以“书面审查”的方式进行，而不需要举行预备会议。[45]
【注释】
[1] 需要说明的是，“merit”一词在英语中有“优点、功绩、功过”的意思，一些译者将“merit review”译为“合理性审查”、“事实真相审查”或“实质性审查”，这些译法似乎并不能很准确表达出“merit review”的全部含义，在反复斟酌之后，笔者决定将“merit review”统一翻译为“优劣性审查”。尽管这样的译法也并不能完全让人满意，但是其一方面可以与法院在司法审查中所实施的“合法性审查”相对应，另一方面则可以包含“merit review”所涉及的事实认定、法律适用和政策选择等诸多方面。
[2] The Federal Administrative Review Council，Better Decisions：Review of Commonwealth Merits Review Tribunals，Report No 39（AGPS，1995），at［2．2］．联邦行政审查委员会（The Federal Administrative Review Council）成立于 1976 年，需要说明的是，如果从字面上理解，“the Federal Administrative Review Council”似乎应当翻译为“联邦行政复议委员会”，但实际上该委员会并不对行政行为进行具体的优劣性审查，而是通过发布年度报告等方式对法院的司法审查和裁判所的优劣性审查工作进行监督并提出相应的改革建议，所以笔者翻译为“联邦行政审查委员会”。
[3] W．B．Lane and Simon Young，Administrative Law in Australia（Law Book Co．，2007），123．
[4]相关讨论参见 EARC（Queensland），Report on Review of Appeal from Administrative Decisions（Aug．1993），at 5 －6．澳大利亚高等法院关于“审查”（review）一词的界定参见 Brandy v Human Rights and Equal Opportunity Commission（1995）183 CLR245，261．
[5]1970 年代之前的行政决定审查机制“司法审查的介入是零散的，昂贵的，且受到谦抑性司法的自我约束；国会的监督根本无力应对日益增多的行政决定，如果没有政治性内容，国会一般不愿介入；裁判所在精心挑选之后审查了一部分行政决定，不过数量很少，而且挑选的标准也很模糊�！盌．C．Pearce，Administrative Appeals Tribunal（LexisNexis Butterworths，2007），Chapter 2．
[6]Parliamentary Legal，Constitutional and Administrative Review Committee（LCARC）（Queensland），Review of the Report of the Strategic Review of the Queensland Ombudsman，July 1999，58．
[7]Commonwealth Administrative Review Committee Report，Parliamentary Paper No 14 of 1971（CGPS，1971）．
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