[ 钱梦教 ]——(2010-6-30) / 已阅22793次
基本案情：陈某街坊邻居家着火，由于正值秋天，风势较大，致使火势有蔓延的趋势，严重威胁火场附近的化工厂和汽车加油站。公安消防队决定拆除包括陈某家在内的几座建筑物，建立一个防火道。但陈某因其家才翻盖不久，其子马上又要结婚，因此不同意。事后，陈某向法院起诉，认为公安消防队拆除其家是在没有必要，而且要求国家赔偿。
本案争议的焦点在于消防部门采取拆除建筑物建防火道的即时强制措施是否合法。首先根据《中华人民共和国消防法》第45条第2款的规定：“公安消防机构在统一组织和指挥火灾的现场扑救时，火场总指挥员有权根据扑救火灾的需要，决定下列事项：（一）使用各种水源；（二）截断电力、可燃气体和液体的输送，限制用火用电；（三）划定警戒区，实行局部交通管制；（四）利用临近建筑物和有关设施；（五）为防止火灾蔓延，拆除或者破损毗邻火场的建筑物、构筑物……”这是消防行政机关实施这一拆除行为的具体法律依据。但这一法律依据是否适用于本案呢？
消防行政机关工作人员在灭火过程中首先会迅速收集火灾现场的有关情况，如现场的火势状态、蔓延情况如何；火焰的高度及颜色；烟的气味及颜色；建筑物和物品倒塌情况；起火原因是什么；通向火灾现场的通道、门窗等情况；火灾现场周围的临时建筑、可燃物堆垛等与现场的关系，结合起火时的风向判断是否由这些部位起火蔓延至中心现��；遭受火灾破坏比较严重的部位及其周围的情况；现场上有哪些同火灾有关的痕迹和物证等等事实因素。 同时消防工作人员也要考虑到可能要采取的灭火行动对火灾现场的影响，尤其是灭火过程中的疏散财物、抢救人员和破拆将使火灾现场的面貌发生很大的变化，可能会对相关人受到的损害。通过收集这些信息，判断是否符合法律授权可以采取行政即时强制的情形，即是否符合“为防止火灾蔓延”，如果符合，那么又应该采取什么措施？
在本案中，着火后，因正值秋天，风势较大之时，致使火势有蔓延的可能，且严重威胁附近的化工厂和加油站，火势有可能蔓延至这些工厂。仅仅是采取加强灭火的措施，如增加灭火的车辆和器材等，可能并不能达到灭火的效果�；鸪≈富尤嗽倍韵殖〗辛顺醪降姆治�，当时正值吹西北风，风力在五级左右，且起火点在陈某家和加油站的西侧，加油站离陈某家大约五米左右，且加油站的油库贴近陈某新翻盖的家。通过对周围人的询问，起火原因系陈某邻居家的厨房高压锅爆炸导致煤气泄漏，进而使整个厨房燃烧（厨房为刚装修过，有大量易燃的塑料隔板），且由于当时陈某新盖的房子与起火点紧挨着，没有很宽敞的消防通道，消防车不能进入，只能用高压水枪在远处进行喷水。此时火势也是越来越旺，不断地冒出浓烟，并从水平和垂直方向东侧蔓延，估计会在半个小时内蔓延到加油站。通过对秋天风势和周边环境的分析分析，消防机关工作人员认为现场的情况非常紧急，若不采取可能会对周边的居民的人身和财产造成巨大的损害�；谡庵秩鲜�，公安消防行政机关工作人员认为采取拆除措施时必要的，是符合“为防止火灾蔓延”这一要件的。这样这一不确定法律概念也获得了在本案中的确定性，即防止火势的蔓延以危急到附近的化工厂和加油站，以避免更大的灾难。这一即时强制的实施考虑了相关的因素，所采取的措施也符合《消防法》授权的目的，因而被认为是适当的。
从以上的分析可以得出，对于不确定法律概念的解释，有时候会与相关考虑发生连接，如在本案中，对“为防止火灾蔓延”这一不确定法律概念的解释，往往要考虑到现实中的情况，如风势，水源，附近建筑物群状况，消防设施情况等等。而且我们可以发现对于不确定法律概念的解读，消防行政机关工作人员有很大程度上是建立在经验之上的一种推断和判断，如对火势的蔓延到附近的化工厂和加油站的可能性的判断？如果蔓延，那么蔓延的时间会有多少，这些时间是否足以进行灭火，而并非一定要采取即时拆除的强制措施？消防的设施是否齐全，是否足以进行有效的灭火？灭火通道如何，是否有利于有效地进行灭火？也就是说要实施有效的灭火行动，消防工作人员必须根据其经验作出特定情形下，清晰的，合理的推断，能够指导灭火行动的有效进行。这些经验如果进行随意的扩大，或者根本没有考虑这些因素，那么往往会对相对人造成不利的影响。
那么，怎么把这些经验固定下来，让不确定法律概念获得确定呢？路径有以下几种：一是立法解释；二是裁量基准；三是通过实践中的法院判例。
纵观我国的有关法律规定，无论是在立法上，还是内部的规则上都很难看到有对这些不确定法律概念的解释。例如，在笔者收集的《北京市消防条例》、《山西省消防条例》中，也都没有看到这些不确定法律概念的具体解释。当然，立法解释或内部的裁量规定也只是让不确定法律概念获得了一定程度的确定性，不可能从根本上消除不确定法律概念的不确定性。如果出现新的事项和因素，实践和解释之间还是会出现缝隙，那么还是需要行政机关工作人员对不确定法律概念进行解释，以符合个案的正义。
对于法院的判例所形成的确定性，也可以援用到行政行为的过程中来。在行政机关内部通过编辑以往的行政执法相关案例，要求执法人员阅读，学习和实践。那么就从仅仅依靠规则来规制裁量权到执法者自身的素质的提高，自我的约束等因素来规制裁量，从根本上讲，任何的规则都无法彻底消除裁量，任何的监督都无法实质约束裁量，裁量最终还是必须依赖于执法者的自我约束。
（二）得出结论：中国行政实践的需要
通过以上的分析，我们可以得出。第一，价值性不确定法律概念往往受经验等因素的影响，其不确定随时可能不受控制，导致裁量的重大误差。第二，需要通过立法解释技术来建立相对清晰的内涵结构，能够获得相对的确定性。第三，还可以借助于其他技术，如案例的解读技术。让行政工作人员通过案例的解读，更好地了解行政实践，增强其自身判断素质。
四、拓展思路：系统性的裁量权规制模式初探
“裁量权这个词的核心意义是某种程度的决定自由与独立性” 。不确定法律概念的解释作为裁量权运作的核心，其不确定性往往会在实践中产生偏差。而我们已知的规制技术和模式是否足以解决裁量的偏差问题？本文仅对行政即时强制领域的裁量权运作及其规制进行剖析，并未能涵盖所有的行政领域，但通过对这一具有高度裁量性的领域进行探寻，也能够引发我们一些思考，给以其他行政领域的裁量权规制一定的借鉴。行政裁量是在一个复杂的系统中运行的，系统内的各种因素都可能对裁量发生作用，如立法在指引行政权运行中出现疲软，那么在现行审查制度下，司法控制领域也会出现控制不力，而且对于事后的司法审查，作为正义的最后防线，往往并不能有效地�；は喽匀说娜ㄒ�。在立法和司法规制裁量权运作出现疲软的情况下，行政机关的自我约束对于裁量权的运行和规制也将发挥重要的作用，比如行政机关制定裁量基准，引入案例解读技术等等。但依靠行政机关的自我约束，也许并不能使裁量权合理得运行，因而需要立法进行解释和完善，同时也需要司法在审查裁量权运行方面进行理论上的突破。系统中要素各自的规制效应，往往会影响其他要素的发挥。因而结合中国的行政实践，我们并不能局限于传统的裁量规制模式，在落实传统的裁量权规制技术的基础之上，打开视野，探索真正适合中国行政实践的裁量规制技术和模式，形成系统性的规制裁量权的模式和技术。当然笔者也只是对行政裁量权系统性的规制进行初步的探索，行政裁量遍布行政实践的各个领域，各领域都有自身在裁量权运行和规制上的特点，因而系统中要素的协调作用也会有所不同。 因而对于裁量权的规制问题还需要进一步进行深入研究发现其规律。
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