中国的许多外资企业从20世纪9。年代早期就开始使用派遣劳动者，当
时劳动派遣被视为帮助从农村出来的劳动者在大城市就业的一种有效手段。
在劳动力输出地政府的协助下，劳动力输入地的政府可以对外来劳动力的流
量及其活动进行调控。2004年以前，农民工在城市就业受到许多限制，比
如在劳动力市场中，城市居民享有政策上的优先权，单个的农民工在城市就
业相当困难。但与此同时，许多外商投资的企业需要越来越多的廉价劳动
力。因此，像深圳、上海等人城市的劳动行政部门就建立起了专门的劳动派
遣机构以满足市场的需要。新兴的劳动派遣公司在短时间內赚取了巨大利
润，这刺激了更多的劳动派遣公司在随后几年內大量涌现。 目前，中国已建
立了数以万计的劳动派遣公司，劳动派遣在我国已经发展成为一个新兴产
业，其业务范围不断扩大，派遣劳动者的人数也急剧增长。据《人民日报》
2006年年初的报道，仅建筑行业使用的各种形式的派遣工就已超过工000万
人。①而且劳动派遣的使用范围已经从私营部门进入到了公共部门。据报
道，厦门市于2005年招聘了6。名消防员，全部都采用了劳动派遣的形
式�？梢栽ぜ�，如果法律不对这种新型的用工形式进行必要的规制，在不
久的将来，劳动派遣将会蔓延到全国的各个行业。
然而，劳动者却成为这一新型用工形式的最大受害者。依据现行的《劳
动法》，派遣劳动者的“用人单位”是劳动派遣机构而非要派企业。如果劳
动者在工作场所受伤，首先应当承担赔偿责任的也是劳动派遣机构而非要派
企业。然而，由于许多劳动派遣机构只是“皮包公司”，他们根本就没有足
够的资金赔偿劳动者及其家属．另外，即使要派企业非法解雇了一个派遣劳
动者，劳动者也无法直接起诉要派企业，因为要派企业并非其“用人单位”。
很多用人单位发现劳动派遣是规避《劳动法》管制的一条捷径，可以将其与
劳动者之间的“劳动关系”转化为“劳务关系”，从而可以从派遣劳动者身
上尽享收益，而无需担忧卷入劳动争议。劳动者将不得不开始一场旷日持久
的诉讼战，即使这样也无法保证其最后能获得赔偿。上海市总工会于2003
年做的一项调查表明：上海有近1／3的劳动者属于劳务工，他们的工资与直
接签订劳动合同的劳动者相比明显偏低。其中，有近2／3的人没有社会保
险。(U显然，法定的劳动标准在劳动派遣中已被实质性地降低了，根据《劳
动法》来维护派遣劳动者的权益变得十分困难。
在这种情况下，如果国家不能在立法上对劳动派遣的适用范围以及派遣
机构和要派企业的权利进行适当的限制，广大派遣劳动者的合法权益将会面
临着严重的威胁。有鉴于此，全国人大在《劳动合同法(草案)》中对劳动
派遣问题作了专门的规定。但是，无论是立法机关还是劳动法学界，对于劳
动派遣的法律规制模式仍然缺乏足够的研究，而且对于国外和国际劳动派遣
立法经验仅限于文本的知识，而缺乏对其经济、社会和法制背景的全面理
解。因此，全国人大在2006年3月向全社会公开征求意见的草案中，把劳
动派遣称作“劳动力派遣”，主要是通过许可证和备用金制度等行政手段来
管理劳动派遣机构，但是缺乏对劳动派遣机构和实际用人单位义务和责任的
规定，而且没有对劳动派遣的适用范围予以必要的限制。
2006年工2月底，全国人大常委会对修订过的《劳动合同法(草案)》
进行了二审。二审稿与征求意见稿相比有了明显的改进，一方面把“劳动力
派遣”改为“劳务派遣”，并且设为专节加以规定；另一方面，条文大幅度
增加，从征求意见稿的5条增加到工3条，并且內容上也注意吸收国际公约
以及国外立法的先进经验，主要表现在两个方面：第一，二审稿允许依公司
法设立“劳务派遣单位”，并取消了征求意见稿中的备用金规定，给劳动派
遣的发展打开了大门。第二，二审稿也规定了“劳务派遣单位”和实际用工
单位的义务，要求“劳务派遣单位”应当与劳动者签订两年以上的劳动合
同，按月支付劳动报酬，实际用工单位则要在安全卫生、报酬福利、培训等
方面对劳动者承担义务．劳动者享有同工同酬、参加或者组织工会等权利。
特别重要的是，二审稿第65条明确规定劳动派遣一般应当适用于真真，临时性、
辅助性或者替代性的工作岗位上”，并且由国务院劳动行政部门具体规定工
作岗位的范围。这一点特别重要，表明全国人大已经认识到劳动派遣可能对
我国劳动法体制造成的冲击，并且采纳了比较稳妥的规制方案。
从世界范围来看，劳动派遣在发达国家中的发展经历了一个从非法到合
法的转变过程。在20世纪70年代之前，大多数西方国家都将劳动派遣机构
作为营利性职业介绍机构而予以禁止。第工7届国际劳工大会通过的《1933
年收费职业介绍机构公约》(第34号公约)第2条进一步规定：“凡批准了
该公约的成员国，应当在三年內取缔以营利为目的的收费职业介绍机构�！�
第34号公约对私营就业机构一律予以“取缔”的做法，实际上是当时各成
员国反对私营就业机构立场的生动写照。直到1949年，国际劳工组织对收
费职业介绍机构的态度才有所缓和， 当年第32届国际劳工大会通过的
嫂1949年收费职业介绍机构公约(修订)》(第96号公约)规定，成员国要
么逐步取消营利性收费职业介绍机构，要么应对所有的收费性职业介绍机构
进行规制，成员国可以在两个方案之间做出选择。实践申大多数国家选择了
取消营利性收费职业介绍机构的方案。
在20世纪60年代之后，私营就业机构的作用越来越重要，而公共就业
服务体系也在发展过程中暴露出一些不能完全满足劳动市场需要的弊病。在
各国纷纷要求提高劳动市场弹性的要求下，国际劳工组织于1997年6月第
85届国际劳工大会上通过的《1997年私营就业机构公约》(即国际劳工组织
第181号公约，以下简称“第工81号公约”)，首次承认了劳动派遣机构的合
法地位，同时也为各成员国对劳动派遣关系的法律规制提供了一个基本框
架，这是目前唯一的对劳动派遣关系作出全面规定的国际劳工公约。①第
181号公约标志着国际劳工标准的一个重大转变。正如有人指出的： “通过
第18l号公约是国际劳工组织历史上第一次把三角劳动关系(Triangular
Employment Relationship)合法化，从而进一步加强了从标准劳动关系
(Standard Employment Relationship)向一个更能包容弹性就业形式的新模
式的重要转变”。③
日本对于劳动派遣的立法变化在发达经济国家比较有代表性。1947年
颁布的《职业安定法》确立了国家垄断职业介绍行业的体制，该法原则上禁
止设立收费的职业介绍机构。但在实践中，收费的职业介绍机构往往在地下
进行运作，并没有能真正禁止。为了促进就业市场的弹性化和多元化，日本
早在1985年修订了《职业安定法》，并且同时通过了《劳动派遣法》，允许
设立劳派遣机构，并通过派遣劳动者到实际用人单位工作而营利。该法在
1990年、1996年、1999年、2003年进行了四次修订，并且派遣劳动者的人
数也已经从工986年的工4万人增长到2005年的106万人，约占日本就业人
数的2．1％。
欧美国家与日本不同，很少使用“劳动派遣”的概念。在欧盟法律文件
中，更多的是将劳动派遣称为“临时中介工作” (Temporary Agency
work)，指的是职业介绍机构将劳动者派遣到企业从事临时工作而发生的法
律关系。欧洲委员会曾于2002年起草了一份《临时中介工作指令(草案)》，
但是该指令草案至今也没有得到欧盟理事会的批准。在德国，劳动派遣被称
为“雇员转让”，并且于工972年8月颁布了《规范经营性雇员转让法》。
在美国，劳动派遣与其他类型的非典型劳动关系通常被称为“不确定工作”
(Contingent W。rk)，主要是指那些“因为企业在特定时间、特定地点，因
为需要更多特定的服务、产品或技术而发生的有条件的、临时性的雇佣”�！�
另外从法律关系的角度出发，荚国也使用“劳动租赁”(Labor Leasing)或
“职员租赁” (Sta{f Leasing)的概念，美国目前没有专门针对不确定劳工
(ContinRent W0rkcr)的联邦立法，但是个别州议会制定了专门立法，如得
克萨斯州2003年9月1日开始生效的《职员租赁服务法》。
劳动派遣的背后，其实隐藏着一个劳动关系非典型化的发展趋势。 自
20世纪80年代以来，随着经济全球化的发展，西方发达国家正在经历着一
个劳动关系多样化与非正规化的转型过程，劳动派遣、临时工作、电传工
作、非全日制工作等新兴的工作形态越来越多地引起了社会各界的关注。在
这些非典型工作形态下，劳动者与雇主的法律关系变得越来越复杂，劳动关
系与民事关系的界限越来越模糊，以至于很多情况下法官无法适用那些调整
传统劳动关系的法律规則。以劳动派遣关系为例，派遣劳动者的劳动关系已
经从传统的劳动者与用人单位之间的两方关系，演变成为劳动者、劳动派遣
机构以及实际用人单位之间的三角关系。实际用人单位是否应当对劳动者承
担劳动法上的义务?派遣劳动者与派遣机构和实际用人单位之间是否存在着
双重劳动关系?劳动派遣关系究竟是应当适用《劳动法》还是民法?诸如此
类的问题在各国都是劳动法中的热门话题，引起了长期而激烈的讨论。以目
前非典型劳动关系的发展速度来看，将来非典型劳动关系甚至有取代目前所
谓的“典型劳动关系”的趋势。因此，非典型劳动关系的研究已经成为劳动
法学的一个前沿课题，对于劳动法未来的发展至关重要。
经过将近3。年的改革开放，中国的经济发展已经进入到一个重大的转
型期，许多劳动与社会问题也日益浮出水面。劳动派遣虽然将是一个长期存
在的问题，但是转型时期的社会背景给其增添了很多特殊性。在当前的社会
发展阶段和法制建设背景下，如何适当地规制劳动派遣关系其实更多地取决
于我们对市场经济与社会正义的关系的认识。令人欣慰的是，中国的劳动法
制建设这两年已经进入了一个新的高潮，《劳动合同法》《就业促进法》《劳
动争议处理法》《社会保险法》等法律法规都已经先后列入了全国人大的立
法议程。劳动立法的不断健全毫无疑问将从不同的侧面加强对劳动派遣关系
的法律规制，有利于�；だ投叩暮戏ㄈㄒ�；但是反过来，完善的立法也有
利于保证劳动派遣行业的健康发展，并使其真正能够发挥促进就业的积极作
用。
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