[ 卢炯星 ]——(2001-5-12) / 已阅66378次
可持续发展战略与我国环境资源立法的完善
卢炯星（厦门大学法学院副教授 福建厦门 361005）
摘要：可持续发展是联合国环境与发展大会确立的未来共同发展战略，《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。虽然在环境资源方面我国基本上建立了环境与资源法的法律体系，但尚未将可持续发展作为环境与资源立法的指导思想。因此，修改我国《宪法》《环境�；しā芳坝泄鼗肪秤胱试吹姆煞ü�，并制定统一的《自然资源�；しā贰痘肪澄廴舅胺ā贰痘肪潮；ね蹲史ā泛汀痘肪秤胱试唇逃ā�，已成为我国实施可持续发展战略的当务之急。
关键词：可持续发展 环境与资源 立法完善
一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法
1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”预示着人类环境时代的开始。此次会议最重大的意义是产生了与可持续发展概念相近的思想。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告。该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展�！闭獗曛咀趴沙中⒄顾枷氲某墒�。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。
联合国环境与发展大会之后，我国于1992年8月制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1994年3月，我国发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书调以下简称《白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案；1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（以下简称《纲要》），把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以实施。
可持续发展的核心是发展�？沙中⒄沟闹匾曛臼亲试吹挠佬煤土己玫纳肪��？沙中⒄辜纫悸堑鼻胺⒄沟男枰�，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益�？沙中⒄挂笕嗣歉谋浯车牡纳绞胶蜕罘绞�，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的�；�。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。
改革开放以来，我国的环境与资源立法取得了较大的成绩。1979年我国就颁布了《环境�；しā�，确立了经济建设、社会发展与环境�；ば鞣⒄沟幕痉秸�。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行《宪法》规定：“国家�；ず透纳粕罨肪澈蜕肪�，防治污染和其他公害�！薄肮冶Ｕ献匀蛔试吹暮侠砝�，�；ふ涔蟮亩锖椭参�。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源／此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境�；さ淖欧梢约坝牖肪潮；は喙氐淖试垂芾淼姆�，其中包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境�；しā贰兑吧锉；しā贰端帘３址ā贰端ā贰锻恋毓芾矸ā贰渡址ā�、《草原法》《渔业法》《农业法》《文物�；しā返�；由国务院制定并公布或经国务院批准而由有关主管部门公布了大批有关环境与资源�；さ牡ハ罘ü�，其中包括为了执行环境与资源基本法和法律而制定的实施细则或条例以及对环境资源�；すぷ髦谐鱿值男铝煊�、新问题所制定的单项法规，如《水污染防治法实施细则》《森林法实施细则》《环境噪声污染防治条例》《征收排污费暂行办法》《海洋倾废管理条例》《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了600多项环境�；さ牡胤叫苑ü�，另外，我国还制定了环境质量标准。污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。到1995年底，我国颁布了364项各类国家环境标准。
为了加强环境资源�；ち煊虻墓屎献�，维护国家的环境权益，承担应尽的环境�；ひ逦�，我国缔结和参加了《�；こ粞醪阄材晒肌�、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物�；す肌�、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物�；ばā返燃甘罟侍踉�、公约、协定。
虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境�；しā肺痉�，以环境与资源�；さ挠泄胤�、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源�；さ奶踉�、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境�；�，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。
二、实施可持续发展战略中我国环填与资源存在的若干问题
在20世纪里，世界环境污染公害事故和公害病显著增加。30～60年代发生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矾光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度搏帕尔农药泄漏事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。近年来，我国学者对全球的生态环境问题进行了研究，提出了严重威胁社会经济发展的全球性生态环境问题主要有7个方面：“三废”物质污染、噪音污染、水资源污染、土地沙漠化、温室效应、大气臭氧层破坏、核污染。
我国在环境污染的防治和资源�；し矫嫠淙蝗〉昧私洗蟮某杉�，但也还存在着以下三个方面的问题。
（一）我国生态环境存在恶化现象
“自改革开放以来，我国在经济实力不断提高的同时，生态环境却在恶化：大气污染居高不下：水资源持续短缺，水质污染明显加重；土地退化与耕地占用严重；森林减少，水土流失加剧，草原退化、沙化面积不断扩展；自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多�！怀龅南窒笫牵核亮魇У奈：σ丫┐蟮饺孛婊�1／3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82％以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为“母亲河”的黄河下游，一年中有200天可以被改称为“母亲沙滩”。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系�！豆窬糜肷缁岱⒄埂熬盼濉奔苹�2010年远景目标纲要》指出，“九五”计划期间，我国将重点解决“三河”（淮河、海河和辽河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／两区”（酸雨污染区、SO2控制区）的污染控制问题。这也反映了上述“三河”／三湖”／两区”的生态环境恶化问题已到了非“重点解决”不可的地步了。
（二）我国环境�；ね蹲什蛔�
我国环境�；ね蹲手写嬖诘奈侍馐腔肪惩蹲首芰啃�，历史欠帐太多�！鞍宋濉逼诩�，国家环保投入1102亿元，按1990年的价格计算，占国内生产总值的比重下降到0.69%，没有达到“八五”计划规定的0.85%的目标，这不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的平均水平。我国目前总的环境投资缺口大约为2500多亿元，而现在的投资额仅占需要投资额的6.3％。发达国家的环境投资通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美国每年用于环境�；さ耐蹲试�800亿美元以上，日本在700亿美元以上，美国每年用于水污染和大气污染治理的费用超过了1500亿美元，据一项对80年代中期情况的研究表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%，而据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3～5％�？杉夜幕肪澄廴颈确⒋锕已现氐枚�。
我国现行的环保投资体制是在计划经济体制下和在向市场经济过渡时期建立的。随着可持续发展战略的实施以及适应经济体制和经济增长方式两个根本转变的需要，现行的环保投资体制存在着一个如何与市场经济体制下国家投资体制改革相配套的问题。总的来说，我国环保投资体制的改革滞后于整个国民经济投资体制的改革。1984年初，国家规定了环境�；さ�8条资金渠道，这标志着我国环保投资体制改革的开始；1986年，国家又进行了环保补助资金“拨改贷”的试点；1988年，国务院发布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，同时又试点建立环境�；ね蹲使�。从目前现状来看，这些环境投资体制改革和试点涉及的范围有限，改革的力度也不够，远远不能适应国家可持续发展战略对环保投资体制改革的要求。
（三）我国环境与资源立法存在的问题
1.可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想
现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家�；せ肪�、防治污染和其他公害以及国家�；ぷ匀蛔试吹脑�，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源�；さ闹傅妓枷�。我国的《环境�；しā泛推渌泄鼗肪潮；�、防治污染和自然资源�；さ姆�、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。
另外，在我国80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境�；ぷ魑匾牧⒎康�，对自然资源开发中的生态环境�；と狈咛宓墓娑�，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境�；さ男枰�。
2．我国的环境与资源立法不能完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要
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