[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅104891次
1. 增设了机动车登记的条件, 剥夺了私车主依据国家立法申办登记的权利
(1) 从形式上看,上海实施的限额拍卖并未改变登记的法定要件
“道交法”第九条规定,“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：(一) 机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证 (第一款)。公安机关交通管理部门‥‥‥对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；‥‥‥ (第二款) ”�！暗澜环ā彼瓒ǖ牡羌翘跫�, 除其中之(五)为新设外, 与该法实施前适用的“(国)2001登记办法”所设定的登记条件[30]基本相同。
上海市公安局车辆登记主管部门并未将提交上牌额度证明作为正式的登记条件之一, 其所规定的正式登记条件[31]与“道交法”所设定的登记条件基本一致。至少在形式上,上海实施的额度拍卖对法定登记条件没有直接的影响。因此, 人们不能笼统地断言, 上海搞的额度拍卖导致了法定登记条件的追加(见本稿前言所提及的否定论的观点)。
(2) 从实质上看, 限额拍卖增加了机动车登记的条件, 剥夺了车主依据国家立法申办登记领取号牌的权利
根据上海有关主管部门的规定, 购置新车(新增车)者在正式申请车辆登记前, 必须取得“申办对象资格”。申办者为了取得该资格, 必须 ① 参加额度拍卖并中标, ② 付清中标价款, ③ 领取额度证明, ④ 凭额度证明交纳机动车购置税, 领取完税证明。[32] 在这里,提交额度证明成了交纳税款、领取完税证明的前提条件。上海市府正是通过变更“购置税条例”所规定的纳税条件[33]来限制“道交法”所规定的提交完税证明这一登记条件, 使得未参加额度拍卖或参加拍卖而未中标或中标而未付款因而没有取得额度证明的人, 因不能纳税并取得完税证明而不能向登记机关提交国家立法规定应当提交的该项证明。在这种情况下,登记主管机关将以不符合国家立法规定的登记条件为由, 拒绝办理登记和发放号牌(及行驶证)。
由此可见,这种颇为特殊的制度设计虽然把限额拍卖措施对法定登记条件的影响限定在登记程序开始前的纳税阶段, 但并不能掩盖或改变限额拍卖措施剥夺私车主依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利这一事实( 这一特殊的制度设计的实际意义主要在于诉讼方面,请见本文五)。
2. 允许私车额度的有偿转让导致了私车额度的商品化
如前所述, 号牌原本只是政府主管部门附加于特定机动车的、表示该车行驶的合法性的标识。根据国家制定的机动车登记规定, 特定牌号是否继续有效, 取决于该号牌所附加的特定车辆的有关状况。如该车报废(或灭失), 该号牌应被注销。[34] 号牌所具有的表示特定车辆道路行驶的合法性这一功能与该号牌所附加的特定车辆不能分离。
限制私车的额度,意味着将一定地域内的道路行驶权在一定程度上[35]划分为一定数量的份额(即额度), 从而使当地登记主管机关核发的每一件私车号牌具有了代表一个份额的新功能。不过, 如果采取类似新加坡所实行的禁止转让制度[36], 额度本身依然不能与特定车辆分离。由于上海市允许号牌所代表的额度可以脱离特定车辆而上市转让, 额度成了具有独立经济意义的商品(尽管号牌本身仍与特定车辆不能分离, 特定车辆灭失或报废, 该号牌仍应被注销)。从权利论的观点看，车主通过竟购取得上牌额度, 意味着取得了一项可以在市场上进行交易的道路行驶权的“所有权”。[37]
3. 额度拍卖使上海市获得了具有“税收”性质的财政收入
税收的特征之一是所谓无偿性, 即政府向某人收取款项不以该人获得在经济价值上与该款项相当的公共服务为条件。尽管取之于民的税收应当用之于民, 但这种取用关系所反映的仅仅是税收在总体意义上的有偿性, 而非对应的、特定化的有偿性[38]。上海市府把额度拍卖的收入全部用于该市的公共交通设施建设, 虽然可被视为取之于民用之于民[39],但由于收取特定中标者交纳的拍卖款,并非以向该中标者提供与其交纳的拍卖款在价值上相当的特定道路资源的利用权为条件(号牌持有人对道路资源的利用的量又是个变数), 所以,该收款行为具有“征税”的性质。就此意义而言,额度的拍卖是形式上的拍卖, 事实上的“征税”。
税收的特征之二是所谓强制性, 即政府向某人收取款项不以该人的同意或自愿为条件。从形式上看, 竟购额度似乎是自愿而为,愿者上钩( 是否参加竟购或是否投标取决于车主的意愿。投标者中标,意味着政府和私人在自愿的基础上达成了买卖协议), 政府收取拍卖款似乎并无强制性。但是，如果从实质上看, 对车主而言, 竟购中标支付拍卖款又具有明显的强制性或被迫性, 因为如不愿作出这样的选择, 就别想取得上海号牌。
征收比率的预定常被说成是税收的第三个特征[40]。拍卖, 就其本性而言,与最高成交价的预定或最高限价当然不相容。不过, 价格的非预定性并不影响额度拍卖收入的“税收”的本质。[41]
附加一句,额度拍卖收费因其具有无偿性和强制性,也可被视为一种“行政性收费”[42]。
那么,谁是“纳税人”呢? 先考察拍卖的中标付款者。中标者交纳拍卖款, 在法律上引起两种后果。其一是“买进”了一份可以在市场上进行交易的额度。就此后果而言, 交纳拍卖款并非“纳税”, 而是支付“货款”。因此,中标付款者不应被视为“纳税人”。其二是取得了申办登记(从而实现其在道路上行驶特定车辆的权利)的资格。就此后果而言,交纳拍卖款是在“纳税”。因此,中标付款者是“纳税人”。接下来考察在上海登记上牌的私车族群体。不论原本没有额度的某个人是通过原始拍卖还是二手拍卖取得额度进入该群体;不论该群体中的某个人是继续持有其额度留在该群体内还是转让其额度于他人而离开该群体; 不论某一额度是否已被转让过或已被转让过多少次; 不论某一额度的持有人是否是该额度原始拍卖的中标付款人, 该群体所拥有的全部额度最初都是通过原始拍卖取得的。在此意义上, 该群体作为一个整体,可被视为“纳税人”。[43]
(四) 限额拍卖决定属于什么种类的行政行为
额度限制决定当然属于行政行为。额度拍卖本身虽是民事行为, 但选择以拍卖的方式
分配额度则是行政行为。上海市府将额度限制和拍卖定性为“行政管理措施”, 完全正确。[44] 那么, 从我国行政诉讼法的角度看,这一行政决定或“行政管理措施”是属于抽象行政行为, 还是属于具体行政行为呢? 若根据主流的(或传统的)行政法理论, 它似乎应被看作抽象行政行为。据此, 该决定本身似乎不能成为直接的诉讼对象。[45]
抽象行政行为在我国行政法理论上又被分为三类, 即, 行政立法行为 (狭义的行政立法。地方的行政立法限于立法法第七十三条所规定的“地方政府规章”)、其他制定规范的行为、一般行政措施。[46] 鉴于限额拍卖决定属于其中何者的问题在诉讼实务上并无多少意义, 本稿对此不予讨论[47]。笔者只想指出如下一点。该决定的实施导致了若干在形式上不属于立法法所说的“地方政府规章”的规范性文件[48]的制定, 这些规范性文件又被主管部门作为有关具体行政行为 (比如,额度拍卖管理行为、额度证明发放行为、车辆购置税征收和完税证明发放行为、车辆登记管理行为)的依据。
在此附言一句, 笔者尚未看到有关私车额度限制和拍卖的上海官方的书面决定, 也不知道其决定机关、标题、日期和编号。市府网站至今尚未公开该文件。[49]
二 私车额度限制和拍卖有无合格的法律根据
(一) 私车限额拍卖决定需要什么样的法律根据[50]
1. 限额拍卖决定需要国家立法上的特别授权根据
如前所述, 上海市府的私车限额拍卖决定, 在实质上限制了私车主依据国家法定登记条件在该市申办登记领取号牌的权利, 对希望取得该市号牌的私车主附加了(通过竟购)向该市履行国家立法未规定履行的“纳税”或交费义务。毫无疑问, 产生如此法律后果的决定,根据依法行政的原则,当然需要法律上的授权根据。问题在于,市府作出该决定,是否需要国家立法上的授权根据,换言之, 市府是否有权在没有国家立法授权的情况下,自主作出或根据当地立法的授权作出该决定呢?
依笔者之见, (1) 根据我国宪法规定的法制统一原则, 国家立法的效力高于地方立法。 因此,在国家立法就某一问题已经作出规定的情况下,地方人大和政府无权作出与之抵触或不一致的决定, 除非国家立法明确授予地方这样的权力。(2) 尽管宪法只要求地方立法不得与国家立法相抵触,并未要求地方立法必须以国家立法为根据,但鉴于私车限额拍卖决定对相对人所生法律后果的性质, 考虑到宪法重视保障公民权利和推进法治政府的立场,依据我国中央和地方的立法权限划分的基本原则,人们应当作出这样的判断, 即使在国家立法对相关问题没有作出规定的情况下, 地方的人大或政府也无权作出私车限额拍卖决定(无论以何种形式),除非国家立法机关作出了明确的授权决定。(3) 因此,上海市府不能将该市人大立法中的授权规定作为其限额拍卖决定的合格的法律根据, 除非她能拿出可靠的证据,证明该项授权规定本身具有国家立法上的授权根据;也不能以该市立法中的授权规定虽然没有国家立法上的授权根据,但与国家立法没有抵触为由,论证该授权规定的有效性。总而言之, 如果没有国家立法上的授权根据, 上海市府就没有权力作出私车限额拍卖的决定。
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