[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅104887次
六 代结论 – 对上海市府的几点建议
1. 上海法治进程面临重大考验
2. 暂停限额拍卖、实行公开听证、重新审查问题、履行说明责任
3. 撤消自主授权规定和限额拍卖措施
4. 行政救济的原则和具体方案
前言 为何“旧事”重提
《道路交通安全法》的实施(2004.5.1)已满一周年。关心大城市交通政策问题的人们也许还记得,去年春末, 随着该法的生效和商务部部长助理批评意见的公开[1],在上海实行多年的私车额度限制和拍卖(以下简称私车限额拍卖)[2]的合法性受到了广泛的质疑。面对来自商务部高官和舆论的巨大压力,上海市府坚定地表示,该措施是合法合理的,将继续实行下去。[3]
否定或质疑私车限额拍卖合法性的主要观点是: (1)“车牌限额缺乏法律依据”; (2)“导致了轿车登记条件的附加”，违反了道交法。作为额度拍卖依据的上海市道路交通管理条例与道交法相抵触[4]; (3) 按照道交法，“除了公安部门之外，任何部门都无权发放私车牌照”(商务部部长助理)[5]; (4) 违反了国家《汽车产业发展政策》关于“除国家规定的收费项目外，任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用”的规定[6]。此外,有人主张,“有新的道交法作‘尚方宝�！�，机动车所有人可以完全不理会车牌拍卖规定，直接按道交法规定的机动车登记程序，要求车辆登记机关颁发牌照，否则可以根据该法提起行政诉讼。届时，上海市政府可能要面对大量的行政诉讼”。[7]
上海市府发表的主要见解是: (1) 该措施有法律依据。根据《上海市道路交通管理条例》的规定，要有序发展私人小汽车交通”;“根据《上海市城市交通白皮书》的原则,本市确定公共交通优先政策、交通区域差别政策和道路车辆协调发展政策”[8]�！� 根据道交法第四条，各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。作为地方政府有这个职责把道路安全维护好，管理好”。私车额度拍卖是上海市府为了履行这一职责而采取的行政管理措施。因此，它是“合法的”。(2) 私车额度拍卖问题只不过是“合理性层面”的问题。(3) 市府法制办“作为市政府的一个法律工作部门，从一开始就对私车牌照拍卖的问题非常关注，并对车牌拍卖的合法性进行了慎重研究�！� “在经过对全国人大和国务院有关部门[9]的再三请示，以及法制办内部专家的多次研究，目前得出的结论是，上海拍卖私车牌照这种做法并没有违法”。[10] 此外,值得一提的还有如下三个论点(其中第三个论点是非官方的)。(1) 上海搞的私车额度拍卖参考了外国的先进经验[11]; (2) 对私车额度拍卖是否违法的问题,商务部没有解释权[12]; (3) 国家《汽车产业发展政策》没有法律效力[13],所以即使违反,也算不上违法。
上述争议显然是一场牵一发而动全身,具有广泛影响并将引起重大后果的论战。(1) 它不仅涉及到上海的购车族在“道交法”实施后是否还要像他们的“前辈”那样花费国家立法没有要求花费的巨资去获得该市车牌的问题, 而且可能影响到上海市府在“道交法”生效前所收取的拍卖巨款[14]在法律上的命运。(2) 它不仅关系到上海购车族的利益,而且可能对我国其他大城市的交通管理政策产生影响,从而涉及到更为广泛的购车群体的利益。(3) 它不仅影响到希望购车者的生活需求和经济负担,而且涉及到城市道路资源的不同利用群体之间的利益冲突, 影响到轿车生产销售企业的市场空间,影响到我国汽车产业(甚至整个国民经济)的发展。(4) 它不仅涉及到城市交通管理政策选择的问题,而且关系到不同地方的购车族能否在国家立法面前人人平等、国家立法能否在全国各地统一实施、地方政府是否“有权”在没有国家立法特别授权的情况下实行有违国家立法的制度的问题,关系到中央和地方之间政策决定权分配的问题。(5) 它不仅涉及到上海市府的面子,而且可能会影响到中国行政法治的声誉。
令人感到几分意外[15]的是, 具有如此重大意义的论战却有点虎头蛇尾,尚未进入正面交锋，就似乎失去了“人气”[16]�！暗澜环ā鄙б崖荒�，上海市府继续搞机动车限额拍卖[17], 购车族们照旧不是花大把的钞票去竟购额度就是设法钻“法律的空子”去外地上牌。尚未听说有谁愿吃“第一只螃蟹”，把“道交法”当作“尚方宝�！�，将主管部门告上法庭。尽管有人曾呼吁国家有权机关出面了断这场争议, 给个统一的说法[18], 但至今仍不见公开回应[19]。
在迎来道交法施行一周年之际, 笔者出于以下两点考虑, 发表此文,以期就上海私车限额拍卖的法律问题重开论战。
第一,这场争论原本存在不少缺陷,实在难以令人满意。比如,(1) 其范围主要限于道交法实施后这一措施是否合法的问题,道交法实施前的有关问题似乎没有引起注意。(2) 双方的结论虽然对立, 但各自所提出的论据却似乎没有对应性。合法论没有批驳违法论的论据, 违法论似乎也未站出来反驳合法论的论据。(3)一方(部分媒体的报道)似乎在凭借商务部高官的头衔来“敲山震虎”, 另一方则让人觉得是在依赖国家最高当局有关部门(商务部大概除外)的权威来进行反击[20]。气势有余,可惜说理不足。
第二, 这场争论引出了不少重要的法律问题,实在值得深入讨论。比如,(1) 私车的限额拍卖在法律上究竟是什么性质的行为, 对有关各方(地方政府、竟购人和购车群体等)分别意味着什么? (2) 这种措施到底需要什么样的法律根据, 现行措施到底有无合格的法律根据? 被上海市府援引的种种“法律依据”到底是否算得上合格的法律根据 ? 市府法制办对合法性问题的论证在法律上到底能否站得住脚? 地方立法到底是否有权设定私车额度, 对国家法定登记条件作出实质性的限制 ? (3) 限额拍卖到底是否违反道交法关于登记条件的规定，是否违反国家鼓励发展私车的政策和禁止乱收费的规定 ? 将提交额度证明作为交纳车辆购置税和领取完税证明的条件, 是否违反“购置税条例”? 将拍卖收入用于公共交通设施建设之事实能否使额度拍卖正当化，能否阻却其违法? 这一措施是否存在宪法上的问题? (4)假定上海的人大或政府在法律上确实有权选择私车额度控制和拍卖的政策, 这一选择权是否就是完全的自由裁量权，因而不受法律上的制约,只可能发生合理性问题，不存在合法性问题? 平等原则、公正程序、裁量滥用禁止等法理是否应当有适用的意义? (5) 这一措施与诉讼到底有何关系? 未参加竟购或未中标或未交纳中标款的人是否有(或仍然有)法律上的权利在上海申办登记,在登记主管机关以没有完税证明为由拒绝办理登记的情况下, 如果提起诉讼, 应当以登记机关为被告, 以违反道交法为由, 还是以税务机关为被告, 以违反税法为由 ? 已交纳拍卖款的人如果认为额度拍卖违法, 是否有权请求救济? 如果有权,可以或应当选择什么法律程序? 如果发生涉及额度限制和拍卖的诉讼,对有关法律问题, 法院应当根据什么标准作出判断? 如果该措施被有权机关确认为非法, 中标者已交纳的拍卖款和额度持有者所拥有的相关利益在法律上应当如何处理? (6) 地方政府在参考外国经验解决本地问题时, 除了应当考虑本地实际外,是否还应当检讨该经验(如果被利用的话)与我国的现行立法的相容性或协调性? 应当依据什么标准对此问题作出法律上的判断?(7) 在一个民主法治国家, 政府就其影响公众权益的政策决定应当如何履行说明责任?
笔者期待, 通过就以上问题展开讨论,(1)在私车限额拍卖争议的法律实务方面, 为利害关系各方重新作出各自的判断和选择提供有价值的参考意见;(2)在地方法制工作的改善方面,促进地方政府就其影响私人利益的政策决定认真履行说明责任,妥当处理地方施政需要与国家立法和政策的关系,在考虑制度创新或移植外国制度时,充分注意我国的法律体制和现行法律的有关规定, 防止出现违法的或有重大违法嫌疑的制度改革和制度引进; (3) 在行政法理论方面, 深化对特定行政领域中存在的、在我国行政法上具有重要现实意义的课题[21]的研究。
本稿正文分为六个部分。一, 限额拍卖的性质和法律效果；二, 限额拍卖的法律根据问题；三, 限额拍卖与国家立法抵触的问题；四, 限额拍卖所涉及的其他法律问题; 五, 限额拍卖的法律救济问题；六, 对上海市府的几点建议。
一 私车额度限制和拍卖在法律上有何意义
(一) 涉及私人机动车[22]的权利和对该权利的公法限制
仅从民法(或私法)的观点看, 车主对其所有的机动车享有占有、使用、收益和处分的权利(其中的使用权可包括机动车驾驶权和道路行驶权)。但是,由于机动车使用权的实际行使, 意味着对公共道路资源的利用(一般而言), 有可能影响公共道路的通行能力; 意味着使用者本人或道路的其他利用者的人身损害风险的增加,有可能引起交通事故; 意味着对有限能源的消耗(就机动车耗能的现状而言),有可能引起能源短缺; 意味着有害物质的排放(就现在的技术条件而言),有可能破坏大气环境,损害公众健康, 所以, 国家为了维护公共利益,通过立法对机动车使用权的实现设置了一定的条件。其中与本稿主题有关的是如下两项。
1. 就新车购置行为向车主征税 (原名为购置附加费,现名为购置税)。其目的是筹集道路交通设施建设资金。由于有关道路交通安全管理的国家现行立法将完税证明的提交作为机动车所有人办理车辆登记的条件, 而车辆登记又是机动车所有人实现其车辆使用权中的道路行驶权的法定条件, 所以, 对机动车所有人而言, 履行纳税义务是申办登记, 从而实现其使用权中的道路行驶权的必要前提。
2. 规定车主的车辆登记义务和登记的条件[23], 禁止未登记机动车上道行驶。其目的之一是保障道路交通安全。未办理登记因而未取得号牌和行驶证的车主, 即使履行了纳税义务并取得了驾驶该类车辆的资格, 也不得行使其对该车的使用权中的道路行驶权。不仅如此, 取得驾驶资格的车主对该车的驾驶权也不能实现(尽管可以驾驶办理了登记的同类车辆)[24]。
(二) 核发号牌、设定私车额度、拍卖私车额度的目的是什么
1. 号牌是特定机动车的道路行驶合法性的法定标识。根据道交法等国家立法的规定, 给机动车上号牌, 仅仅是行政主管部门对机动车实施登记管理的内容之一, 其目的在于表示该机动车的道路行驶合法性和保证行政主管部门对道路交通安全实施有效的管理。上号牌本身与可行驶机动车的数量控制没有任何关系。
2. 设定私车额度的目的, 也许确实如上海市府所言,是为了控制交通总量、缓解交通拥堵状况[25]。不过由于以下情况的存在,该目的的可靠性和唯一性似乎又是令人感到怀疑的。第一,设定私车额度是上海的单干, 其他地方没有搞。上海市府在事实上难以完全阻止具有该市常住户口的居民异地登记上牌[26], 在法律上也无权禁止(事实上也未发出这样的禁令)有该市常住户口的居民在该市行驶持有外地正式号牌的私车。国家立法并未将车辆登记地限定为车主户籍所在地。尽管上海市府希望, 但外地政府并未禁止(或完全禁止)没有当地常住户口的人(当然包括上海居民)到当地登记上牌。尽管上海市府对挂外地牌照的车辆实施了一定程度的通行限制,但在法律上并无权力禁止其通行(事实上也未这样做)。因此,私车额度设定只与持有上海正式号牌的私车的数量直接有关,与在上海的道路上实际合法行驶的机动车的数量即交通总量未必存在明显的或重要的关系。第二,上海搞的私车额度限制从一开始就是与私车额度拍卖捆在一起的措施。就二者之间的关系而言, 不限制额度, 就不可能搞拍卖；要搞拍卖, 就必须限制额度。据此,人们也许有理由相信, 上海搞的私车额度限制, 即使确实是为了控制交通总量, 这也并非唯一的目的。拍卖也是其目的(尽管上海市府从未这样说)。
那么,额度拍卖的目的又是什么呢? 据上海市政府的说明, 这也是“为了控制机动车数量增长过快，缓解道路交通拥堵状况”(媒体的有关报道大多似乎也把二者联系在一起, 把二者的关系理解为手段和目的的关系)。[27] 但人们只要略加分析, 就会发觉这样的解释是难以说得通的。与控制交通总量有直接关系的只可能是额度限制。额度是否拍卖, 拍卖的成交价是多少, 则仅与政府是否想利用额度来创收, 即把额度作为商品出卖, 以此来增加财政收入有关, 与控制交通总量没有任何直接的关系。[28] 上海搞的额度拍卖的十八年的历史事实, 不能证明交通总量因此而受到了的控制, 只能证明政府的财政收入有了可观的增加。[29] 笔者推测, 在私车额度拍卖的目的是什么这一问题上, 如果不是选择该措施的上海政府的决策人存在误解, 那么就是向公众解释该措施之目的的上海政府发言人或法制办的专家存在误解。
综上所述, 由于上海市府实施了私车限额拍卖的政策, 私车号牌的核发行为在实质上变成了限量竟价核发行为, 从而具有了三重目的或功能。第一, 表示车辆行驶的合法性和保证交通管理的实施(原有的功能); 第二, 控制交通总量(因额度限制而产生的追加功能, 效果如何, 另当别论); 第三, 增加财政收入(因额度拍卖而产生的追加功能, 效果显著)。
(二) 私车额度限制和拍卖引起了什么法律后果
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