[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已阅21111次
目前我国贫富差距日益悬殊，社会弱势群体不断扩大，社会矛盾逐渐凸显。在这种背景下，建立和完善社会救助法律制度已成当务之急�！渡缁峋戎ā肥且徊可婕懊裆Ｕ系拇蠓�，曾被列入第八、第十和第十一届人大常委会立法规划。2008年8月国务院法制办曾就该法的立法草案向社会公开征求意见，但至今《社会救助法》仍未审议通过。而我国2011年的社会救助投入的财政资金高达1800亿元，但因为没有相关立法，“社会救助工作的开展仍以政策调整为主，比较随意、零乱，存在很多问题”。[xx] 因此，我国亟需制定《社会救助法》。在立法中，如何确立社会救助的基本原则，如何与2010年10月通过的《社会保险法》相衔接，以及如何保障公民社会救助权利的实现，都是需要重点研究和解决的问题。他山之石，可以攻玉。笔者认为，德国的社会救助法律制度对上述问题的解决具有以下借鉴和启示意义：
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1.帮助自助者
德国社会救助的首要基本原则是帮助自助者。社会救助虽然已经成为现代国家的责任，但德国《社会法典》明确规定，社会救助的目的是帮助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe），使受助者早日自力更生。因为，个人在德国基本法中始终是作为一个独立的法律主体，而不是被社会共同体照顾的客体出现的。人的这种法律主体性思想可以追溯到康德哲学中对人的主体性的强调。[xxi] 人的主体性首先体现为人作为经济上和法律上的主体，享有个性发展的自由（《基本法》第2条），是个人意思自治的责任承担者。人的主体性强调个体的责任，要求个人通过自己的劳动来养活自己和家人。只有在例外情况下，个体不能作为经济主体自食其力时，基于其作为人的尊严，可以有权请求国家给与救助，保障其基本生存。[xxii] 但这种救助一般是暂时的，旨在帮助受助者自救。也即救助贫困者，在为其“输血”的同时，也要培养其“造血”的能力。因此，在德国，有相应的激励和惩罚措施来促使受助者增强自立能力。而且，受助者有义务在救助机构帮助下采取自救措施。按照法律规定，在救助实施前或开始四个星期之后，受助者和救助机构之间应当签署一份有法律效力的书面救助协议，写明受助者的现状和其渡过难关的方式以及积极融入社会或再就业的可能性。[xxiii] “授之以鱼不如授之以渔�！蔽夜中械纳缁峋戎晒娣兑约啊渡缁峋戎ǎㄕ髑笠饧澹芬补睦苤叩睦投跃�，[xxiv] 但并未将其作为首要原则加以确立并辅之以具体奖惩措施加以贯彻实施。
2.社会救助的辅助性原则
所谓辅助性原则是指社会救助是最后一道社会保障网，是用尽其他办法仍不能保证生存必需时的辅助手段。辅助性原则作为德国社会保障法的重要原则，是指个人无法以自己的积极行动或力量帮助自己时，国家或社会才有义务进行干预。这也符合基本法尊重个人自由与个人意思自治的价值体系。[xxv] 辅助性原则与前述帮助自助者原则紧密相关，构成了下述三个层次的救助责任体系，即：个人自救是个体自负其责的体现，是首要的，处于第一位阶，因为个人对于自身生存权的继续负有第一位的责任。国家的救助责任是次级的，辅助性的，处于最后位阶，因为国家作为公益的代表者，国库的管理者，用来源于所有纳税人的税收收入救助个别贫困者的活动只能是补充性的、辅助性的，只限于体无法通过自力保障有尊严的生存的情形。处于中间层次的是家庭成员和社会共同体的团结互助责任。[xxvi] 德国现行的《社会法典》第12部第2条规定的社会救助的次级性也充分体现了辅助性原则。
辅助性原则突出个人责任和家庭、社会成员的互助责任，强调国家在社会救助方面承担辅助性作用，使国家在承担救助责任的同时，却不给国家财政造成过重的负担。这对建构我国社会救助制度具有积极借鉴意义。我国《社会救助法》尚未审议通过的可能原因之一是担心社会救助对国家财政造成的压力。社会救助的水平必须与本国社会经济发展水平相适应，也必须在国家财政可以承受的范围之内。如果国家在社会福利提供中大包大揽，确定的救助范围过广，救助标准过高，将会使国家财政不堪重负，也会使救助制度成为养懒汉的制度。我国目前的社会救助福利水平还相当低，不会出现令西方高福利国家棘手的“失业陷阱”和“贫困陷阱”问题。但是，对贫困地区来说，社会救助支出会让地方财政更加捉襟见肘，对于经济较发达的地区，也应防患于未然，处理好社会救助与经济发展的关系。所以，我国也应当明确国家在社会救助中的辅助性作用，确定适当的救助范围和救助标准，建立个人、社会和政府分头负责的多层次、多元化的救助体系，充分发挥社区、志愿组织和民间团体在社会救助制度中的积极作用，同时应使社会救助与社会保险以及就业促进等制度配套衔接，发挥社会保障制度的整体功能。
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1.社会救助与社会保险的衔接关系
德国的社会保障制度是由社会保险、社会救助、社会促进和社会补偿构成的一个完备的、互相衔接的体系。其中，社会保险居于核心地位，社会救助处于次级和辅助的地位。社会保险是一种强制性的个人风险预防机制。风险事项发生时，保险机构支付的保险金来自被保险人及其雇主强制缴纳的保险费。而社会救助是国家给贫困者提供的最低生活保障，救助费用来源于国家财政收入。社会保险和社会救助在社会保障制度中的这种主次地位充分体现在获得社会救助的前提条件上。按照德国《社会法典》第12部第2条的规定，能够通过自己的劳动或财产收入实现自我帮助的；或能从他处（例如有扶养、赡养义务的亲属或有给付义务的其他社会保障机构）获得帮助的人，不能获得社会救助。[xxvii] 也就是说，社会救助是最后一道社会保障防线，对不能自食其力的贫困者实施救济前，首先要考察其是否能从负有赡养、抚养、扶养义务人或从社会保险机构获得救助，如果没有家庭成员的救助，也没有参加社会保险或社保不足以保证基本生活，才可以获得社会救助。如果社会救助机构在紧急情况下先行实施了救助，则有权向上述法定义务人进行追索。在这里，除了强调个人的自救责任和家庭成员之间的扶助义务之外，也突出了社会保险在整个社会保障制度中的核心地位和给付的优先性，使社会保险和社会救助的衔接有了明确的法律依据。
在我国《社会保险法》已经颁布的背景下，如何界定社会保险与社会救助在整个社会保障制度中的地位，如何使两种制度衔接配套，发挥保障民生的重要作用，显得尤为重要和迫切。在此，可借鉴德国做法，强调社会救助的次级性和辅助性并对社会救助的获得设定前提条件，即：贫困者在无力自救时，应首先要求有法定扶助义务的家庭成员承担救助义务以及投保的社会保险机构履行给付义务，在得不到上述救助的情形下，才可申请社会救助。[xxviii] 这样的立法设计既协调了社会救助与社会保险二者之间的衔接关系，也强化了社会成员参加各种法定社会保险的义务，同时可减轻地方政府支付社会救助的财政压力。值得指出的是，实现这一立法设计的前提是，尽快在我国建立和完善《社会保险法》所规定的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险制度，充分发挥社会保险的民生保障功能，减少公民因疾病、失业等原因致贫而需要社会救助的情形。同时应尽快在农村建立新型农村社会养老保险制度以及合作医疗制度，并鼓励农民参加各种形式的农业保险，抵御自然灾害风险，从而减少农村地区因年老、疾病和灾害导致生活困难的情形。此外，尽管要在立法中设立获得社会救助的前提条件，但如果求助者满足救助条件，则应给予其充分的符合人之尊严的基本生活保障。
2.社会救助与就业促进政策紧密结合
社会救助不仅要与社会保险相衔接，还要与社会促进制度，尤其是就业促进制度相配套。在德国乃至整个欧洲，扶贫是与再就业紧密联系在一起的。德国2003年哈茨改革的重点就是通过救助与激励惩罚双管齐下的办法，让有劳动能力的受助者尽快融入劳动力市场,自力更生，同时提升本国在全球化中的竞争力。例如，德国社会救助法明文规定，如果被救助人可以通过从事力所能及的工作获取收入，则其有义务接受该工作或参加必要的培训准备。[xxix] 从“输血式”救助转变为“造血式”救助的关键在于就业促进措施的运用，例如，加强对弱势群体的职业培训、为其提供就业援助、职业介绍等。我国2008年颁布的《就业促进法》在这方面做出了有益的尝试，但还缺乏具体的实施措施。我国社会救助改革的方向应该是从目前过多单纯强调低标准、消极地经济帮助，转向增强弱势群体融入社会的能力以及帮助有劳动能力的人再就业，这样才能使社会救助制度在整个社会财富增加、效率提高的基础上健康、可持续地发展。[xxx]
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在如何保障公民实现社会救助权利方面，德国的社会救助制度有如下四方面值得我国借鉴和学习：
1.社会救助是国家应负的责任，是贫困者应有的权利
俾斯麦时代社会救助作为缓和社会矛盾、维护社会稳定工具的思想早已过时，取而代之的是国家责任说以及救助权利论。社会救助不是一种恩赐，而是国家对处于贫困境地的公民负有的责任和义务，属于国家管理社会的一项基本职能。[xxxi] 贫困者也不是社会的问题或包袱。不论其陷入困境的原因何在，例如，刑满释放人员、流浪者等，其都不应被社会排斥或边缘化，获得社会救助都是其正当的法定权利。这些认识对我国社会救助早日从道义性救济过渡到制度性救助很有借鉴意义。比如，我国施行了多年的春节期间的“送温暖工程”仍旧是一种道义性扶贫活动和形象工程，被救济者仍然对政府感恩戴德，没有意识到政府只是做了件份内的事。[xxxii]而自1997年开始实施的城市最低生活保障制度对受助者则有道德品行方面的考察筛选，且只针对城镇人口，覆盖面很低。我国的《社会救助法（征求意见稿）》已经明确规定，国家承担为公民提供社会救助的基本责任。[xxxiii] 这是一个立法上值得肯定的积极进步，但要使这种社会救助的国家责任观念植根到地方政府官员及民众心中，还需假以时日。
2.从保障人的尊严的高度来提供社会救助
在德国，社会救助的任务是使贫困者能够享有合乎人的尊严的基本生活保障。维护人的尊严是社会救助的宪法和法理依据以及根本价值追求。这也直接决定了社会救助内容的全面性：即一个体面的符合人类尊严的基本生活，不仅要满足物质的需要，还要满足受助者的精神文化生活需求。也即不仅要�！岸瞧ぁ�，还要�！傲称ぁ�。我国学者在论述救助弱势群体的法理基础以及论证其必要性时多从人权保障、基本权利、公平正义的角度出发，鲜有从人之尊严的高度来探讨的。我国《社会救助法（征求意见稿）》中的最低生活保障标准亦尚未从保障人的尊严的高度来确立，保障的内容也未包括受助者在精神文化方面的基本需要。[xxxiv]而人权的基本价值就是对所有人予以普遍的尊重和保障，人的尊严是统领所有宪法权利的核心价值。而且我国政府在2010年已经明确承诺“保障人民活得更有尊严”，所以，在社会救助的理论研究以及制度建构中也应充分体现、弘扬和保障人的尊严。
3.建立高层级完善的社会救助法律体系。
德国的社会救助制度有坚实的宪法依据，有宪法法院和行政法院判例的大力支持，还有部门法律的具体落实。反观我国，从宪法角度而言，社会救助的直接宪法依据是第45条规定的公民获得物质帮助的权利，但该条只规定了公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情形下获得物质帮助的权利，没有涵盖其他获得社会救助的情形，例如，贫困救助、自然灾害救助等，而且没有从保障人的基本尊严的角度赋予公民救助权。因此，应结合宪法第33条第3款“尊重和保障人权”，第38条“人格尊严�；ぁ崩垂菇ㄉ缁峋戎南芊ɑ�。从具体法律法规角度而言，虽然国务院于1999年发布了《城市居民最低生活保障条例》，又于2007年发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，各地也纷纷出台了实施条例或相关政策。但至今未有社会救助的相关法律，相关规范的层级较低，社会救助法律体系尚未形成。这导致社会救助实施中的诸多问题，因此，我国亟需提升社会救助立法的层次，尽快制定出台《社会救助法》，尽早建立一个完善的社会救助法律体系，从而建构起保障社会成员基本生存的最后一道坚固防线。
4.行政程序与司法救济对社会救助权的保障
社会救助权在德国是一项可诉的主观公权利，得到《社会法典》第10部的程序保障和社会法院的司法�；�。我国《行政复议法》规定对不依法发放最低生活保障金的可以提起复议。但在《行政诉讼法》列举的受案范围中只包括关于抚恤金的争议。根据相关的实证调查研究结果，中国的受助者不是运用行政复议或诉讼手段来维护权利，而主要是依赖信访途径来解决相关争议。[xxxv] 没有程序和司法保障的权利只是一个权利空壳，因此，我国必须从立法和司法的角度来落实和�；す竦纳缁峋戎�。我国《社会救助法（征求意见稿）》第32条规定，“对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，申请人或者救助对象可以依法申请行政复议；对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼”。该条规定扩大了现行行政复议法和行政诉讼法对社会救助事项的受案范围，在事后救济方面是一个可喜的进步。但是，对申请人或受助人在救助决定作出过程中的程序性权利，例如，阅卷权、听证权、意见表达权等，没有作出规定；对于救助机构的全面的信息告知义务和咨询义务也付之阙如。这需要在立法审议中加以改进。
三、对我国行政法学研究的启示
我国目前的社会建设和社会管理远远滞后于经济发展，与执政党提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”之目标还有相当距离。加强民生建设和社会建设不仅是维护社会稳定的手段，也是现代社会国家应当承担的重要责任。在此背景之下，关注社会现实，从行政法学的视角，对社会保障权以及给付行政的法学原理进行探讨，从而为实践提供理论支持是具有重要的理论和现实意义。对行政法学研究而言，加强社会救助的研究也非常必要，因为这可以拓展我国行政法学研究的广度和深度。
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