第九章行政程序法中的法律行为

第九章行政程序法中的法律行为

一、法律行为的程序意义

行为是社会生活中人们的一种有意识、有目的的活动。社会的复杂性导致了人们行为内容的复杂性，方式的差异性。然而，人们所生活的社会不是由孤立的、互不相关的个体的总和，而是个体之间交往与互动的表现形式。个体之间的交往与互动必须建立在一定的物质基础上，否则，无论多么频繁的交往与互动都是没有意义的。社会物质基础作为社会存在经常外化为一定的社会关系而发生作用，个体的行为实质是社会关系中的行为�！吧缁岬娜魏沃魈�，只有在社会关系中才能内化社会文化、价值、规范，形成自已的社会特质；只有社会关系中的社会个体，才能使自已的社会特质外化和对象化，使自已的需要得到实现�！盵1]

（一）行为与规则

在社会关系中，人们实施的每一种交往与互动的行为都是基于一种内在的利益驱动。因为利益无论是物质还是精神的。都可以满足人们的各种需要，因此在行为科学中，需要被看成是人们行为的主体动力。需要促动行为动机的萌生，动机包括行为主体对需要的认识和行为实施的预备，否则就不会有行为的客观形态。由于人在本质上的自私性，其需要有时会变得不正常，在这样的动机下所促成的行为势必会混乱正常的社会关系，从而影响社会的正常发展。因此，抑制人们不正当的需要就成为社会正常发展的一个基本条件。但是需要作为一种思想活动，社会无法用客观的一些标准去评判。于是，通过对需要的外部形态行为的规范就成为人们稳定社会关系的首选方略。

单一的规则有时并不能够完全实现设定规则的目的，这可能与人们行为复杂性有关。从始初社会单一的习惯到后来的宗教、道德、法律、政策等多种规则并存的事实也可以证明这一点。在这些规则中，对行为影响最大的可能要首推法律规范。

以公意为基础的法律规范对人们的行为进行调节和评价，从而使这些行为具有了法律意义，成为法律行为。

（二）法律行为与法律规范

法律规范是法的最基本的要素，是人们行为的一种特别规则，具有高度的抽象性。这种抽象性“不在于要求一切人必须遵守，而在于它是脱离或者舍弃被调整的人们的行为的局部性和次要性的一种抽象，把注意力集中在构成某一社会生活领域行为规则的典型要求和最重要的特征上�！盵2]因此，在许多部门法中，我们经�？梢钥吹秸庋氖率�，即立法者不是对人们的每个行为都设定了相应的行为规则，而是以高度抽象性设定该部门法中行为的有效条件，并要求人们普遍遵守。如在民事活动中，存在着借贷、买卖、租赁等多种民事行为，但法律往往是以设定民事法律行为在各国有效条件加以规范。[3]在各国行政程序法中，这种现象也是很常见的。因此，法律规范成为控制法律行为的最基本的手段。

（三）法律行为与法律程序

法律行为是由法律规范预先所确认的，是一种社会行为，在所有的社会行为中它占据着相当重要的地位。社会学的一代宗师、德国思想家韦伯认为，社会行为总是要受到行为主体对存在着的一种“正当秩序”的信念的支配，因此，任何一种社会行为都必须由两种“秩序”加以维持：一是惯例，即如果行为主体偏离习惯的行为轨道，就有可能受到其他人的非难、责备；二是法律，它“把强制遵守和处罚违法作为本领域的专门行为，以至造成肉体的或精神的强制，法的效力通过这种可能产生的强制受到外在的保证�！盵4]然而，法律对法律师行为的控制尽管多种多样，但其方法不外是两种：实体控制和程序控制。实体法律控制的核心是为行为主体设定权利和义务。行为主体应当依法律所设定的行为范围进行活动；程序法律控制的核心是行为主体如何合法、合理地行使权利和履行义务。无论是实体法律控制还是程序控制，对规范法律行为来说具有同等重要的意义。

（四）行政程序中的法律行为

行政程序是行政主体在依据职权所实施的、影响行政相对人权利和义务的行为时应当遵循的基本原则、步骤和方法所构成的一个连续过程。行政主体有时实施行政行为离不开相对人的参与行为，因此，相对人的参与行为程序也是行政程序的有机组成部份。由此，我们可以将行政程序中的法律行为分为行政主体行为和相对人行为。应当指出的是，行政程序中的有关法律行为的规定从性质上说，将它们归纳为行政实体法的内容可能更加妥当些，但目前不少国家的行政程序法中都规定了有关行政法主体的法律行为。这可能与行政法学界长期流行的“行政法不能法典化”的观点有关。因为，行政法主体的法律行为在行政权运作过程中所占据的地位是相当重要的，应当要由法律加以规定。为此，不少国家只得将有关行政法主体的法律行为的内容放入行政程序法。

二、行政程序法中行政行为

行政程序法主要是从法律程序上规范行政权的一部法律，因此，行政行为在行政程序的法律行为占主导地位。行政行为是行政主体及其受委托的组织行使行政权，产生法律效果以达到行政目的的各种行为方式、形态和结果的总称。它应当具有如下特点：

（一）法律性

行政行为不仅在形成上应当具有明确的法律依据，而且在运作上也应当遵循预定的法律程序；对行政行为的后果行政主体还应当承担相应的法律责任。从法理上说，法律行为的内容不外是法律主体的权利和义务，对行政主体而言，就是职权和职责。行政主体行使职权和履行职责必须遵守法律，否则将无法受到法律的�；�。

（二）强制性

行政行为的强制性表明这样一个事实：行政行为对于行政主体来说既是权力也是责任，如行政实践的客观情况需要行政主体实施行政行为时，行政主体应当依法行使职权，否则应承担相应的法律责任；行政行为对于相对人来说，它一经行政主体作出即产生法律上的既定力，相对人即使不服也应当服从，当然，这并不否定相对人依法提出行政救济的申请权。

（三）自主性

行政行为的自主性是指行政主体在实施行政行为时，具有选择法律依据、判别法律事实的自主性，并由此承担相应的法律后果。自主性是行政首长负责制的一种必然要求，也是独立行使行政权的基本保证。行政主体之间的各种领导关系并不能成为否定行政主体在行使行政权过程中的自主性的理由，这种领导关系应当是行政行为自主性的保障，否则行政主体的管辖权制度、层级制度和协助制度都可以取消。

行政行为根据不同的标准可以作如下分类：

１、依据作出行为的程序不同，行政行为可以分为制定规则行为和作出裁决行为。制定规则行为在完成行政程序后可得到一个可以反复适用的行为规则；而作出裁决行为在完成一个行政程序后得到的是一个只能适用一次的行为规则。这种分类的法律意义在于区别不同的行政行为应当适用不同的行政程序，如果交叉适用行政程序，则可能会产生无效的行政行为。

２、依据行为适用的对象的从属关系不同，行政行为可以分为内部行政行为和外部行政行为。内部行政行为所适用的对象往往是从属于行政主体的人或事，如公务员的任免。外部行政行为所适用的对象是不从属于行政主体的人或事，如公安机关对违反交通规则的公民给予处罚。当然公务员因双重身份有时也有可能成为外部行政行为的对象。一般国家行政程序法仅规定行政主体的外部行政行为，内部行政行为由组织法、编制法等调节。这种分类的法律意义在于突出外部行政行为的重性，进而需要由统一的行政程序法典加以规范。

３、依据行为作出的动因不同，行政行为可以分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为是行政主体依据职权所作出的行为，它不需要相对人有任何意思表示。依申请的行政行为是行政主体依据相对人的申请而作出的行为。没有相对人的申请行为，就没有行政主体的依申请行为。这种分类的法律意义在于强调依职权的行政行为的主动性和依申请行政行为的被动性。就行政程序而言，没有相对人启动申请程序，就没有依申请的行政行为程序。

除了上述分类外，行政法学术界还有其他若干分类，如依行为内容，还可以分行政处罚、行政强制、行政复议、行政检查、行政指导和行政合同等。依行为主体的多少可以分为单方行为、双方行为和多方行为。这些分类有助于我们进一步认识行政行为具有一定的积极意义。

各国行政程序法对行政行为的规定因域而异，有的涉及到行政行为的种类，有的还涉及到行政行为的构成要件以及无效行政行为的处理等问题。分析与认识这些问题及其差异性，将有助于我们进一步了解和掌握该国的行政法律制度，从而汲取其中的科学内容为我所用。

（一）美国

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>将行政行为划分为制定规章和作出裁决二大类，没有涉及到行政行为的总体构成要件。当然美国联邦行政机关在行政管理中并不是仅仅只实施这两种行为，如依其<<情报自由法>可实施的登记行为、公开情报行为等。这些行政行为所遵循的程序，有的是有成文法的规定，有的有判例法确认，但它们在行政程序中并不引人注目。因此，我们在这里主要分析行政机关制定规章和作出裁决的行为。

１、制定规章

制定规章是行政机关进行行政立法的一种活动，其结果是产生一个具有普遍约束力的行为规则。自本世纪以来，制定规定已成为现代行政权扩张的一个主要标志。因为，“在严格的三权分立条件下是不能有效地管理工业的。集中的产业权力必须由集中的政府来管理。州际商业委员会一类的制定和执行规章的机关集政府的三权（立法权、行政权、司法权）于一身，代替了传统的三权分立的做法。这些权力收缩在一个单独的机关之内�！盵5]行政机关制定规章的行为是否有效，主要看行政机关制定规章时是否遵循了了联邦<<行政程序法>>，但是，联邦议会通过的授权法律，总统发布的行政命令，法院制定的司法判例以及行政机关通过的内部规章都起着对联邦<<行政程序法>>的补充和解释作出。在制定规章行为，其中的通知行为和听证行为相对重要，它们必须依据法律规定的程序进行，否则将会影响到制定规章的合法性。

２、作出裁决

作出裁决是行政机关如司法机关那样审理案件并作出裁决的行为，其结果是产生一个对特定人有效的行为规则。它是行政权扩张的另一主要内容。这种权力为所有行政机关所共有。由于它是针对特定人所实施的，因此，个人对这种行为具有相当的敏感性，视其为侵害个人合法权益的最人危害源。为了保证行政裁决权的公正、有效地行使，必须在法律对其加以控制。这一法律控制的主要依据是联邦<<行政程序法>>，法院的司法判例和宪法中的“正当法律程序”条款也起着法律上的控制作用。在作出裁决行为中，通知、回避、听证、初审决定等行政行为应当依法定程序进行，以确保作出的裁决行为的合法性。

（二）奥地利

奥地利<<行政程序法>>不同于美国１９４６年联邦<<行政程序法>>的之一在，奥地利仅规定了行政机关针对特定人所作出的裁决行为，而没有涉及到如美国的制定规章行为。

在奥地利<<行政程序法>>中，裁决行为是行政机关对私人的权利和义务发生具有实质性影响的活动。依奥地利<<行政程序法>>规定，裁决行为可对分为：

１、依调查所确定的事实作出的裁决行为。行政机关作出裁决应当基于一定的事实，而这一事实应当由证据加以证实的。如果在作裁决行为之前该事实还没有证据证实的，则应当依据行政程序法所规定的调查程序确定裁决行为所要依据的事实，否则，该裁决行为应属无效。

２、依事先确定的给付金钱标准或紧急情况所作出的裁决行为。行政机关此类裁决行为可以不适用调查程序而直接作出。对这类裁决行为，相对人可以在二星期内向作出裁决的机关提出异议，但此异议仅对金钱给付的决定不服时才产生停止执行的效力。行政机关应当在接到异议后二星期内启动调查程序，否则该被提出异议的裁决行为因此而无效。

行政机关的裁决行为是通过裁决书体现出来的。每一个裁决书都应当载明其为裁决书和主文，如裁决书不是联邦政府所属的各部或邦政府作出的，应当附有法律救济的方法。裁决书的主文应包括相对人所提出的请求和费用的支付问题，并全部引述所依据的法律条款。如裁决书中裁有一定的给付或恢复状态的义务时，主文内应当同时确定履行或恢复状态的适当期限。裁决书应汉裁明裁决理由，理由中应当将调查程序的结果，认定证据时的主要考虑以及基于此考虑就法律问题所作的判断，作简要综合的说明。如相对人对该裁决行为可以请求法律救济的，裁决书应当规定相对人行使法律救济权的时限和机关。下列情况已视为相对人及时提出诉愿请求：（１）裁决书因错误而未记裁法律救济方法，或者声明不允许任何法律救济，或者未记裁法律救济的期限或期限过短时，如相对人已在法定期限内提出诉愿的；（２）裁决书所记裁的期限比法定期限长，而相对人已在所记裁的期限内提出诉愿的；（３）裁决书内未记裁相对人应对任何机关提出诉愿，或者记裁错误时，相对人向原裁决机关或裁决书所记裁的机关提出诉愿的。

在法律没有规定裁决形式时，行政机关在言词审理时可作口头裁决的宣告，并将已宣告的口头裁决在笔录中记明，如在其他情形下，口头裁决应当另行制作笔录。对于宣告时不在场的相对人，或者宣告后三天内请求获得裁决正本的相对人，行政机关应当发给书面裁决正本。

行政机关对裁决书内书写或计算错误，或者其他原因疏忽所致的错误，应依职权随时更正。

（三）西班牙

西班牙１９５８年<<行政程序法>>设有专章规定行政行为，其主要内容是：

１、行政行为的形式

行政行为应当由有职权的机构依据其所确定的程序进行。这是法律对行政行为的基本要求。，同时，行政行为的内容与司法条例的规定相适应，并与行为目的相符合，从而尽可能地减少行政自由裁量权的滥用。

行政行为在其性质或情形上不要求或不允许其他更为合适的表达和记裁时，应当以书面形式产生或记裁，从而确定了行政行为的书面形式的原则。在行政机关以口头形式行使权力，且不作出裁决时，如有必要应由口头接受它的下级机关作成书面记录并签字，同时在该行为的通告中用“受某某之命．．．．．．”的格式表明作出该行为的机构。如这种口头方式行使权力是为了裁决，行使职权的机关应当以其署名方式批准用口头方式作出行为的书面记裁，并记录其内容，但它不适用于制裁性的裁决。

行政机关在需要作出一系相同性质的行政行为时，如任命、特许、许可等，可以一并记裁于同一文件中，并注明每个行政行为所涉到的人或其他情况，行使职权者只需要要这唯一文件上签字，就可以证明行政机关对其他相同性质的行政行为的认同。

行政机关如进行下列行为时，应当记录并简要说明事情理由和法律依据：（１）限制主体权利的行为；（２）处理提出诉愿的行为；（３）与先前行为中所遵守的标准或咨询机构意见不一致的行为；（４）由法律规定的行为以及成为诉愿对象的行为的中止协议。

２、行政行为的效力

行政机关的行政行为自发生之日起有效，如该行为效力取决于通知、发布或上级机关批准时间，则其效力应当推迟。当行政机关作出替代无效行为的行为时，只要必要的事实之假设在追溯行为生效时已存在，同时对利害关系人产生有利影响，且不损害其他人的合法权益，可例外地追溯这些行为的效力。

行政机关的行政行为应当依据适用的法规所规定的情形和方式给予公开。以不确定多数为对象，且无需通知个人的行政行为，在没有依法公开前不应产生效力。公布应在程序终结后进行，这与此前向公众提供信息为目的公布无关。

３、行政机关的无效

行政机关的行政行为在下列情形中无效：（１）由明显无职权的机构进行的行为；（２）其内容为不可能或构成犯罪的行为；（３）完全彻底背离依法建立的专门程序或背离形成集体领导机构意志的基本规则的行为。

任何无效的行政行为都可以给予取消，但是，形式上的缺陷中有在行为缺少达到其目的的必要正式程序时，或者导致利害关系人失去自已能力时行导致无效；在规定的时间外所进行的行政行为，如法律对行政行为的期限或期间有规定的，则可导致该行政行为无效。如果发生延误的责任，有关官员应当承担相应的法律责任。

一个行政行为在被宣布无效后，不应当引起在程序中相对独立于该行为的其他相继行为的无效；同样，一个行政行为的部分无效，不应引起同一行为中独立于它的另外部分无效。

行政机关可以对具有瑕疵的行政行为给予纠正，并确认其有效。如行政行为的瑕疵是因夫职权因素所致，则有职权的行政机关应当加以确认有效，而且它必须是作出有效行为的上级机构。被确认有效的行为自确认之日起生效，但法律规定有追溯力的行政行为除外。如果瑕疵属于缺少某种确认方式，则有职权的行政机关可以通过确认而使其生效。

１９９２年的西班牙<<行政程序法>>对行政行为的规定也是有所发展：

１、行政行为的产生和内容

公共行政机关作出的行政行为，不管是依据利害关系人请求还是依职权作出，都必须由职能部门依据法定程序进行。行政行为应当符合法律秩序的要求，并符合行政行为的目的。

２、行政行为的说明理由

在下列情形下，行政机关应当就自已作出的行政行为说明理由：

（１）限制主观权利或合法利益的行政行为；

（２）裁决依据职权进行的行政行为的复议程序、行政诉讼、司法程序前的申诉及仲裁程序的行政行为；

（３）与上述活动所遵循的标准或咨询部门意见不一致的行政行为；

（４）不论因何种原因而达成的取消行政行为的协议；

（５）进行紧急审理或延长期限的协议；

（６）在行使自由裁量权时作出的行政行为，或者依据明确法律或条例规定应该说明理由的行政行为。

对结束录用和考试程序的行政行为说明理由的，应当根据考试规则进行。在任何情况下，所作裁决的依据应当在程序中予以记载。

３、行政行为的方式

（１）行政行为应当以书面形式为之，除非其性质要求或允许其他更为合适的表达方式及证明方式。

（２）在行政部门以口头方式行使其职能时，如有必要，行政行为的书面记录应由口头接收它的下级部门负责人或公务员作出并签署，行政行为通知中应当说明有关当局。如为裁决，职能主体必须同意对以口头方式所作裁决作一梗概，并载明其内容。

（３）当作一系列相关性质的行政行为时，如任命、特许或许可，以职能部门同意，可以作成一个单一的行政行为，并特别指出对各利害关系人产生行为效力的人员或其他情形。

４、行政行为的效力

（１）受行政法约束的公共行政机关的行政行为应当依据本法的规定予以执行。

（２）受行政法约束的公共行政机关的行政行为自作出之日起即为有效，除非另有规定。这一规定实质上是确认了行政行为的先予执行力，符合行政法学的基本原理。

如行政行为的内容有此要求或者效力取决于通知、公布或者上级机关的批准，则该效力予以推迟。只要必要的事实之假设先于追溯行为效力之日前已存在，并且上述效力不损害其他人的合法权益，则对为替代已取消的行为而作出的行为，在它们产生有利于利害关系人效力时，可以例外地赋予其追溯效力。

（３）下列行政行为完全无效：

损害受宪法�；さ娜ɡ妥杂傻幕灸谌莸男姓形�；

从业务或地区范围上明显无管辖权的部门所作的行政行为；

包含有不可能内容的行为；

构成违反刑法的行政行为或者是在违反刑法情况下作出的行政行为；

完全偏离依法建立的程序或者偏离包含形成集体领导机构意志的根本性规定的法规情况下作出的行政行为；

在缺少取得权力或权利之基本手续时，通过与法律秩序不符的明确的或者可能的行为而取得权力或权利的行政行为；

法律明文规定的其他行为。

违反宪法、法律或者其他上一级行政法规、调整本法保留人领域以及规定不利可限制个人权利的处罚规定之追溯力的行政法规同样无效。

（４）下列行政行为可以撤销：

任何引起权力偏差的违反法律秩序的行政机关的行为均可以予撤销。但是，在形式上瑕疵只有在行政行为缺少实现其宗旨所必须的正式手续或引起利害关系人无自卫能力时才能确定其可予以撤销。在规定时间以外进行的行政行为仅在期间或期限特定要求下才引起行政行为可撤销性。

（５）一个行政行为的无效或可撤销性不引起程序中独立于该行政行为其他行政行为的无效或者可撤销。行政行为部份无效或者可撤销不引起同一行为中独立于该部份的其他部份行政行为的无效或者可撤销，除非瑕疵部份如此严重，没有它，则该行政行为不能成立。

（６）无效或者可撤销的行为，如果包括另一不同行为的构成要素，则产生该行政行为的效力。

（７）宣布无效或者撤销的有关部门应当保存那些如其内容没有违法则可以保持原样的行政行为及其手续。

（８）对可撤销的行政行为确认有效。行政机关可以通过纠正瑕疵确认可予撤销的行政行为重新有效。被确认有效的行政行为自该确认之日起产生效力，但上述规定的行政行为的追溯性情形除外。如行政行为的瑕疵是因没有管辖权引起的，则可由作出瑕疵行政行为的上级部门确认其有效；如果瑕疵为缺少某种批准程序，则可通过职能部门授权予以批准而确认有效。

与奥地利<<行政程序法>>相比，西班牙对行政行为的规定要详尽得多，它除规定行政行为的形式外，还规定了行政行为的效力与无效，并且根据不同情况又规定了若干无效行政行为在一定条件下可以转为有效。这种灵活的规定多半是出于行政机关行使职权的需要，很值得我国行政程序立法的借鉴。

（四）德国

在行政行为这个问题上，德国联邦<<行政程序法>>的规定可能是最全面的。其主要内容是：

１、行政行为的有效成立

行政行为是指国家行政机关在公法领域中调整具体事务，且对外直接产生法律效力的命令、规定或其他行政措施。一个普遍性的命令也是一种行政行为，它是指对由一般特征而确定的或可确定其范围的人，或者有关物具有公法性质或其使用的行政行为。如某一建筑物由于存在着爆炸的危险，行政机关依此发布一个一般命令，要求经过此建筑物的行人、车辆绕道而行。

相对人请求的行政行为如果是依法公布的，或确认其法定条件已经具备的，才可作出附加规定：（１）规定给予利益或课以负担在一定时刻开始、终止或在一定期限内有效；（２）规定给予利益或课以负担的产生或消除取决于将来不确定的事实；（３）保留撤销行政行为的权利；（４）规定受益人为一定的行为、容忍或不为一定行为；（５）保留规定义务的事后接受、变更或补充的权利。但是，上述附加规定不得与行政行为的目的相抵触。

行政机关的行政行为内容应该是充分、完整，它可以通过书面、口头或其他方式公布。如相对人对其享有的权利且立即要求实现的，口头的行政行为应当得到书面的确认。以书面形式作出的行政行为应由公布的行政机关审核，并且应有行政机关领导、其代理人或受其委托的人签名或盖章。借助自动化设备公布的行政行为可不用有关人员签名或盖章。如果在行政机关作了解释说明后，相对人能够认识到行政行为内容的，可使用有关符号来说明行政行为的内容。

行政机关可以作出将来作一定行政行为或不为一定行政行为的保证，这种行政行为应当用书面形式作出才能生效。在所保证的行政行为公布以前需要对行政相对人进行听证的，或者根据法律规定需要其他行政机关或委员会协助的，保证应当在进行听证或得到协助后方可作出。行政机关在作出保证后，客观情况或法律状态发生了变化，导致行政机关不得作出保证的，行政机关可不履行事先的保证。

书面作出或书面确认的行政行为应当记有行政行为有理由。这一理由包括行政机关在作出行政行为时其所考虑的事实上和法律上的主要依据，并说明其进行裁量时所持的法律观点，但下例情况可以不说明理由：（１）行政机关准许相对人的申请或接受声明，且该行政行为未侵犯他人权利的；（２）行政行为针对或涉及到的相对人已知道行政机关对事实情况和法律规定所持的观点，或者即使不作出书面说明的，相对人也能立即知道这些内容的；（３）行政机关大量公布类似的行政行为，或者借助于自动化设备公布的行政行为，且根据具体情况不必说明理由的；（４）依据法律规定不必说明理由的；（５）一般命令经过公告的。

行政机关依授权作出自由裁量的行政行为时，应当遵循授权法的目的和自由裁量的范围。

行政行为应当以通知形式到达相对人才能发生法律效力，如相对人有全权代理人的，行政行为还应当通知其全代理人。经过邮寄到本效力范围内的书面行政行为在付邮后的第三天视为已经通知，但相对人没有收到或受领延迟的不在此限。对此有争议，行政机关应对行政行为受领时间负举证责任。书面行政行为的公告以其命令部分按当地习惯的方式公告而生效，如此公告应当告知相对人在何处可以查阅该行政行为的理由，并在公告两周后视为已经通知。

行政机关对行政行为的书面文件中存在的书写、计算等错误有权随时更正。如错误涉及到相对人的合法权益的，行政机关有权要求相对人提交需要更正的书面文书，经确认后给予更正。

２、行政行为的效力

相对人在接到针对或涉及到合法权益的行政行为的通知时，行政行为生效，该行政行为的内容对受通知的相对人具有法律约束力。行政行为在未被撤销、取消或超过时效等之前，该行政行为始终有效。这是对行政行为效力的一般规定。当行政行为具有特别严重的错误，且对该行政行为所列的情况进行充分考虑后认为错误是显而易见的，该行政行为应当无效。此外，行政行为如有下列情况之一的，也应当无效：（１）书面行政行为未表明公布行政机关的；（２）依法交付的载有行政行为原本未交付的；（３）行政机关超越管辖权，且未经授权而对个公布的行政行为；（４）因客观原因导致已公布的行政行为无法实施的；（５）实施行政行为会构成违法犯罪的；（６）违背善良风俗的。

行政行为具有下列情形的并不当然无效：（１）不遵守管辖权的规定而实施的行政行为，但上述无效的行政行为中第三种情形例外；（２）应当依法回避的人员不回避而参与行政行为作出的，但回避人员是当事人的除外；（３）依法被任命行政行为的委员会还没有作出公布行政行为的决定或决定条件不成熟的；（４）依法被要求参与行政程序的其他行政机关未参与的。

如果行政行为只是部分无效，且该无效部分非常重要，缺少该部分则行政机关不能公布行政行为的，则该行政行为全部无效。但是，行政机关可以依职权对无效的行政行为进行确认，如果该无效的行政行为涉及到相对人的合法权益，经相对人申请，行政机关也可以确认。

３、错误的行政行为

如果实施一个行政行为的行政机关的预期目的与该行为所表明的目的之间的矛盾无需任何方式就可以被发现，即该行政行为明显存在着这种矛盾，那么，这种行为就是错误的行政行为。这种错误的行政行为包括打印错误、计算错误、自动化设备出现的错误或某些错误的省略，也可以是法律认为的非实质性的同一类型的其他错误。[6]错误的行政行为违反程序上或方式上的规定，依法被确认为无效外，如具有下列情形的，视为已更正：（１）需公布行政行为的申请相对人已提出的，但提出申请的期限法律无明文规定的；（２）行政行为必须说明的理由在事后予以说明的；（３）对相对人的听证事后已被做的；（４）参与公布行政行为的委员会的决定事后已作出的；（５）必须参与的其他行政机关已事后参与的。

行政机关的事后补救行为应当在预审程序结束以前，如未进行预审程序的，则必须在相对人向行政法院起诉前予以补做。因错误的行政行为所处理的行政案件，如果对该案件不能作其他裁决的，任何人不得仅以该行政行为违反程序、方式或地域管辖权的规定为由，要求撤销该行政行为。错误的行政行为可以变更为其他行政行为，但必须与其他行政行为所追求的目的相同，这可以由行政机关依法以相同的程序和方式公布，且以公布的先决条件已具备为限。错误的行政行为与变更的行政行为可能有矛盾，或者产生的法律后果比错误的行政行为更为不利的，该错误的行政行为不得变更。另外，一个具有法律约束力的裁决不得变更，一个羁束的行政行为不得变更为自由裁量的行为。

德国<<行政程序法>>对错误行政行为变更的程序没有作出规定，但是，根据现行惯例与判例也可以由实施该行政行为的机关改变之，或者由上级机关根据利害关系人的异议改变之，甚至在诉讼未决期间由法院改变之。除了这两种改变行政行为的方法之外，还可以通过普通法中极为熟悉的技术方法承认一个不合法的行政行为。也可以通过下面的方式改变一个不合法的行为，如利害关系人放弃法律救济的手段，在特定的诉讼中的时限内对该行为未提出异议，拒绝怀疑行政行为的效力，在向行政机关提起的客观诉讼期间排除该行为的不可靠性，实施该行为所依据的法律发生有追溯力的变更。[7]

４、违法行政行为的撤销

任何违法行政行为无论是否已经生效，都可全部或部分撤销，且撤销具有追溯既往的效力。这是适用于处理违法行政行为的一项基本原则。但是，对证明或确认相对人具有权利或义务或法律上重大利益的行政行为，即授益行政行为的违法，则法律给予设置了相关的限制条件。这个限制条件是，对提供一次性的或连续性的金钱给付或可分之实物之给付，或以此为先决条件的违法行政行为不得撤销，但受益人信任该行政行为的存在，且撤销该行政行为之后并不影响公共利益为限。受益人已提供给付或不能恢复原状或只在其不期待之损失情形下才可恢复原状的财产处分的，该信任一般得以�；�。但有下列情形之一的，受益人不得主张信任：（１）行政行为是基于恶意欺诈、胁迫或贿赂而成立的；（２）行政行为基于成立的报告重要部分不正确或不完全；（３）受益人知道行政行为的违法性或由于重大疏忽而未知道的。

在上述情况下，行政机关不仅可以撤销行政行为，而且还可以要求受益人归还他已得到的利益；受用人不得主张所得到的利益已不存在而免除责任，但有证据证明受益人对行政行为违法性的情况未认识或由于重大疏忽而未认识的，可以免除返还责任。在上述三种情况外，违法行政行为被撤销的，经相对人申请，行政机关应当补偿相对人因信任该机关所作出的行政行为而造成的财产损失。补偿财产损失不得高于相对人在行政行为中所得到的利益。补偿请求时限为一年，自行政行为告知相对人此项请求权时计算。

行政机关知道违法行政行为的事由后，应当在一年内撤销，但行政行为基于恶意欺诈、胁迫或贿赂而成立的除外。

５、合法行政行为的废除

与违法行政行为撤销一样，合法行政行为的废除也考虑该行政行为是否也是授益性的。合法的非授益性行政行为在其确定后也可全部或部分地给予以废除，但具有相同内容的行政行为重新公布或由于其他原因不允许废除的除外。合法的授益性行政行为在确定后如有下列情况之一的，可以全部或部分地废除：（１）依法允许废除或该行政行为保留废除权的；（２）该行政行为附有一定义务，且受益人不能在对其规定的期限内履行该义务的；（３）行政机关根据事后出现的新事实，有权对行政行为不予公布，且不废除该行政行为将有损于公共利益的；（４）如受益人还没有使用其所获得的利益或基于行政行为还没有受领给付，且不废除该行政行为将有损于公共利益，行政机关根据已修改了的法规，有权不予公布该行政行为；（５）为预防或避免公共利益受到重大损失的。

德国<<行政程序法>>有关行政行为规定规定可以说是相当全面的，但也很有特色，它不包括委托立法行为，也不包括行政合同行为，行政实际行为和行政计量与规划行为。在行政行为的规定中，它特别强调行政行为应当说明理由，否则，会导致行政行为无效，但法律规定可以不说明理由的除外。对行政行为说明理由，既是相对人接受和自觉履行的前提，也是司法审查的一个依据，因此，要求行政行为说明理由是行政法治的要求。在行政行为的规定中的另一特点是重视相对人权益的�；�，如错误的行政行为变更，违法的行政行为撤销或合法的行政行为废除都应不损害相对人合法权益为条件。

（五）日本

日本<<行政程序法>>本身容积不大，因此没有象德国行政程序法那样，以如此篇幅来规定有关行政行为的内容。行政行为作为行政机关在行使公权力时，对外部赋予具体规范的法律行为，在日本还没有成为一个法律概念�！八亲魑姓闹饕形问皆谘跎仙柘氤隼吹�，与私人之间的行为形式即契约是相对应的�！盵8]

在日本<<行政程序法>>中，主要对下列几个行政行为设定了行政程序法律规范：

１、对申请的处分。它是指相对人基于法令，请求行政机关作出许可、认可、执照和其他对自已赋予与一定的利益，行政机关对此应作出是否批准的行为。

２、不利处分。它是指行政机关基于法令，以特定人为相对人，直接课以义务，或者限制其权利的行为。

争讼法上的行政处分是否等同于现行日本行政法学理中的“行政行为”呢？在日本行政法学界中，有学者认为是不同的，行政行为是一个实体构成的概念，而行政处分则是一个由争讼法的观点构成的，除行政行为外，它还包括一定的立法行为（告示和条例等）和行政计划。[9]

３、行政指导。它是指行政机关在其职权或所管事务的范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定的作为或和不作为的指导、劝告、建议以及其他的不属于行政处分的行为。

日本<<行政程序法>>没有系统地规定行政行为的有关内容，但这并不影响在行政诉愿和行政诉讼中对行政行为合法性的审查。因为，有关行政行为的无效与撤销，行政地为的效力等问题，日本法院已创设了许多判例对此作出规定，当然也有成文法的规定，如行政不服审查法和行政案件诉讼法等。

（六）意大利

意大利１９５５年“行政程序法草案”以专编规定了“行政行为”，与德国相比虽属不及，但也颇有特点，给人予简洁、明了之印象。

１、行政行为的形式

因公共行政行为而实施的行政行为应当以书面形式表达，但因行政行为的性质而法律另有规定者除外。特别法对行政行为的形式特别要求严格的形式或者排除书面形式的规定，则依其特别规定。

除特别法规定的要件外，行政行为的文书应当具备以下内容：（１）行政机关的全称；（２）该行为的事实；（３）程序中所为的行为；（４）行为所依据的法律依据；（５）行为的主文；（６）日期；（７）署名及署名者的职务。除法律规定不需要附加理由的行政行为或者仅要求宣告关于行政行为的特别理由外，行政机关如驳回相对人申请的行为或限制相对人的权利和自由范围的行为，都应当详尽地附加行政行为的理由。这一规定与德国相似。

除法律规定行政行为必须以明示方式作出外，行政行为实施者可以通过默示方式作出行政行为，但这种默示行为不以相对人误解为另外一种意义为限。

２、行政行为的效力

行政行为自通告之日或行为本身指定之日起生效。行政行为应当通知相对人，在法律规定的情形下，载有行政行为的行政文书应当面交或送达相对人，在无法律规定的情况下，行政文书应当以附有挂号邮件送达相对人，可在适用范围内依民事诉讼法的规定的送达方式由执行员或邮递员送达。因受通知的人为多数人或不能全部确定或依通常方式进行通知显然有因难的，应当选择其中若干可以通知到的相对人以常用的方式通知，对其他人则可以将行政文书的要旨，依其性质在报纸上公告，或在作出该行政行为的行政机关的所在地的村办公处的公告栏中公告。在任何情况下，行政行为的相对人都有权申明要求得到行政文书的副本。

公告应以法定形式进行，在法律有特别规定的情况下，应依其所确定的方式将行政文书予以公告。公告对于行政文书未列名的第三人也发生通知的效力。行政行为一经到达相对人，无须经过司法程序的确认，即发生拘束力，相对人应当自觉履行行政行为为其设定的义务。

３、行政行为的无效

行政行为在下列情况下无效：（１）无公共行政职能资格的机构所作的行政行为；（２）行政机关实施完全不属于自已行政管辖权范围的事务；（３）绝对强暴的行为；（４）客体不可能处置的行为；（５）违反刑法的行为。

行政权的自由裁量基于委托目的以外而行使、行政意思形成程序中有歪曲事实、违背伦理法则等原因，或者该行政行为与另外先行的行政行为、通知、内部规程相抵触，或者该行政行为本身内在有矛盾及其他瑕疵的，或以认定为超越权限。行政行为违反行政上的妥当性、平等性，或以任何方式违背“良好行政”的法则，应当认为欠缺正当性瑕疵。

（七）中国澳门地区

澳门<<行政程序法>>对行政行为所作的规定详尽程度不亚于德国，有些方面甚还超过了德国。作为本世纪９０年代的一部重要的行政程序法，它在客观上具备了充分借鉴各国行政程序立法的成功经验的条件。

１、行政行为的有效成立

根据澳门<<行政程序法>>第１０２条的规定，行政行为系指行政机关在个别具体情况中，依据公法规定作出的、能够产生法律效果的行为。这一行政行为的法律概念，显然将制定规章的行为排除在外。因为规章不是针对特定人和特定事的。行政合同是否属于行政行为呢？有学者认为，行政行为是行政机关依据公法、单方作出的在个别具体情况中产生法律效果的决定。行政合同是双方行为，必须有合同订立人的合意，一方不同意，合同就不能订立。因此，行政合同不属于第１０２条规定的行政行为。[10]

为了确保行政行为的有效实施，在不违反法律或行政行为目的前提下，行政机关所作出的行政行为可以附条件、期限或负担。这一规定与德国<<行政程序法>>第３６条的规定相近。如果行政机关的行政行为所附设的条件、期限或负担不符合法律规定的，将构成行政行为违法。利害关系人可以据此提起诉愿和行政诉讼。

在法律没有其他特别规定的情况下，或者该行为性质及其作出该行为的具体情况不要求以其他方式作出的，行政行为应以书面形式为主。如法律有明文规定时，合议制机关的行为应当以书面形式作出，但此行为应汉在会议记录中有明确记载，否则，该行政行为不产生任何法律效力。

在不影响其涉及其他特别要求指出的事项时，行政行为应当有下列内容：（１）指明作出本行政行为的机关；（２）如有授权或转授权的情况时，应当有明确记载；（３）相对人所适当认别的资料；（４）指明引起该行政行为的重要事实；（５）应当说明作出行政行为的理由；（６）行政行为的内容；（７）作出行政行为的日期；（８）作出该行政行为的机关的签名，或者发出该行政行为的合议制机关的主席签名。必须指出的是，尽管法律要求行政行为必须具备上述内容，但行政机关不遵守这一规定，并不构成行政程序法第１４４条第１款所指的“欠缺任何不要要素，因此，这种行政行为不构成行政行为的无效，而是行政行为在内容上的瑕疵，使行政行为具有可撤销性。[11]

行政行为有效成立的另外一个条件是，行政机关在儿出行政行为时还必须负有说明理由的义务。根据澳门<<行政程序法>>的有关规定，除法律有特别要求说明理由的行政行为外，下列行政行为也应当说明理由：（１）以任何方式全部或部分否认、消灭或损害相对人权利或受法律�；さ睦�，或课以、加重相对人义务、负�；虼Ψ５男形�；（２）就相对人声明异议或上诉作出的全部或部分决定的行为；（３）作出与相对人所提出的要求或反对全部或部分相反的决定的行政行为；（４）作出与意见书、报告或官方建议的内容全部或部分相反的决定的行政行为；（５）在解决类似情况时，或在解释、适用相同原则、法律规定时，以有特于常规做法，作出全部或部分决定的行为；（６）全部或部分废除或中止先前进行的行政行为。要求行政行为说明理由，是对公民知情权的一个重要保障，是公民监督行政机关的前提条件。

行政行为说明理由应当通过简洁阐述有关行政决定的事实和法律依据，并以明示的方式作出；说明理由也可以通过表示赞成先前所作出的意见书、报告或建议的依据上作出，在这种情况下，意见书、报告或建议书应当成为有关行政行为的组成部分。如行政行为采纳含糊、矛盾或不充分的依据而又未能具体说明该行为的理由时，视为未说明理由。在解决相同事项时，只要不减少对相对人的法律保障，可使用复制有关决定的依据的任何机械方式。以口头作出的行政行为应相对人的申请，且为申诉目的之用，行政机关应当在１０天内以书面形式说明理由，且应在此期间通过邮寄挂号的公文或向相对人本人直接交送通知，将全部内容通知相对人。相对人不行使申请权并不损害无说明作出行政行为的理由时所产生的效力。

２、行政行为的效力

行政行为自作出之日起生效，是否以到达相对人为前提，则该法没有作出规定。以一般行政法学理，行政行为必须在到达行政相对人后才能发生法律效力。如果法律赋予所作出的行政行为或行政机关自已赋予其有追溯力或延迟效力的，不在此限。由于行政行为的追溯效力和延迟效力直接影响到相对人的合法权益，因而必须有法律明确规定。

下列行政行为具有追溯效力：（１）仅用于解释先前行为的行政行为；（２）执行法院撤销行政行为的判决的行政行为；（３）获得法律赋予追溯效力的行政行为。如不属于这三种情况，则所作出的行政行为仅在下列情况下才个有追溯力：（１）当赋予追溯效力的行政行为对相对人有利，且不损害第三人的权利或受法律�；さ睦�，但在该行政行为的效力拟溯及之日必须已存在证明赋予予追溯力具有合理由为前提。（２）被赋予行政行为追溯效力为法律所容许的。

在下列情况下，行政行为有延迟效力：（１）当行政行为必须经过核准或副署的；（２）当行政行为的效果受停止条件或停止期限拘束的；（３）基于行政行为的性质或因法律之规定，必须符合与行为本身有效无关的任何要件的，该行为才能产生效果。

行政行为的生效还应当遵循以下二条规定：

（１）当法律规定要求公开的行政行为，而行政机关不公开的，该行政行为不产生效力；当法律规定行政行为应当公布，但又未规定公布方式的，则应在３０天内将行政行为公布在<<澳门政府公报>>上，并应当载有第１０５条第２款所指的各项资料。[12]

（２）对私人设定义务而不必公布的行政行为，自该行政行为通知相对人时起，或自以其他方式使相对人正式知道该行为起产生效力。如利害关系人参与行政程序，且在该程序内显露其已完全知悉该行为之内容，则推定其已正式知悉。

３、行政行为不完全有效

行政行为不完全有效是指行政行为的无效和可撤销，但行政行为无论是无效还是可撤销，它们都是违法行政行为。

无效的行政行为系指欠缺任何主要要素的行政行为，或法律明文规定属于无效的行政行为。下列行政行为属于无效的行政行为：（１）有越权瑕疵的行政行为；（２）不属于作出行政行为的政府官员所属的机关职责范围内的行为；（３）标的属不能、不可理解或构成犯罪的行为；（４）侵犯相对人基本权利的根本内容的行为；（５）受胁迫而作出的行政行为；（６）绝对不依法定方式作出的行政行为；（７）在不遵守程序，或在具备法定人数，或未达到法律要求多数而作出的合议制机关的决定；（８）随先前已被撤销或废止的行政行为而发生的行为，只要就维持该随后发生的行为并不存在有正当利益的相对立的利害关系人。无效的行政行为不论有否宣告，都不产生任何法律效果。这意味着任何人都不必遵守无效的行政行为，而且，无效的行政行为无论延续多长时间，都不可能转变为有效的行政行为。任何有利害关系的相对人有权随时主张行政行为无效；任何行政机关和法院也随时有权宣告行政行为无效。但是，法律也允许因时间或法律一般原则，从而对无效行为所产生的有关事实情况而赋予某些法律效果的可能性。

行政行为的可撤销是指行政行为违反原则或法律规定，但法律对此并没有规定撤销以外的其他行政行为。相对人对可撤销的行政行为可依据法律规定向法院提起诉讼�？沙废男姓形豢勺啡�、纠正及转换无效的行政行为。

关于无效的行政行为与可撤销的行政行为区别，有学者认为，可撤销的行政行为与无效的行政行为一样是具有违法瑕疵的行政行为。但是，可撤销行政行为具有的违法瑕疵并没有无效行政行为所具有的违法瑕疵那么严重，因此对可撤销行政行为的处理也就完全不同于无效行政行为。首先，可撤销的行政行为在被宣布撤销之前，对利害关系人以及公务员均产生法律效果。也就是说，被宣布撤销之前的可撤销行政行为与有效行政行为在法律效果上相同。相反，无效行政行为自始至终都不产生任何法律效果。其次，或可撤销行政行为损害的是相对人的权益，是公共利益，因而行政相对人有权决定是否提出申明异议、诉愿以至行政诉讼，使该行为对过去不发生效力。相反，无效的行政行为损害公共利益，法律直接规定其为无效，利害关系人无权决定。另外，可撤销行政行为受时效制度的约束，利害关系人必须在法律规定的时限内申明异议、提起诉愿和行政行诉讼。[13]

４、行政行为的废止

行政行为的废止可以由有权的机关主动作出，也可以由经利害关系人的请求，通过声明异议或行政上诉作出。

下列行为不可废止：（１）无效的行政行为；（２）被具有追溯效力的行政行为所废止的行政行为；（３）经司法诉讼而被撤销的行政行为。在一般情况下，已失效或效果已完结的行政行为，可以成为具有追溯效力的行政行为的废止对象。

除下列情况外，行政机关可依据自由裁量权废止下列有效的行政行为：（１）因受法律拘束而不可将行政行为废止的；（２）当行政行为系设定权利或设定法律受�；さ睦娴�；（３）当行政行为使行政机关负有法定义务的或具有不可放弃的权力的。但是，在下列情况下，行政机关可以废止行政行为：（１）设定权利或设定受法律�；さ睦娴男姓形焕谙喽匀死娴牟糠�；（２）当所有利害关系人赞同废止设定权利或设定受法律�；さ睦娴男姓形�，且该行政行为不涉及到不可处分的权利或利益。

除作出行政行为的机关外，只要该行政行为不属于下级机关的专属权限的，上级机关也有权废止该行政行为�；袷谌ǖ幕蜃谌ǖ幕刈鞒龅男姓形�，授权的或转授权的机关可以废止该行政行为，如在授权的或转授权的有效期限内，获授权的或转授权的机关也可以废止该行政行为。受行政监督的行政机关所作出的行政行为，仅在法律明文容许的范围内，监督机关才可行使废止权。

废止行政行为应当采用符合法律规定的方式进行，但法律有特别规定的除外。然而，如果并不对行政行为的废止规定任何方式，且被废止的行政行为在作出时所采用的方式比法律所规定的方式更为严格，是作出废止行政行为的方式也应与作出该被废止的行政行为时所使用的相同方式。在废止行政行为时，应当遵循作出该被废止的行政行为所需要的行政程序，但当该程序所致的目的或存在理由显示不必重新审查有关事实的情况时，或当法律规定不同方式时，不在此限。

行政行为废止仅对将来产生法律效力，但是，下列情况可以例外：（１）如被废止的行政行为不完全有效，则该废止具有追溯效力；（２）被废止的行政行为赋予追溯效力对相对人有利的；（３）各利害关系人明确表示赞同该废止具有追溯效力，且该追溯效力并不涉及到不可处分的权利和利益。

５、行政行为的执行

行政行为在生效后即具的执行力。对于因一行政行为而产生的义务及限制，行政机关有权强制要求相对人履行该等义务及遵循该等限制，不必事先求助于法院，但这种强制要求的方式应当在法律容许的范围内。下列行政行为不具有执行力：（１）效力被中止的行政行为；（２）已被提起且具有中止效力的上诉所针对的行政行为；（３）需要经过核准的行政行为；（４）对具有执行力的行政行为加以确认的行政行为。有权废止行政行为的机关以及获得法律赋予中止行政行为效力的权力的监督机关，有权中止行政行为的效力，而有管辖权的法院依据行政上的司法争讼法规定，也有中止行政行为的效力的权力。

行政行为的执行应当事先通知相对人，在执行行政行为时应当尽可能使用能确保完全实现行政行为的目标，以及对私人权利与利益造成较少的损失方法，如果行政机关超越正在执行的行政行为界线的行为，利害关系人有权提出行政、司法的申诉。

（八）中国台湾地区

台湾“行政程序法草案”将行政行为称之为“行政处分”，与台湾行政法学界的通说一致。该草案有关行政行为的内容是：

１、行政处分的成立

行政处分是指行政机关就公法上的具体事件所为的决定或其他公权力措施而对外直接发生法律效果的单方行政行为。这一规定与台湾现行的诉愿法所持的行政处分意义不同。该<<诉愿法>>第２条第１项规定，行政处分为“中央或地方机关基于职权，对特定之具体事件所为发生公法上效果之单方行政行为�！绷秸呦啾�，前者少了“基于职权”的限定，依起草人的说明，“如行政机关非基于职权所为之行政处分，由于外观上未必能为人民所知，为维护法之安定性及保障人民之信赖，通说认为，只要行政机关在外观上具有处理公务之公权力，行政处分即可生效，故‘基于职权’不宜作为行政处分之构成要件，应予删除�！盵14]在该草案中，还有“一般处分”的行政行为，它主要是指以下二种情况：（１）相对人虽不是特定，但依一般性特征可以确定范围的行政处分。这种行政处分显然也有别于我们行政法学的抽象行政行为。（２）有关公物有设定、变更或废止及其一般使用的行政处分。这二种行政处分在行政实践中是客观存在的，前者如命令某次集会的群众解散，或者对某一交通道路实行交通管制等，后者如发布某一博物馆对外开放等。承认这种行政行为是该草案所确认的行政处分，则意味着人民对其可以行使诉讼权利。

人民在请求行政机关作行政处分时，行政机关对该行政处分不得附加附款，否则可视为对人民的请求权科以新的限制，是一种违法的行政处分，因为只有法律才能对公民的请求权加以限制，而当法律有规定或确保行政处分法定要件的履行而将该要件作为附款规定的，不影响行政处分的法律效力。除此之外，行政机关对下列情况作出行政处分也可以附款内容：（１）规定给予利益或课以不利益之始期、终期或期间的；（２）规定给予利益或课以不利益是依据不确定的事实的；（３）保留行政处分的废止权的；（４）规定受益人应为一定的作为、不作为或容忍行为的；（５）保留事后应当附加或变更负担的。

附加于行政行为的条款内容不得与行政处分的目的相抵触，并应与该处分有目的所具有的正当合理性有一定的因果联系。这表明，附加行政行为条款系行政机关的自由裁量行为，但它的行使仍应遵循有关自由裁量权的所有限制，尤其不得与行政行为的目的相抵触。当然行政行为所附加条款的内容应当在该行政机关的职权范围内，否则将会导致附加条款内容无效。

２、行政行为的形式

从各国行政程序立法看，行政行为作成的方式不外是书面形式和口头形式两种。书面形式有助于行政行为的稳定性和对相对人的合法权益的�；�，但缺乏机动性和高效性，为此台湾“行政程序法草案”规定：“行政处分除法令另有要式规定外，得以书面、言词或其他方式为之”。这说明，行政行为可以以多种方式作出，只要不与法规定的原则相抵触。

行政机关以书面以外的形式作出的行政处分，如相对人或利害关系人有正当理由而即时提出申请的，作出行政处分的机关应当以书面形式加以确认。书面行政处分应当记有如下内容：（１）受处分相对人的姓名、年龄、性别、身份证统一号码、住所；（２）主文、事实及理由；（３）处分机关的首长签署、印章；（４）年、月、日；（５）如处分内容有不利于相对人的，应当告知不服处分的救济方法。

３、行政行为的理由

以书面作成的行政处分，行政机关应记明其所作出的行政处分的主要事实和法律依据，即使是行使自由裁量权所作出的行政处分也是如此。这一规定的目的在于促使行政机关在作出的行政处分时应当保持应有的谨慎态度，减少行政处分出现错误的可能性，并使相对人了解行政处分的合法性、合理性，从而增加相对人对行政处分的信服感，既有助于减少不必要的争诉和非法抗争，也有助于行政处分的执行。

行政行处有下列情况的，可不记明理由：（１）行政处分未限制相对人的权利或利益处的；（２）行政处分的相对人或利害关系人不用等待行政机关说明就知道或可知道该行政处分的理由；（３）大量作成同类的行政处分，或者以自动机器作成的行政处分依其情形不用记明理由的；（４）有法律明文规定不用说明理由的；（５）经过公告的一般行政处分，如树立交通标志，或交通灯信号显示；（６）有关专门知识、技能或资格所为的考试、检定或鉴定等行政处分，如在国家的各种考试中，因难以要求各学校在考生的成绩通知单上记明考生应否录取的理由。对上述行政处分不要求说明理由，并不意味着行政机关在作出此类行政处分时不考虑行为的理由，否则，其合法性仍然可以受到其上级机关或法院的审查。

４、对行政行为不服申诉权的告知

相对人由于各种因素的影响，他对不服行政处分的救济途径、方式、期限等并不熟悉。因此，行政机关就负有告知其申诉权的义务。对书面作出的行政处分，行政机关应当在行政处分书内记明不服救济方式、期间、受理机关。利害关系人在知道行政处分之日起一个月内，也可以书面形式向作出处分的机关请求告知其履行义务，但自行政处分生效次日起逾６个月的，不得请求。受处分的相对人或利害关系人因为处分机关未按规定告知，导致其不能在法定期限内声明不服的，相对人可以在接到处分之次日起６个月内声明不服的，视为已在法定期限内提出声明不服，作出行政处分的行政机关应当对此负责。

５、行政行为的更正

行政机关在其作出的行政处分中时�；嵊形笮�、误算或其他类似的显然错误，依据行政法学的一般原理，这种错误并不构成行政行为的瑕疵，而相对人也不因此向行政机关主张某种权利，但为了保持相对人对行政机关的信赖，行政机关应当随时更正行政处分中的误写、误算或其他类似的显然错误。对相对人基于正当利益而申请更正时，行政机关不得拒绝。行政机关认为行政处分有更正的必要时，应命令相对人提交其所持有应当被更正的文书。

６、行政行为的效力

行政处分在行政机关依法通知相对人及利害关系人或公告之时起，依通知或公告的内容对相对人发生效力。行政处分在未经撤销、废止或未因其他事由而消灭的，不失其效力。无效的行政处分不发生其效力。

７、行政行为的无效

任何无效的行政行为对任何人在原则上都不受其约束。但为确保行政机关有效运作，维护人民的合法权益，行政处分应达到具有重大且非常明显的瑕疵的才构成无效。行政处分有下列情形之一的，该行政处分应当无效：（１）相对人在行政处分的书面文书中无法得知作出行政处分的行政机关的；（２）依法应当给予证书才能成立的行政处分，行政机关没有给予相对人证书的；（３）行政处分对任何人在客观上都不能实现的；（４）行政处分所要求或许可相对人实施的行为系应受刑�；蛑刃蚍５奈シㄐ形�；（５）行政处分的内容违反善良风俗习惯的；（６）行政处分作出的行政机关未经授权而违反地域管辖的有关规定的。

上述情形可构成行政处分的绝对无效，即只要上述规定的情形一旦发生，则行政处分就是无效。但是，在行政实践中，有时行政处分产生瑕疵可对会影响行政处分的效力，但并不一定会使行政处分无效，从而产生行政处分相对无效：（１）依法应当回避的国家公务员参与作出行政处分过程的，但如该国家公务员是本案当事人的，则作成的行政处分当然无效；（２）依法应当参与行政处分作成的行政机关没有参加的；（３）依法应当参与行政处分作成的委员会没有作成行政处分所需要的决议或者所作出的决议不足法定人数的；（４）行政处分违反土地管辖的有关规定；

行政处分因上述情况造成部分无效，其他部分则仍然有效。但如除去行政处分无效部分，该行政处分不能成立的，同样可以导致整个行政处分绝对无效。行政机关可对随时依职权确认行政处分无效；任何人对其确认有正当利益而提出申请的，则行政机关应当予以确认，以确保行政处分的效力争认得到及时弥息。

８、行政行为的程序与方式瑕疵的补正

行政处分无论在形式上还是内容上都应当严格依据法律规定作出，如行政处分违反程序或方式作出的，则是有瑕疵的行政处分。由于行政处分的程序及方式的设定旨在促进行政机关正确、公正地作出行政处分，其本身并不是目的，因此，对行政处分在程序与方式的瑕疵进行补正，并不会损害行政处分的目的。根据台湾“行政程序法草案”的规定，下列情形行政机关可以补正：（１）作出行政处分所必要的申请相对人已在事后提出的；（２）必须说明理由的行政处分已在事后说明的；（３）应当给予相对人表明意见的机会事后行政机关已经给予的；（４）应当参与行政处分作成的委员会事后已经作成决议的；（５）应当参与行政处分作成的其他行政机关已事后参加的。

除（１）情形外，行政机关只能在诉愿程序终结前作出补正行为，如不经过诉愿程序的，则应当在相对人在向行政法院起诉前作出补正行为。这一时间限制旨在确保该程序的规定符合行政程序法上的目的，并就行政任务与法院的审判权作了妥当的划分，防止行政机关纯粹为行政权威或机关之间的团结而非基于合理考虑而作出事后补正。

９、违法行政行为的转换

违法行政处分与其他行政处分具有相同的目标，而且具备作出其他行政处分所必须的方式、程序及其实体要求的，行政机关可将该违法的行政处分转换成其他行政处分。台湾学界认为，在民法上原设有无效法律行为转换之规定，基于公法行为的公定力以及行政程序经济等原则，更加应当承认违法行政处分的转换制度。但是，在下列情况下，违法行政处分不得转换：（１）违法的行政处分不得撤销的；（２）转换后的行政处分与行政机关的认识原意有抵触的；（３）转换后的行政处分的法律后果对相对人更加不利的。

羁束的行政处分不得转换成裁量的行政处分。行政机关在实施违法行政处分转前，应当给予相对人有表达意见的机会。

１０、违法行政处分的撤销

违法的行政处分经过诉愿或诉讼后具有了行政处分的确定力，相对人不得请求撤销。但原作出该违法行政处分的行政机关或其上级机关仍然可以对该行政处分作出全部或部分撤销，使其溯及既往或向未来失效。但在违法行政处分有下列情形之一，不得撤销：（１）撤销违法行政处分将会对公共利益产生重大危害的（２）违法行政处分的受益人信赖授益处分的存在，而其所信赖的利益经过权衡显然大于撤销违法行政处分所要维持的公共利益。

在违法的行政处分中，受益人如有下列情形之一，其信赖不受法律�；ぃ海ǎ保┬姓Ψ质腔谑芤嫒说钠壅�、胁迫或贿赂作出的；（２）行政处分基于的重要事项是受益人不正确或不完全正确的陈述而作出的；（３）受益人明知或因重大过失而不知行政处分违法的。

１１、合法行政行为的废止

合法的非授益行政处分未使相当人蒙受不利影响的，行政机关自应废止该行政处分的一部分或全部。但是，行政机关在废止行政处分后，应当重新作出相同内容的行政处分，如因其他原因不允许废止的，不在此限。

合法的授益行政处分非有下列情形之一的，不得废止：（１）法律准许行政机关废止或该行政处分保留废止权的；（２）行政处分中设有相对人应当承担的义务，但作为受益人的相对人没有履行义务的；（３）因客观情形变更致使行政机关不得为该行政处分，且不废止该行政处分将可能导致危及公共利益的；（４）因法律变更致使行政机关不得为该行政处分的，如受益人还未利用其受益内容或还未受领给付的，且不废止该行政处分将危及公共利益的；（５）为防止或消除对公共利益产生重大且急迫的危害的。

行政机关知道上述情形超过一年的，不得再作行政处分的废止。行政机关在上述除（１）、（２）情形外作出行政处分废止时，受益人对该行政处分所产生的信赖�；さ�，可请求行政机关补偿其因信赖该行政处分所产生的财产损失，但补偿额度不得超过该行政处分存在时受益人可得的利益。受益人应当在一年内行使补偿请求权，但行政机关未将此补偿权行使期限告知受益人的，本项期间不得起算。

合法的行政处分被废止后，原则上从废止之日起失效，但行政机关仍可以指定具体失效时间。但是，如行政处分的废止原因是受益人本人未履行义务的，如领取了经济补贴但没有履行相应的义务，则行政机关在必要时可使废止具有溯及既往的效力，因为在这种情况下，如果废止不具有溯及既往的效力，则行政机关就无法返还已发出的经济补贴。

从上述内容上看，台湾“行政程序法草案”有关行政行为的规定并无多大的新意，其绝大多数的内容是移植，甚至是抄录于德国的<<行政程序法>>。这样的立法方式可能会导致法律生效后缺乏可行性，产生水土不服的征状。

有关行政行为的有效成立、无效、撤销、废止等问题就其性质而言，它们属于行政实体法的内容，俣于由行政实体法确实难于法典化，因而西班牙、奥地利、德国、中国澳门等国家或地区都将这一内容纳入行政程法典，从而在行政程序法典中形成了实体法与程序法内容兼容的法律状态。在没有制定行政程序法的国家中，有关行政行为的内容可能是由单行法律确定，也有可能是存在于法院的判例中，还可能写在法学家的著作或学生的教科书中，指导着行政实践。

（九）中国

我国行政法学界对行政行为的理论阐述并不落后，[15]但目前基本上仍停留在理论阶段，对实践指导意义很稀淡，现行行政诉讼法第５４条的规定基本上可称之为是有关行政行为理论的法律化，但它只是从司法审查角度对具体行政行为所设定的一个合法性评介标准，适用面并不广泛。现行行政复议条例比附行政诉讼法的内容，对具体行政行为也规定了一个合法性的标准，但它也是一个事后评介的标准。因此，就我国目前的行政法制体系而言，最大的缺陷是没有一个完整的规定行政行为的法律体系，即一个抽象的、可适用于各种类别的、形态各异的行政行为的评介标准，如同刑事法律中犯罪构成要件系统。我们不可能、也没有必要单独去制定“行政行为法”，也难于去制定“行政实体法典”，因此，与其他国家一样，我认为应将有关行政行为的内容纳入将来制定的行政程序法典。它主要应当解决以下几个问题：

１、行政行为的成立、有效、无效、撤销的基本规则。在我们目前的行政法学理论中，绝大多数论著在谈及行政行为时，不涉及到行政行为的成立要件，而直接论述行政行为的有效条件、无效、撤销的规则。他们忽视了一个最基本的前提，没有已成立的行政行为，就无法讨论行政行为的有效条件、无效、撤销规则。行政处罚法规定了确认无效的行政处罚和不成立的行政处罚的条件，虽然它首次以立法的形式区别了无效的行政处罚与不成立的行政处罚，但它的规定是建立在并不成熟行政法学理论基础上。它所规定的不成立的行政处罚条件，在行政法学理论上是难于获得自园其说的。行政主体不告知当事人给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，[16]只能导致行政处罚无效，而不是行政处罚不成立。因此，我们行政程序法典应当在充分借鉴外国以及我国澳台地区的行政程序立法经验，创造出一套适合我国行政实践的行政行为的成立、有效、无效、撤销的基本规则。

２、行政行为的分类。行政程序法不可调整行政主体的所有行政行为。因此，对行政行为进行分类，进而择其中重要的若干行政行为进行调整。我国行政诉讼法规定只审查行政主体的具体行政行为，由此在行政法学界引发了划分具体行政行为与抽象行政行为之争。但至今仍然没有获得一个行政法学可以接受的划分标准。具体行政行为纳入行政程序法调整范围是没有争议的，问题是在抽象行政行为中，如果将制定行政法规和规章的行为放入“立法法”的调整范围，那么行政主体制定其他规范性文件是否应当由行政程序法来调整。我认为，制定其他规范性文件的行政行为不是一种行政立法活动，尽管它也具有行政法规和规章的一些特点，如适用对象不特定性、可反复适用性、效力后向性等，但它对行政相对人合法权益影响有时比具体行政行为还要大，对此必须由法律加以规范。因此，制定其他规范性文件的行政行为应当纳入行政程序法典的调整范围。

三、行政程序中相对人行为

尽管相对人的行为在行政程序中所产生的意义是次要的，有时几乎可以说是无足轻重的，但在行政程序中相对人行为还是不可缺少的。因此，各国在行政程序法中除规定行政主体的行政行为外，还有选择地规定了若干相对人的行为。通过对相对人行为设定程序规范，旨在保证行政行为的有效实现和相对人有效地维护其自身的合法权益。

行政程序中相对人的行为有以下特点：

１、自主性

行政程序中相对人行为的自主性表明，在行政程序中相对人的行为性质主要是权利性的，它意味着相对人是否实施行政程序中的行为取决于相对人自我意愿，如果它不愿意去实施行政程序中某一行为，结果可能是他将失去或自愿放弃某项权利或利益，而在法律上并不会招致不利后果。强调行政程序中相对人的自主性，体现了现代法律保障社会中每个权利主体对自已所拥有的合法权益的一种自由支配权，也是现代市场经济下个人意思自治原则在公法中的体现。

２、法律性

行政程序中相对人的行为的法律性意味着，其一，相对人实施任何一项程序行为，必须严格依据法律规定，否则该行为将得不到应有的法律�；�；其二，相对人在自主性的支配下实施的任何一项程序行为所产生的法律后果，除有法律特别规定外，都应当其本人承担，无论该法律结果是否对其本人是否有利。由此可见，行政相对人的程序行为是一种法律行为。

３、附属性

行政程序中相对人行为的附属性是指，相对人的程序行为不具有独立的地位，它只有附属于一个行政行为才有可能产生对相对人具有法律意义的结果，如相对人的申请行为中有与行政主体的受理行为相结合，相对人才有可能实现其所要达到的预期目的。因此，行政程序中相对人行为的附属性要求行政程序立法者在设定一个相对人行为时，必须相应匹配一个行政行为，从而保证每个相对人的行为都能产生预期的法律效果。

根据行政程序中相对人行为的作出意愿，我们可以将其划分为：

（一）相对人的主动行为

相对人的主动行为是指不以行政主体的行政行为为前提，由相对人自主作出的一种程序行为。它在客观上有时会起到启动行政程序的作用，因而倍受行政程序立法者的重视，如申请行为，但有时相对人放弃程序行为并不影响程序的进行，如申请回避。以下就各国行政程序法的有关规定作如下比较分析：

１、美国

在美国１９４６年联邦<<行政程序法>>中，几个重要的行政程序阶段都有相对人的主动行为，它们是：

（１）申请获取公共情报资料。这一申请行为应当符合以下三个条件：其一，提出书面申请；其二，合理说明所需要的文件，以便行政机关知道文件所在的地方，如文件的性质、大致内容和时间；其三，依照行政机关公布的规章所规定的程序提出，它包括申请的时间、地点、方式和费用等。

（２）申请回避。联邦<<行政程序法>>第５５６条规定：“对诚实地及时地用宣誓书提出，并充分说明主持人或参加人存有个人偏见或者其他不合格情况的陈述的声明，行政机关应当将其作为整个案卷和裁决的一部分决定�！庇纱丝杉�，相对人申请行政法官或其他参加裁决的人员的回避，必须用宣誓书陈述理由并及时提出，否则视为放弃申请回避权。

（３）申请行政上诉。这里的行政上诉相当于我国的行政复议。相对人对行政机关所作出的初审裁决有异议的，应当在规章规定的时间内向该机关提出上诉，否则，该初审裁决将会成为最终裁决。

（４）申请许可证。许可证包括行政机关核发的执照、证书、批准书、注册证书、章程、成员资格书、法定豁免和其他形式的许可证书等。相对人认为自已符合法律规定的条件可以取得有关许可证的条件时，可向法定的行政机关提出申请，如进口或销售各种酒类，可以向烟酒枪支管理局提出申请。

２、奥地利

奥地利<<行政程序法>>第１３条和第１７条对相对人在行政程序中的主动行为作了一个原则规定，它不同于美国行政程序法的个别规定，其主要内容是：

（１）相对人声明、请求、告发、抗告以及其他通知事项，如行政法规无其他规定时，应当书面或电报形式向行政机关提出的，如依案件性质可以是口头提出，相对人也可用口头方式提出。法律救济方式或呈文附有期间限制的或依期间的经过而确定的，应当书面或电报提出。

（２）口头提出的方式仅限于相对人接洽所定的时间内，行政机关有受理义务的情况下提出，但急紧情况除外；书面提出的方式则在办公时间内行政机关有受理义务情况下提出。这里所指的相对人接洽时间和行政机关办公时间，应当在行政机关内有事先的公告。

（３）相对人书面申请不合格的。行政机关无权给予驳回。它应当依职权要求申请人补正，如申请人逾期不补正或提出证明时，则对其申请不再加对考虑。

（４）行政机关对相对人提出与所处理的事务无关的申请，则行政机关无处理的义务。

３、西班牙

西班牙<<行政程序法>>对行政程序中相对人的主动行为没有作原则规定，而是分散在每个程序阶段作个别规定，其内容主要有：

（１）申请无职权宣告。相对人认为行政机关的某一行政行为是基于无职权而为的，则他可以向其上一级机关提出宣告无职权的申请，要求上一级机关对被申请的机关是否有该项职权作出决定。

（２）申请回避。相对人在行政程序进展到任何阶段都有权以书面形式对主持或参与程序的官员向其上级机关提出要求其回避的申请。针对此种申请行政机关所作出的裁决，相对人如不服不得提起诉愿。

（３）申请期限延长。相对人有权提出要求行政机关延长有关期限，行政机关认为在不损害第三人权利的，且客观上也有此要求的情况下，可以对期限给予适当延长，但最长不得超过半年，除非法律有相反的规定。

（４）申请程序的开始。此申请应当采用书面形式，该书面文件应当载明：其一，利害关系人及其代理人的姓名及地址；其二，申请的事实、理由和请求内容；其三，地点、日期和署名；其四，收文中心或机关。此申请可适于诸如申请许可证等程序。

（５）申请诉愿。申请诉愿应当具备以下内容：其一，申请人的姓名、住址；其二，地点、日期和署名；其三，受理机构；其四，特别规定所要求的其他专门事项。

除此之外，还有申请执行紧急程序等行为。

４、德国

与西班牙相比，德国<<行政程序法>>对相对人在行政程序中的主动行为规定比较少，主要是申请回避和申请程序开始两种，在许多情况下，程序的启动与进展的主动权都由行政机关操纵。这种规定与该所遵循的效力原则是密切相关的。行政机关掌握行政程序开始的主动权，有助于提高行政效率。

５、日本

日本<<行政程序法>>主要规范行政机关“对申请的处分”和“不利益的处分”两种行政行为。对申请的处分的前提是相对人必须首先依法提出一个申请。在日本<<行政程序法>>中，“申请是指基于法令，请求行政厅作出许可、执照和其他对自已赋予一定利益的处分的行为，行政厅对此应作是否批准的行为�！盵17]因此，这里的申请主要是申请许可行为。日本行政法学者认为，行政许可是一种命令行为，它是对禁止的解除，使被禁止的行为恢复到原始的自由状态，因此，它不是为申请人设定一种新的权利。与行政许可相类似的另外一种行为是行政特许，它是为申请人设定一定权利或权利能力的行政行为，如矿业权的特许。尽管如此，相对人如要行使上述两种行为，在法律上他必须提出申请。[18]相对人因此而提出的申请，应当是“记载事项完备，附件完备，在规定的期限内提出的申请；如其不具备其他法令规定的申请形式上的要件时，必须立即要求申请提出人在规定的期限内予以补正，或者拒发许认可等�！盵19]除此申请许可外，日本<<行政程序法>>还规定了相对人有权请求阅览证据材料，相对人“自听证通知之时起到听证结束之时止，可以向行政厅请求阅览有关该案调查结果的案卷记录以及其他构成该不利益处分原因之事实的证据资料。在此情形，如无损害第三人利益的可能及其他的正当理由，行政厅不得拒绝该阅览请求�！盵20]另外，相对人还可以请求行政厅提供必要的情报资料，旨在有助于其更好地维护自身的合法权益；相对人也可以请求行政机关在这一方面给予行政指导。

６、意大利

意大利“行政程序法草案”承认相对人有启动行政程序的申请权，并对相对人的申请权作了如下的规定：

（１）相对人提出的申请仅限于相对人对于该事件有权利或有正当的利益，且对该申请在法律上可作行政处分的；

（２）向行政机关提出的申请，除有法律另有特别规定外，应当以书面形式提出，必在时应当以法定程式的书状提出；

（３）申请书未贴或少贴印花时，只有当申请人在２０天内补正的，才可能发生受理的法律效果。

另外，该草案还规定了相对人的申请回避权和申请诉愿权等，其规定与奥地利<<行政程序法>>相近似，并无多大的创新。

７、中国澳门地区

澳门<<行政程序法>>借鉴了其他国家的有关规定，对相对人在行政程序中的主动行为作了比较详尽的规定，不少是很有特色的规定，具有一定的创新内容。现分述如下：

（１）申请程序的开始。相对人旨在程序的开始的申请应当以书面形式作出，并载有如下内容：其一，接受申请的行政机关的名称；其二，申请人的身份资料，包括姓名、婚姻状况、职业及居所；其三，阐述作为请求基础的事实以及申请假人阐述的法律依据；其四，是否要求进行听证；其五，日期和申请人的签名，在申请人不了解或不能签名时，可由他人代为签名。每一个申请不得提出一个以上的请求，但属于选择请求或者补充请求的除外。当法律允许相对人可以用口头作申请时，行政机关应当将口头申请制成书面笔录，其内应当有上述书面申请的主要内容，且在注明日期后由申请人及收受该请求的行政机关官员签署。如相对人申请不符合上述规定的，行政机关可要求申请人在其申请中对存在的缺陷给予补正。为避免相对人的损失，行政机关官员也应当设法补正申请中存在的务种缺陷，但它不影响要求相对人自已补正。

相对人的申请应当向有权受理申请的行政机关所属的部门提出，除法律另有规定的外，申请人也可以通过邮寄方式送达。不论申请人以何种方式提出申请，行政机关都应当将申请作逐一登记；登记内容应当提及有关编号、日期、申请的标的、附带文件的数目及申请人的姓名。申请人可要求行政机关给予证明已递交申请的收据。

（２）申请回避。相对人在行政程序中有权对法定应当回避的行政机关官员提出回避的申请。申请应当向有决定权限的机关提出，并附有一定的事实依据。

（３）申请获得有关资讯。相对人有权向行政机关提出申请，要求取得由行政机关提供与其有利害关系的程序进行情况的资讯，并有权获知对该程序作出的确定性决定。如申请符合法定条件的，行政机关应当在１０天提供有关资讯；如行政机关拒绝提供资讯，应当说明理由，如申请人要求该拒绝应当用书面形式作出的，则行政机关应当以书面形式作出。

（４）申请废止和变更行政行为。这种申请有三种方式：其一，向作出行政行为的机关提出声明异议；其二，向作出行政行为的机关的上级机关，或所属的合议制机关，或向授权、转授权机关提出上诉；其三，向对作出行政行为的机关行使监督权的机关提出上诉。

８、中国台湾地区

台湾“行政程序法草案”受德国法影响比较大，因而在这个草案中我们看到不少德国<<行政程序法>>的规定，但是，在对相对人的主动行为上，它又吸纳了其他国家的一些规定，现分述规定：

（１）申请回避。相对人认为参与程序的公务员有法定应当回避的情形而回避的，有权向该公务员所属的行政机关提出要求回避的申请，并附举回避的事实。

（２）申请阅览卷宗。相对人在行政程序进行中，为维护其合法权益，有向行政机关申请阅览、抄写或复印有关卷宗。但是，下列内容不准阅览：其一，行政决定前拟稿或其他准备作出的文件；其二，准许阅览有严重妨碍正常职务进行的嫌疑的；其三，涉及国家机密，有保密的必要的；其四，涉及营业、职业秘密或个人隐私，有保必的必要的。

（３）申请听证。相对人有权申请行政机关举行听证会，或者依法令规定以相对人申请为举行听证为要件的，应以书面形式提出申请；以口头形式向行政机关提出陈述的，由行政机关的官员记录在案，并视为已提出申请。

除此之外，相对人行为还有申请补偿、申请不服行政处分审查和提出陈情等。

（二）相对人的顺应行为

相对人的顺应行为是基于行政机关已作出的一个行政行为，相对人为了维护自身的合法权益，根据行政机关的要求依法作出的具有法律意义的行为。相对人的顺应行为在行政程序中具有相当重要的法律地位，因为，有时没有相对人以其顺应行为配合，行政机关就无法将行政程序进行下去，从而影响行政行为的效率和目的。以下各国有关规定比较分析。

１、美国

在１９４６年联邦<<行政程序法>>中，该法将行政行为划分为制定规章和作出裁决行为，在这两种行政行为的程序过程中，分别存在着不同相对人的顺应行为的规定，它们是：

（１）依据行政机关的通告，相对人可对建议规章向行政机关提交信件、申请、短文、电报以及其他形式的书面或口头意见；参加由行政机关主持的讨论建议规章的会议；参加司法型的制定规章的听证会。

（２）依据行政机关的通知，参加行政机关为作裁决而举行的听证，包括提交证据等，在行政程序中，相对人有权用证言或文书证据提起诉讼或抗辩，也有权提出反证，进行反询问，以了解全部事实真相。

（３）依法接受行政机关的调查。美国法律规定，行政机关可以用下面三种方式进行调查：其一，要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案，或提出报告；其二，检查被调查者使用的建筑物、文件或档案；其三，发出传票，要求被调查者出席作证，或提供帐目、文件或档案。[21]

２、奥地利

在奥地利<<行政程序法>>中，有关相对人的顺应行为是：

（１）应行政机关的通知，接受行政机关的讯问，并在笔录上签字以证其真实性。如相对人不能签字或在全部笔录载其个人陈述的笔录制成前离去的，应当注明未签名的原因，并由承办人员明示证明笔录的真实性。

（２）接受行政机关的传唤。对传唤不服的，相对人不得请求救济。

（３）接受行政机关依法送达的法律文书。

（４）根据行政机关的通知参加听证。

（５）依法支付行政程序中的有关费用。

３、西班牙

在西班牙<<行政程序法>>中，有关相对人的顺应行为是：

（１）在法律规定的情况下，向行政机关提供报告、检查和其他调查行为的报告；或者出庭。

（２）在行政程序进行到任何阶段时，相对人都应当在行政机关通知后的当１０天内对行政程中的手续进行必要的补正。

（３）在行政程序中，行政机关认为需要相对人履行有关手续的，应由相对人在自通知后的当１０天内履行，但法律另有规定的除外。

（４）在听证程序中有为自已申辩的权利，有关行政机关应当对其的申辩在作裁决时给予必要的考虑。

（５）在行政机关通知后，相对人有权要求对证据进行技术验证，并支付由此所需要的费用。

（６）接受行政机关为执行裁决而实施的强制措施。

４、德国

在德国<<行政程序法>>中，有关相对人的顺应行为是：

（１）根据行政机关的通知参加调查，向行政机关提供所知的事实和证据，协助行政机关调查，必要时应当到庭作证。

（２）根据法律规定和行政机关的要求，相对人可对有关标的与在有关程序中对行政机关的调查进行宣誓保证，保证的意义在于保证人对有关标的声明的正确性进行证实，并声明“我以保证代替宣誓，依良知所言全为事实，毫无隐瞒�！�

（３）经行政机关通知，参加听证，陈述事实，提供证据。

（４）在行政行为被确认废除或撤销后，或由于其他原因而无效或不再有效时，经行政机关请求相对人应当返还基于该行政行为所得到的证明权利的文书或实物。

（５）在公法契约中，经行政机关请求，相对人实施相应的给付行为。

５、日本

在日本<<行政程序法>>中，有关相对人的顺应行为是：

（１）在行政机关对其作出不利处分时，相对人依据行政机关的通知参加听证或进行申辩程序。

（２）因有正当理由不能参加本次听证会的，且估计在未来相当期间也难以出席听证时，有权在行政机关指定的期限内提交陈述或证据文件，以替代参加听证

（３）接受行政机关的行政指导。

６、意大利

在意大利“行政程序法草案”中，有关相对人的顺应行为是：

（１）接受行政机关的传唤，协助行政机关查清事实真相。

（２）支付请求开始技术鉴定程序所需在的费用。

（３）请求行政机关因撤销行政行为所引起的损害补偿。

（４）受理诉愿的行政机关在认定不必依职权将诉愿告知利害关系人相反之人的情形，可指定期间命令诉愿人在期间内自行将诉愿告知利害关系人的相反之人，如未遵守实施，行政机关可以作停止诉愿决定的宣告。

７、中国澳门地区

在澳门<<行政程序法>>中，有关相对人的顺应行为是：

（１）根据行政机关的通知参加行政程序，如出席听证会。

（２）相对人有义务不提出违法要求，不陈述与真相不符合的事实，不申请纯粹为拖延程序而采取的措施，有义务为适当搞清事实及为发现事实真相而给行政机关提供协助。

（３）在支付一定费用后，相对人有权得到组成该卷宗的文件经过认证的影印本。

（４）相对人负有证明其陈述真实性的义务。主持预审的机关有权命令相对人提供资料，以及就其他方面给予协助。当有必要由相对人提供资料或提供证据时，必须通知相对人，以便其以书面或口头方式在所指定的期间内及所指定的条件下提供证据或资料。当相对人在服从上述命令出现下列情况时，则相对人可以拒绝行政机关已发出的命令：其一，涉及违反职业保密的；其二，涉及搞清某些事实而法律禁止或免除透露该事实的；其三，涉及透露相对人本人、其配偶、直系血尊亲或卑亲属、兄弟姐妹，或相等亲的姻亲所实施的，可能要受到处罚的行为事实的；其四，有可能对本人或上述人员造成精神上或物质上损害的。

（５）在不服行政机关作出的行政行为时，相对人有权进行行政申诉或司法上诉。

８、中国台湾地区

在台湾“行政程序法草案”中，有关相对人的顺应行为是：

（１）行政机关因法律或事实变更而丧失管辖权时，经征求相对人和有关有管辖权机关同意，其仍可对对此事行使管辖权。

（２）行政机关基于调查证据的必要，可依职权或依申请要求当事人或其他人提供必要的文书、资料或物品。行政机关基于调查证据的必要，可以书面形式通知其管辖区内的相对人到场备询。通知书中应当载有询问目的、时间、地点以及是否可以委托他人到场和不到场的法律后果。

（３）支付因程序而产生的费用。

（４）经行政机关通知参加听证，表达自已的意见。

（５）相对人认为行政程序主持人在听证中所作的行为违法或不当的，应当即时提出声明异议。

（６）在得知行政处分作出后提出声明异议。

（７）在行政行为被废止、撤销后提出补偿的请求。

８、中国

从上述对各国行政程序法中相对人行为的分析可以看出，尽管行政程序法的基本功能是规范行政行为，但是，行政程序法仍然应当有选择地规范相对人的一此基本的行政程序行为，因为，离开了相对人的行政程序行为，行政主体的行政行为有时无法展开。因此，那种认为行政程序法只规范行政主体的行政行为的观点显然是不全面的。

在行政程序中设定相对人的行为，就其内容而言是相对人的程序权利和义务。就相对人的程序权利而言，它是制约行政主体实体权力的一种力量；就相对人的程序而言，它是协助行政主体实现实体权力的基础。因此，我们应当在行政程序立法中重视对相对人程序权利的科学设定。

[1]谢邦宇等著：<<行为法学>>，法律出版社1993年版，第83页。

[2]孙国华主编：<<法理学>>，法律出版社1995版，第273页。

[3]如我国<<民法通则>>第55条的规定。

[4]沙莲香编译：<<现代社会学基本内容及评价>>，1994版，第136页。

[5](美)伯纳德．施瓦茨：<<行政法>>，群众出版社1986年版，第12页。

[6](印)M.P.赛夫著：<<德国行政法>>，五南图书出版公司，第107108页。

[7](印)M.P.赛夫著：<<德国行政法>>，五南图书出版公司，第111112页。

[8](日)室井力主编：<<日本现代行政法>>，中国政法大学出版社1995版，第80页。

[9](日)室井力主编：<<日本现代行政法>>，中国政法大学出版社1995版，第81页。

[10]朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第124页。

[11]朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第128页。

[12]参见<<澳门行政程序法>>第105条。

[13]朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版，第140141页。

[14](台)经社法规研究报告1007，<<行政程序法之研究>>，第88页。

[15]如应松年教授主编的<<行政行为法>>，人民出版社1993年版；王清云等主编的<<行政法律行为>>，群众出版社1992年版；刘永安编著的<<行政行为概论>>，中国法制出版社1992版；于绍元、何乃忠著的<<行政行为概论>>，群众出版社社1993年版。此外在行政处罚、行政许可和行政合同等研究方面还出现专著。

[16]参见<<中华人民共和国行政处罚法>>，第４１条。

[17]参见日本<<行政程序法>>，第2条。

[18]参见张正钊等主编的<<中外许可证制度的理论与实务>>，中国人民大学出版社1994版，第305306页。

[19]参见日本<<行政程序法>>，第7条。

[20]参见日本<<行政程序法>>，第18条。

[21]参见王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995版，第330页。行政法>>，中国法制出版社1995版，第330页。