第八章行政程序法的主体

第八章行政程序法的主体

一、行政程序法主体的法律意义

行政程序法主体是行政程序法规定的，能够参与各种具体行政程序的，并能独立地享受权利和承担义务的组织或个人。

行政程序法主体问题与行政程序的启动、延伸和终结，行政程序行为的有效成立和违反行政程序的法律责任追究之间都存在着密不可分的联系。因此，各国行政程序法都有行政程序法主体的规定。行政程序法主体应当成为行政程序法中的一项重要的基本法律制度，但是，各国对此问题的重要性认识并不一致，有的国家在其行政程序法中对行政程序法的主体作出了详尽的规定，如西班牙；也有的国家仅对部份行政程序法主体作了规定，如德国、奥地利行政程序法只对利害关系人作了规定；也有国家对行政程序法主体不作规定的，如日本。当然，在行政程序法中对行政程序法主体不作规定，并不意味着该国不存在行政程序法主体，在这些国家中，对行政程序法主体往往是通过组织法、编制法来规定。

作为能够参与各种具体行政程序的组织或个人，行政程序法的主体是由行政程序法所确认的。这里的“确认”至少包括行政程序法主体的种类和主体资格这二方的内容。一般来说，主体种类往往因域而异，但主体资格的规定基本上一致，前者往往与一国的政体等实际情况相关联，后者则体现了法学原理中所公认的那些规定性的内容。当法律将某类组织或个人归入行政程序法主体时，必然要为其设定相应有主体资格要件。因此，主体种类与主体资格又是关系密切的行政程序法主体的有效条件。

行政程序法的主体应当与行政程序法律关系主体有所区别。

一般认为，行政程序法律关系主体是指在行政程序法律关系中享有权利和承担义务的组织或个人。我们知道，任何一种法律关系如果没有法律事实就无法产生、变更或消灭。在法律事实中，法律关系的主体行为具有极其重要的意义。在法律关系产生以前，谁有资格参加法律关系不是法律关系理论本身所要解决的问题，而是取决于法律的具体规定。我们可以断定，在法律关系产生以前，相应的法律主体因实在法律的规定而已存在，如同已被检录的运动员正准备投入比赛。因此，法律主体问题应当被提出来加以专门研究，而不应该被法律关系主体问题所掩饰，行政程序法主体与行政程序法律关系之间的关系也是如此。它们两者的区别至少有：

（一）行政程序法主体的先决性与行政程序法律关系主体的依附性

在行政程序法中，任何组织或个人要参加行政程序法律关系，就必须先解决它在行政程序法上的资格问题，否则，它就无法参加行政程序法律关系，如在我国，如果我们否定法律、法规授权的组织或个人具有行政程序法主体资格，则它就不能以自已的名义参加行政程序法律关系。而一个组织或个人之所以能够参加行政程序法律关系，是因为它有行政程序法的主体资格，也可以说，行政程序法律关系主体资格是依附在行政程序法主体资格之上的。

（二）行政程序法主体的抽象性与行政程序法律关系主体的具体性

行政程序法主体的抽象性是指行政程序法借用了一个个高度概括的名词，诸如行政机关、法人、公民等来表述行政程序法主体的内容，而不是在法律规范中指明具体的行政机关、法人或公民的名称。从行政程序法主体的法律规定上，我们无法确定具体的行政程序法主体。因此，从某种意义上说，行政程序法主体如何确定属于立法问题，何种组织或个人是否应当列入行政程序法主体，属于一个国家立法政策的调控范围。行政程序法律关系主体的具体性表明，在任何一个具体的行政程序法律关系中，参加该法律关系的主体总是特定的，具体的，在这里，行政程序法律关系的主体是实在的，可以确定的，如在某公民向公安机关申请出国护照的行政法律关系中，一方是有名有姓的公民，另一方是有一定管辖区域的公安机关。

（三）行政程序法主体的可能性与行政程序法律关系主体的现实性

当行政程序法将行政机关、法人或公民确认为行政程序法律关系主体后，就赋予了其有参加行政程序法律关系的权利能力，但是，每一个有行政程序法主体资格的行政机关、法人或公民并不必然会参加行政程序法律关系，从而成为行政程序法律关系的主体，它们仅仅表明了可以成为行政程序法律关系的可能性。而作为行政程序法律关系主体，它们实际上已通过自已的行为或某些法定的客观原因，使自已从行政程序法主体的可能性转变为行政程序法律关系的现实性，成为行政程序法律关系中的实际参加者，表现为一种现实状态。[1]

行政程序法主体作为部门法主体之一，它显然有其自身有特点。这些特点可归纳为：

（一）差异性

在行政程序中，各行政程序法主体由于法律地位不同，因面在各主体的权利和义务上表现出明显的差异性，如行政机关在行政程序中经常处于一种主动的地位，它所享有的权利已转化为不可放弃的职权。对于组织和公民来说，即使对行政机关行使权力有异议，也必须在先服从的前提下事后通过行政程序或司法诉讼程序提出异议。这种差异性在民事法律主体之间是不存在的。承认这种差异性，有助于行政程序法主体依法行使权利，自觉履行义务。

（二）有限性

行政程序法主体的有限性，它一方面体现在并非所有的行政程序法主体都能直接参加行政程序法律关系，如因年龄限制和智力障碍的公民，如要参与行政程序法律关系，就需要通过其法定代理人的活动才能实现，另一方面还体现在行政程序法主体之间地位的固定性，它不能象民事法律主体那样，在法律程序中的地位有时可以互换的，如在行政程序中，作为一方主体的公民与另一方主体的行政机关是由法律预先固定的，它不能因法律以外的原因而发生变动。

二、行政程序法的行政主体

行政主体是主持行政程序的行政机关及其法律授权的组织。它对行政程序能否顺利开展具有决定意义，因此，不少国家的行政程序法都有行政主体的基本规定。

然而，行政主体理论在不少人看来，它是行政实体法的不可缺少的内容之一，我国许多行政法论著都持这一观点。我认为，这一观点并无多大的错误，但它在实践中产生了一个无法掩饰的缺陷，那就是行政主体理论因行政实体法无法法典化而导致它不能成为具有法律效力的规范，结果是，判断一个行政组织能否成为行政主体，没有可遵循的法律规范，或者只能借用民法中法人构成要件来弥补这一缺陷。许多国家在行政程序法中规定行政主体的相关内容，可能与此问题有关。但是，行政程序法毕竟只能侧重于行政程序的规定，对于行政主体的内部结构并不能施于过多的关心。它主要将关注点集中在行政主体的外部关系上，因为，行政主体的外部关系是直接会影响到行政程序能否顺利进展的重要因素。

行政组织法是侧重于在内部规范行政组织，但任何一个行政组织并不当然取得行政主体的资格，因为，从法律上看，构成行政主体必须具备能以自已名义对外行使职权和独立承担由此引起的法律责任这二大要素。从一些国家的行政程序法规定看，某一行政组织即使具备了行政主体资格，它也可能不能成为行政程序法中的行政主体，或者某一特种行政程序的主体，因此，在行政程序法的行政主体的类别上，各国的行政程序法规定尽显其本国特色。

（一）美国

１、行政主体

从美国联邦<<行政程序法>>第５５１条规定：“‘机关’是指美国政府的各个机构，不问其是否隶属于另一机关，或者另一机关的审查�！贝诱庖欢ㄒ蹇�，几乎所有的行政组织都可以成为行政程序法的行政主体。但是，对于这个结论，在美国行政法学界也是争议，如有学者认为：“这个定义也许包括太广泛了。行政法学家并不把每一个行使行政权力的机关都作自已研究的对象，他们主要研究那些影响私人权利和义务的行政权力的那些方面�！盵2]１９４６年美国联邦司法部长行政程序委员会的最后报告认为，行政机关的主要特征有权制定法规和进行裁决影响私人的权利和义务。[3]然而，一个不能否认的事实是，在行政机关中，有些部门平时很少与私人发生关系，如国防部和外交部，也有些机关几乎不与私人发生任何联系，如政府的内务管理、科研机关。因此，我们是否可以得到如下结论：从法律上看，凡属美国联邦政府的行政机关都可以成为行政程序法的行政主体，但在行政实践中，有些行政机关很少几乎不可能成为行政程序法的行政主体，因为它们没有制定规章和作出裁决的权力。另外，因美国联邦<<行政程序法>>属于联邦法，所以，各州政府的行政机关也不能成为该法的行政主体。

因此根据美国联邦宪法和法律的规定，联邦行政程序法的行政主体是总统、总统的执行机关、内阁、部、独立的各种管理委员会和政府公司。

（１）总统。总统是美国联邦政府的行政首脑。总统的权力主要由宪法加以控制，但行政法的控权对总统也会发生作用。如总统有权发布行政命令（executive order)，它是总统为了执行宪法、法律、国际条约而发布的具有法律效力的指示，不必经过国会批准。但国会可以根据授权法进行监督。

（２）总统的执行机构。总统的执行机构（The Exective Office of the President）是一个若干个互相独立的机构所组成的一个总统办事机构。这些执行机构如白宫办公厅、管理和预算局、经济顾部委员会和国家安全委员会等。

（３）内阁。内阁是总统和部长集体讨论政府事务的行政机构。但内阁不作任何决策，也不负政治责任。因此，内阁在某种意义上说是总统的顾问机构。

（４）部。部是在总统监督下执行法律的最重要的行政机关。部为独任机关，设部长一人，部的其他官员都接受部长的领导。部长制定规章或作出裁决应当遵守联邦行政程序法，除非法律另有特别规定。

（５）独立管理机构。独立管理机构是根据实际需要而设立的政府管理机构。联邦政府第一个独立管理机构是１８８７年的州际商业委员会。这些机构一般由５７名委员组成，委员由总统提名，经参议院同意后任命。这些机构行使着立法、行政和司法三种权力。

（６）政府公司。政府公司是指由政府投资组建的，为公众需要提供服务的公司，如运输、发电、修建公路、铁路等。政府公司的首脑由总统提名，经参议院同意后任命。政府公司行使法律授予的行政权力时，必须遵守联邦行政程序法。

应当进一步指出的是，美国联邦<<行政程序法>>第５５１条还规定，下列行政机关如不是行使规章制定权，也不能成为行政程序法的行政主体：

（１）由纠纷各方当事人的代表或由纠纷各方当事人的组织的代表组成的以解决纠纷的机关；

（２）军事法院和军事委员会；

（３）在战时战区或占领地的军管当局等。

这些机关在不行使规章制定权时不能成为行政程序法的行政主体，但绝不意味着它们不能作出影响私人权利和义务的决定，只不过是它们在作这类决定时，不适用联邦<<行政程序法>>而已。

２、行政法官

行政主体作为一种组织，在行政程序中不能独立表达其意志，因此，与行政主体不可分离的国家公务员成了行政程序的实际操纵者。在美国联邦行政机关中，国家公务员可分为两类：一类是具有政治倾向的、有任期的、非职业性的政务官。另一类是由法律保障的，不得随意被撤换的事务官，又称之为文官，他们是通过竟争考试录用的公务员，并通过功绩晋升。然而，与行政程序关系最为密切的是行政法官。

行政程序的核心是听证。因此，主持听证的官员对能否实现行政程序的预定目的具有十分重大的意义。在美国联邦<<行政程序法>>颁布以前，行政机关在作出裁决前也举行听证。谁有权主持听证呢？行政机关首长有权主持听证，因为行政裁决是以行政机关的名义作出的，但行政机关首长因繁杂的行政事务致使其不可能亲自主持每个案件的听证。于是，行政机关首长就委托本机关的其他官员主持听证，但这种委托是随意的，且受委托的官员在主持听证过程中并无独立的法律地位。因此，依据此种行政程序得到的听证记录所作出的裁决在当事看来并不是公正的。

１９４６年联邦<<行政程序法>>颁布后,出现了具有独立地位的`不受行政机关首长直接控制的听证审查官（Hearing examiner）。听证审查官比较特别，一般是文官事务委员会在对具有律师资格和经验的人，通过竟争考试后认为合格的，即列入听证审查官的资格名单。行政机关只能从文官事务委员会所提供的名单中任命本机关的听证审查官。听证审查官在编制上属于所任命的机关的官员，但在工资、待遇等方面不受该机关的控制，而是由文官事务委员会决定。

１９７２年文官事务委员会为了更进一步加强听证审查官的独立的法律地位，决定将听证审查官改为行政法官（Administrative law judge）。１９７８年国会在一项法律中也确认了行政法官的名称，从而大大地提高了行政法官的地位。在许多人看来，行政法官的地位颇似司法法官，除了行政法官不能作最终决定外。

行政法官制度是美国联邦<<行政程序法>>所确立的一大特色，在其他国家的行政程序法中我们难于找到相近的法律制度。形成这一制度的原因是，我认为这可能与美国联邦<<行政程序法>>所具有的浓厚的司法化有关，因此，这一项法律制度并不能完全适用于其他国家，尤其大陆法系国家。

（二）奥地利

１、行政主体

奥地利<<行政程序法>>的调控范围限于行政机关所作出的具体决定行为。这与美国联邦<<行政程序法>>所规定的“作出裁决”相似。因此，在行政程序的行政主体问题上，并不象美国那样复杂，在对行政机关下了定义后，后列出一大块排除范围。根据奥地利<<行政程序法>>规定，凡依法律有权对联邦事务进行管理的行政机关，不论是联邦的还是州的，都应遵守本法的有关行政程序的规定。这一点与同是联邦制国家的美国就有很大的区别。在奥地利<<行政程序法>>中，每个行政机关能否成为行政程序法的主体，就要看它是否有对联邦事务的管辖权，尤其是州级以下的行政机关。[4]因此，管辖权问题成了奥地利<<行政程序法>>必须首先解决的问题。

２、管辖权

尽管奥地利联邦宪法第１０条对联邦和州的职权作了划，但它并没有解决实际生活中所出现的问题，尤其是日益变化复杂的行政事务。因此，必须进一步以一般法律规定行政机关的管辖权。

确定管辖权的一般原则是由确定职权范围的法律和行政规则所规定，也就是说，在奥地利，每个行政机关的事物管辖权和地域管辖权是由有关法律和行政规则规定。这些法律由国会制定，行政机关可以制定行政规则，但这些法律和行政规则并不包括所有的行政事务，况且，法律的滞后性和社会发展的不恒定性之间的矛盾，势必会在管辖权问题上出现疏漏或重复，从而引起管辖权的冲突。因此，为避免这一现象的出现，奥地利<<行政程序法>>进而又作出如下规定：

（１）在法律对有关联邦事务没有作出事务管辖权的规定时，则该联邦行政事务事务由县政府（或联邦警察机关）为第一级管辖权机关，各州行政机关首长为第二级管辖权机关，联邦内政部为第三级管辖权机关。

（２）在法律对有关联邦事务没有作出地域管辖权规定时，则该联邦行政事务按下列标准确定地域管辖区权：

有关不动产的案件，由不动产所在地机关管辖；

有关企业的经营或其他继续性事业的案件，依经营企业或从事事业的地点，或应经营或从事的地点所在的机关管辖；

其他案件，先应参加人的住所地的机关管辖，但有疑问时则依关系人或有履行义务的人住所地，次依其居住地，再依其国内最后住所所地的机关管辖；如无上述管辖权的依据或紧急情况，则依事件发生原因确定管辖权；如依上述规定仍不能确定管辖权时，则由事物管辖区权的最上级机关管辖，从而保证每一项行政事务都会有相应的行政机关管辖。

（３）同一行政事务在数个行政机关都有管辖权时，应当依下列原则解决：

在数个行政机关对一行政事务都有地域管辖权而无其他规定的，应由它们协商决定；

如对案件已不能达成一致协议时，应由事物管辖权的上级机关管辖；

数个行政机关对管辖权争议不能获一致协议时，由其有事物管辖权的共同上级行政机关管辖；

在紧急情况下，各行政机关应在职权范围内作出必要的职务，并应通知其他行政机关，以避免产生不利的后果。

（４）行政机关之间管辖权的争议，由其有事物管辖权的共同上级行政机关。

（５）行政机关应当依据职权调查事物或地域管辖权，如对其所提出的案件，行政机关认为不属于自已的管辖权限之内，应当立即将该案件移送有管辖权的行政机关，或将有关管辖权的行政机关名称通知提起人，不得有不必要的拖延，导致提起人的合法权益受到损害。

（６）当事人不得通过协议变更行政机关之间的管辖权。

（三）西班牙

１、行政主体

我们知道，在行政法理论中，“行政法不能法典化”是一个很少有人提出异议的论点，制定行政法典被认为是十分困难的事。[5]在论及西班牙<<行政程序法>>时，也有学者提出西班牙<<行政程序法>>即为行政法典。[6]从西班牙<<行政程序法>>的规定内容看，我们如称之为“行政法典”其实也并不过份，因为，与其他国家行政程序法所规定的内容相比，西班牙１９５８年<<行政程序法>>对行政实体法内容倾注了更多的关注。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>第１条规定：“国家行政机关应在本机关规定范围内调整其行为�！备锰踅徊焦娑ǎ骸氨痉ǘ缘鹘诘胤酵盘搴妥灾巫橹男姓绦蚬嬖蚱鸩钩渥饔��！钡胤酵盘搴妥灾巫橹皇切姓�，但它们有自已行使权力的程序规则，<<行政程序法>>对其程序规则的补充作用,表明地方团体和自治组织是行政程序的准行政主体。

２、行政主体的设置与职权

有关行政主体的设置问题，在许多国家都由组织法来承担，不放入行政程序法的内容之中。但西班牙却作了特别处理，应该说这是很有特色的规定。

（１）任何行政机关的局、处、科及类似机构的成立、变更、合并或取消都应由相应的主管部门负责人提出，报首相府批准，且任何部门都不得因此而增加公共开支。这一规定对于防止行政机关体系膨胀，增加行政经费开支具有重要意义。

（２）任何行政机关的成立，应当明确规定其所属的部。在成立一个行政机关以前，应当事先对其日常经费及其服务的收益和用途作一经济报告。此报告应附在新机关成立规定草案中。在不取消现有机构或限制其职权的同时，不能设立与此重复的新机构；给新成立的机关必要的经费应由议会批准，并将这些机构列入批准经费的有关法律文件中。

（３）行政机关对具所拥有的职权具有不可推卸性，应克尽职守，除经法律规定的授权、代理或调卷审理情形外。

（４）如某一规定确定国家民事行政机关行使职权，但没有具体明确行使职权的机构，应将审理和解决案件的职权视为不属于中央机关（职权遍及全国的领土的机关称为中央机关），而属于与事件与事件内容和发生地有关的下级职权机关。如该事件涉及到数个行政机关，应由地域上具备更广泛职权的机关进行审理和作出处理决定。

（５）具有民事性质的部级行政机关，其下属机构应行使如下职权：简单核对事实或逢动执行有关规定，如开具证明、记录、登记以及审理案件，完成和转达部当局的指示，办理证书、批准文件的退还及归档。

（６）上级行政机关通过指示和通令，统一领导下级机构的活动。

（７）行政机关上下级之间的关系应当通过下列规则处理：

无职权应在程序中根据其职权或在利害关系人请求下宣告；

自认为对裁决某问题无职权的行政机关应将该案的全部情况移送给认为有职权的，并隶属于同一部的机构。

如果引起职权的消极冲突，应当依据管辖权冲突解决规则来解决管辖权冲突问题。

如某行政机关认为有权了解任何一个下级审理的案件，应向其下级机关索要报告，并在8天内说明了解此事的理由。根据此报告，上级机关对有关案件可以处理。

任何行政机关不得认定另一上级机关无职权，如发生这样的情况，仅仅只能说明认为有权了解此事的理由，并应由上级机关处理。

３、集体领导机关

这种行政机关类似于其他国家的合议制机关。这是以会议形式行使行政权的一种行政机关。

（１）集体领导机关的主席。集体领导机关设主席一人主持工作，主席的职责是确保法律的履行和作出符合法律规定的决策。主席在行使职权过程中，如有法定正当理由，其职权随时可以被中止。

（２）集体领导机关的会议制度。集体领导机关行使职权的基本方式是召开会议。一个有效的合法会议应当具备如下条件：

会议应当由主席召集，在事先得到同意的情况下至少提前48小时发出通知，并附有议事日程，但紧急情况下可以免除上述程序；

议事日程由主席制定，但应当给予其他成员有充分的时间提出意见；

在没有主席事先召集的情况下，只有所有成员都已到场，而且一致同意的基础上召开的会议也应当是有效的。

（３）集体领导机关的成立。集体领导机关的成立的法定人数应当是基成员的绝对多数。如果不存在法定人数的要求的，该机关应在第一次会议时间的24小时之后的第二会议上成立。此次会议只要求有三分之一的成员出席即符合法定人数，但出席成员不得少于3人。

（４）集体领导机关的决议。决议应由集体领导机关以出席成员的绝对多数通过，当表决出现平局时，应当由主席投票解决平局。决议的内容应当在议事日程之内，除非集体领导机关的全体成员在场，且大多数人认为这一问题属于紧急情况应当立即给予解决，其决议内容才可超出议事日程，但决议内容仍应在本机关的职权范围内。

（５）集体领导机关的会议记录。集体领导机关应在其成员中任命一位秘书，每次会议应当有书面记录�；嵋榧锹加Φ奔窃胤⒀匀说男彰�、内容、会议时间、地点、会商要点、投票的情景和结果以及决议内容等�；嵋榧且Φ庇芍飨峡�，秘书签字，并在当次或下次会议上通过。按这一程序所制定的会议记录具有法律效力。

（６）集体领导机关的责任。集体领导机关的成员对所通过的决议投了反对票的，应当在会议记录中说明投反对票的理由。如果该决议在实施后引起了法律责任，则投反对票的成员可以不承担法律责任。

（７）集体领导机关的职位代理。如果集体领导机关的主席和秘书因病或其他理由缺席的，其职务分别由该机关中资历最深和资历最浅的两成员担任；如果资历相同的，则应当由年龄最大和最小的两位担任。这一职位代理制度可以保证集体领导机关在任何情况下都可以正常地进行工作，从而保证必要的行政效率。

４、管辖区权冲突及其解决办法

管辖权冲突是行政机关活动过程中不可避免的一种法现象，是损耗行政效率的一个重要因素，对此应当有一个行之有效的法律途径加以及时解决。西班牙<<行政程序法>>为此作出如下规定：

（１）两个部之间或隶属于不同部之间的行政机关发生权属冲突的，依据<<管辖权冲突法>>解决。

（２）隶属于同一部的行政机关之间发生权属冲突，无论是积极的还是消极的冲突，应由其共同的上级机关依据下列程序解决：主张有职权的行政机关可向了解此事的机关提出中止的要求，该机关应当中止案件的处理程序，并立即向最直接的同一上级机关移送全部案件材料。认为对此案件无职权的行政机关也应当连同有关报告在3天内将案件移送到最直接的同一上级机关。

西班牙１９５８年<<行政程序法>>在行政程序法的主体上的规定应当入是比较完整的，尤其是集体领导机关。这此内容按一般配的法理应属于行政实体法的范畴。西班牙将其纳入<<行政程序法>>中，基本上可以认为是出于完善行政程序法的行政主体规定的目的，也可以证明行政主体在行政程序进程的重要作用。

在１９９２年的<<行政程序法>>中，这种重视对行政主体的实体法规定的热情并没有减弱，这部份的内容在该法中反而更加突出。

１、规定公共行政机关活动总的原则

（１）公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。

（２）公共行政机关依据合作原则处理相互间的关系，并接照效率及服务于公民的原则进行活动。

（３）在全国政府、自治区政府部门及组成地方行政的部门领导下，各公共行政机关应为实现法律和其他法律秩序所规定的目标而行为。

（４）各公共行政机关通过单位的法人资格行为实现自身的目标。

２、规定公共行政机关及其相互间的关系

（１）公共行政机关相互关系的原则

第一，公共行政机关在开展活动和处理相互关系时应当遵守如下原则：

尊重其他行政机关合法行使权力；

在自已行使权力时，必须考虑总体利益和受委托行使权力行政机关的利益；

向其他行政机关提供自已行使权力的信息；

在自已权限范围内，向其他行政机关提供其有助于行使权力的积极合作和帮助。

第二，公共行政机关可以向被请求单位索要其所备的全部资料、文件或证明媒介，也可以在行使其职能时请求帮助。

第三，所需帮助只有在被请求单位不具备或提供此服务会产生严重损害利益或其本身职能的行使情况下方可拒绝。如拒绝提供帮助，应当通知提出请求的行政机关并说明原因。

第四，国家最高行政机关、自治区行政机关及组成地方行政的部门在各自职能范围之外行为时必须相互合作和帮助。

（２）规定了部门会议、协作协议、联合委员会、最高行政机关和自治区行政机关与地方行政部门的关系以及与欧洲共同体的关系等问题。

３、规定公共行政机关的部门问题

（１）行政部门的设立。各公共行政机关有权在自身职能范围内根据本机构的特点确定组成该行政机关的行政部门。设立任何一个行政部门都应当履行下列手续：

明确加入有关公共行政机关的方式及其隶属关系；

确定其作用及职能；

配备用于成立和运转所需的贷款。

如不取消现有机构或不对其职能进行必要的限制，不得成立重复的新机构。

（２）行政部门的职能。行政部门具有的职能不可推诿，但依法委托或调卷审理的除外。根据职能分配规则的规定及其要求，分配给行政部门的职能及其行使可以下放给其下属部门。如果根据规定向某行政机关分配职能，但没有具体指出应由哪个部门行使，从内容和地区考虑，审理和裁决案件的权力应当理解为属于其下级职能部门。如果存在许多职能部门，此权力属于其共同的上级部门。

（３）行政职能的委托。如果由于技术、经济、社会、法律或地区等因素需要在任何公共行政部门内均同意属于本行政部门的职能委托给其他行政部门行使，即使它不是其下级部门。涉及到下列内容的职能不能委托：

涉及与国家元首、政府首脑、议会、自治区政府主席及自治区议会关系的事务；

抽象性规定的制定；

作出成为申诉对象的行不的行政部门内进行的申诉裁决；

具有法律地位的规定所确定的内容。

委托的法律文书必须在法定公报上公布。

（４）行政职能的授权。在法定的范围内，行政部门的负责人可以在自身职能范围内授权其下属部门或行政单位负责人签署裁决和行政行为。授权签字不改变授权部门的职能，也无须通过公布来取得其有效性。在授权签署的裁决和行为中应当说明授权的行政机关。行政部门不得授权签署处罚性裁决。

４、集体领导机构。该法保留了１９５８年<<行政程序法>>关于“集体领导机构”的规定，但在内容上有了更进一步的充实。

（１）规定了集体领导机构制度，要求集体领导机构制定或完善自身运转的规则。

（２）明确了集体领导机构主席、秘书、成员的法定职责。

（３）完善了集体领导机构会议及其会议的召集制度。

（４）规定了会议记录的基本内容及其效力。

（四）德国

在德国<<行政程序法>>上，行政机关是指为完成公共行政事务而设置的机关。由于德国是一个联邦制国家，它因此必须首先解决州以下的行政机关在联邦<<行政程序法>>中的地位的问题。从现行德国<<行政程序法>>的规定看，它没的采用美国那种严格区分联邦法和州法适用范围的办法，因而在德国，州以下的行政机关在一定条件下也可以适用联邦<<行政程序法>>，从而成为联邦<<行政程序法>>的行政主体。[7]

１、行政主体

根据德国联邦<<行政程序法>>的规定，行政程序法的行政主体是：

（１）联邦行政机关、联邦直属的从事公法上的行为的社团、机构和财团；

（２）受联邦行政机关委托而从事公法行为的乡镇、乡镇的联合团体以及受州监督的公法上的法人；

（３）如果州行政机关将联邦专属立法或者联邦与州竞合立法事项的联邦法律作为自已的事务执行时，在联邦法律没有相同内容或者相反的规定范围内，州行政机关的公法行为也可适用本法。

２、地域管辖

有关地域管辖的内容主要是：

（１）涉及不动产或土地相连的权利或法律关系的事务，由该不动产或土地所在地管辖范围内的行政机关管辖；

（２）涉及法人的经营或经营场所，与从事职业或其他长期工作的事务，由该企业经营或经营场所，从事或应从事职业或工作所在地的行政机关管辖；

（３）涉及自然人的，由在其管辖范围内自然人有或最终有住所的行政机关管辖；

（４）涉及法人或社团的，由在其管辖范围内法人或社团有或最终有住所的行政机关管辖；

（５）其他事务由在其管辖区范围内产生职务行为原因的行政机关管辖。

３、管辖权的冲突及其解决办法

行政机关在执行职务行为过程中所发生的管辖权冲突，应当及时加以解决，否则将有害于行政机关的行政效率。德国<<行政程序法>>为此作出如下规定：

（１）对某一行政事务，如果几个行政机关都有管辖权，由最先受案件的行政机关处理，但其共同主管监管机关规定由其他行政机关管辖的除外；

（２）同一行政事务涉及到法人几个营业所，且不在同一行政机关管辖范围的，为�；さ笔氯说暮戏ㄈㄒ�，维护行政机关处理决定的统一性，应当由有管辖权的各行政机关的共同主管机关处理；

（３）对某一行政事务几个行政机关都认为自已有管辖权或者无管辖权时，或者管权不明确的，由其共同的监督机关作出处理；

（４）在行政程序进行过程中，因管辖权争议原因发生变化，为�；さ笔氯说暮戏ㄈㄒ娑欣姓丶虻サ暮头夏康牡某绦蛩忱�，且现在的主管行政机关同意后，可由原主管行政机关继续进行该行政程序；

（５）如有紧急情况，任何行政机关对其管辖范围内产生的职务行为所引起的管辖事务，都应采取紧紧措施，并告知其他有地域管辖权的行政机关。

４、执法协助

执法协助是指经其他行政机关的请求，任何行政机关都有在其职权范围内为请求机关提供协助的义务，但是，在从属的行政机关之间和被请求的行政机关所协助的是自已的职责情况下，不存在着执法协助的义务。

（１）行政机关在下列情况下可以请求执法协助：

由于法律原因而使公务行为不能完成的，如管辖事务变公超出了本机关的管辖范围；

由于事实上的原因，尤其是缺乏完成该公务行为所必须的公务人员或机构，而致使公务行为不能自行完成的；

公务实施过程中对事实不了解，甚至无法通过正当手段查明事实真相的；

公务实施所需要的证明文件或材料为其他行政机关所拥有的；

公务完成所需要较高的费用，而这笔费用只有被请求机关才能解决的。

（２）行政机关在下列情况下，被请求机关可以拒绝执法协助：

由于法律上原因，对请求执法协助无能为力的；

若提供执法协助将严重有损于联邦或州利益的；

在执法协助过程中，对依法或依性质应当保密的，被请求的机关也不负有出示证明文件，提供材料和答复的义务的。

（３）行政机关在下列情况下，被请求机关不必提供执法协助：

其他行政机关可以用较简单的方法或少量的费用即可完成的执法协助；

执法协助费用太高的；

鉴于被请求人的行政机关的任务，提供执法协助将严重妨碍其完成自已任务的。

被请求的行政机关除法定原因外，不得拒绝提供执法协助。被请求的行政机关认为无提供执法协助义务的，应将其理由告知请求的行政机关。如提出请求的行政机关坚持要求提供执法协助，则应由其共同的业务主管机关作出裁决，如夫共同的业务主管机关的，则由被请求的行政机关的业务主管监督机关裁决。如数个行政机关都有执法协助义务的，应当尽可能要求提出请求的行政机关隶属的最下级行政机关提供执法协助。

关于执法协助的费用，在一般情况下，提出请求的行政机关无须向被请求的机关缴纳行政管理费用，但费用超过５０马克的除外。相互提供执法协助的，无须偿还费用。

德国<<行政程序法>>在行政程序的行政主体上的规定很有特色，它对于行政机关简便、迅速地完成行政管理事务，无疑将起到积极作用。

（五）日本

行政主体在日本行政法理论中，是指“在行政法律关系上具有权利，或具有能承担义务资格的法律主体中执行行政一方�！盵8]也有学者称行政主体为行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。[9]在日本<<行政程序法>>中，有关行政程序法的行政主体主要有二种：

１、根据国家行政组织法第３条第２款所规定的作为国家行政机关而设置的机关，或基于法律规定在内阁管辖下所设置的机关或由这些机关所设置的机关，或这些机关在法律上能独立行使职权的职员。这些机关大致包括：

（１）内阁。内阁是国家行政机关组织中的最高机关。国家行政权属于内阁，内阁是由首相和２０人以内的国务大臣所组成的合议制机关。它是国家进行最高决策的决定和综合调整的机关。日本<<内阁法>>规定：“内阁行使宪法第７３条和宪法规定的其他职权�！蹦诟笾饕峭ü诟蠡嵋�、事务次官会议、政务次官会议和有关阁僚会议行使行政权力。

（２）府和省。它是日本中央政府最基本的行政组织，是在内阁统帅下的负责具体行政事务的机关。

（３）委员会和厅。府和省可以外局的形式设置委员会和厅。委员会是实行合议制的行政机关，它是日本在战后以美国独立委员会模式引进的一种行政机关组织形式，它在行使职权过程中具有一定的独立性，且委员会成员的身份受到法律保障。厅是为了对不宜在省内部局处理的事务而设置的一种行政机关组织形式，颇似我国国务院的直属机关。

此除，国家行政机关组织还有审议会、特别机关和派出机关等。

２、根据宪法规定的地方自治所设置的地方公共团体机关。这些团体机关是：

（１）都道府县、市镇村的，作为相应的议事机关议会的执行机关；

（２）上述执行机关所设立的各种独立的委员会，如公安委员会等。

需要指出的是，在日本行政法中，行政主体包括中央政府和公共团体两种。所谓公共团体，是指出于国家并由国家规定其存在目的的法人。它又可以分为地方公共团体、公共组合和行政法人三种。[10]地方公共团体是指以实行地方自治为其存在目的，由一定的土地和居民构成的公共团体。公共组合是以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的组合成成员构成的公共社团法人。行政法人指由国家或者地方公共团体出资设立的法人，具有公共财团法人性质。

从日本<<行政程序法>>第2条对“行政机关”所作的解释看，在公共团体中，公共组合和行政法人并不能行政程序法的行政主体。形成这种不一致的原因是行政主体职权的差异性和行政程序法规范行政行为的有限性。这种情况并不是日本所特有，如美国也是如此。

（六）意大利

意大利１９５５年“行政程序法草案”第1编对行政组织作了专门规定。有关行政程序的行政主体是国家、自治区和公共团体的行政机关。行政机关的形式可以分为独任机关和合议机关。

１、行政机关的权限

各行政机关的权限由法律从事件、审级和地域三方面确定。凡法律没有赋予中央行政机关权限的，则该权限都属地方各行政机关保留。意大利不是联邦制国家，但这一规定多少有点联邦制的精神。这可能与意大利发达的地方自治理论与实践有关。

行政机关在行使职权时不得违反法律关于管辖权限的规定。行政机关可依职权或当事人申请对管辖权是否合法进行审查，如行政机关认为本机关无管辖权的，应将有关材料送达到有管辖权的行政机关，并通知利害关系人。二个行政机关之间如发生管辖权争议的，应由其直属的上级机关作出裁决。在权限争议作出裁决前，如行政机关不行使职权将有可能产生重大损害时，该行政机关应当作出紧急处置，但应将有关内容通知对方行政机关。

２、独任机关

在独任机关中，如行政首长缺席或因故不能执行职务时，依法应由递补该职位的官员代理，在法律没有作出规定，上级机关也没有处理决定时，行政首长职务应由该机关内级别最高的官员代理，在有两个以上级别相同的官员时，由年龄最大的官员代理。

上级机关可以通过训令、通知或服务命令规定及指挥下级机关的活动。受到命令的下级机关如认为上级机关的命令明显违法时，应向发布命令的上级机关说明理由并提出异议。但命令如以书面形式下达的，下级机关应当执行。然而，上级机关的命令所要求的行为如为刑法所禁止，则不论该种命令以何种形式下达，下级机关都不得执行。上级机关以书面形式下达要求下级机关执行的命令如引起法律责任，该文书就是下级机关免除法律责任的法律依据；即使上级机关未以书面形式下达命令的，但仍要下级机关执行的，下级机关也可以免除法律责任。

委托行政是行政机关更加有效地行使行政管理职权的一种手段，因此，除法律有特别规定外，上级机关有权就特定的事项将其行政权限暂时或长久地委托下级机关行使，并将委托的事项在行政机关公报上给予公告。

在行政机关行使职权过程中，管辖权的有效转移可以保证行政事务获得及时有效地处理，但是，管辖权的转移不能成为逃避法律责任或追逐名利的一种手段。因此，上级机关不得命令下级机关对其管辖的事务移送自已处理；下级机关也不能无正当理由不依上级机关要求而怠于事件的处理，否则，上级机关可以随时代为处理。

３、合议机关

合议机关设主席１人，负责确�；嵋樽袷胤�，维护秩序。为此，主席有权随时中止或结束会议，但有关中止或结束会议的理由应记录于会议记要。

合议机关行使权力的主要方式是召开会议�；嵋橛芍飨偌�，如有三分之一的会议组织成员请求，主席应在请求之日起２０天内召集会议。除法律有特别规定外，召集会议的通知至少应在开会之日５天前送达到会议成员�；嵋橥ㄖΦ痹孛骰嵋榈闹魈夂鸵槭氯粘�。

合议机关会议不得公开，除非有法律特别规定。一个合法的会议必须有过半数成员出席参加，如不足法定人数而隔一天再次召集会议时，有三分之一以上成员出席会议即为符合法律要求，但会议参加面员不得少于三人。如有法律特别规定或因行政职责需要全体成员出席的，不达用上述规定。合议机关组成成员如连续缺席会议时，会议主持人应将此事通知该成员在职务上有监督权的机关。该机关有权对该成员作出免职或其他适当的处置。

合议机关应当设立若干候补人员，候补人员在正式会议成员因故不能参加会议时代替其参加会议，行使表决权；会议通知也应到达候补人员，他们有权参加会议，但无表决权。合议机关应当设立书记员担任会议记录。

合议机关应以绝对多数票通过会议决议，但法律规定可以相对多数票通过会议记录的除外。表决方式为起立，但会议也可以采用其他表决方式，如会议决议涉及到人格权问题时，应当采用秘密投票方式。

会议记录应当记载参与会议的成员以及作为认证记录的时间和场所的状况，并将讨论的主要论点、表决方式及结果加以记录�；嵋榧锹加Φ庇苫嵋橹鞒秩撕褪榧窃鼻┟�，并在本次或下次会议上宣读及经全体会议成员认可。除法律有明文禁止外，各会议主持人员有权要求将自已的投票及投票理由制成笔录，并有权要求对笔录作适当的更正。对于会议决议投反对票的成员，可不承担由此而引起的法律责任。

从这里我们可以看到，有关合议机关的规定，意大利“行政程序法草案”显然借鉴了西班牙行政程序法的不少规定。

（七）中国澳门地区

澳门<<行政程序法>>对行政程序中的行政主体规定相当重视，许多规定的详尽、细仔在其他国家的行政程序法中也是少见的。与西班牙相比，澳门<<行政程序法>>可能更加“法典化�！�

１、行政主体的范围

根据澳门<<行政程序法>>的第１３条规定，行政程序法的行政主体是行政机关。这里的行政机关是指：

（１）执行行政职务的规定；

（２）公务法人的机关及公共团体的机关；

（３）市政机关，即澳门市政机关和海岛市政机关，它们都具有行政和财政的自主权，受总督监督。

２、合议机关

合议机关是指在某一机构从事某一专门职业的全体人员。它具有行政主体资格。合议机关作为行使行政权的机关在当代社会中也并不少见，如西班牙、意大利等国都有此规定。合议机关的优点在于能保证决议更趋科学性、合理性、可行性。尽管合议机关可能会牺牲部分行政效率，但是，在现代行政机关体系，它仍然是不可缺少的组织部分。澳门<<行政程序法>>没有规定独任机关，却用不小的篇幅规定合议机关，似乎也正说明这个问题。

（１）合议机关主席和秘书

每个合议机关应当设立主席和秘书各一名，如无法律有特别规定时，主席和秘书可以从合议机关组织成员中选出。主席负责宣告合议机关会议开始，他领导各项工作，确�；嵋榫鲆榉戏珊凸嬖�，如出现特殊情况，主席可将会议中止或提前结束，也应通过附理由说明的决定解释其做法的合法性，而该决定应当成为会议记录的一部分。主席或代替主席的人，如认为由其主持的合议机关作出的决定违法的，有权就该决定提起诉讼，且有权请求审判机关中止该决议的效力。

任何合议机关主席或秘书缺席时，应分别由在合议机关中担任委员时间最长和最短的委员代替，但法律另有规定的除外。如有若干委员担任委员的时间相同，则主席和秘书分别应当由其中最年长和最年轻的委员担任。这一规定与西班牙的行政程序法的相关内容颇为相近。

（２）合议机关的会议形式

合议机关的会议分为平时会议和特别会议。如无法律的特别规定或行政机关的决议，平时会议的开会日期由主席决定，如已决定的开会日期有任何变更，则应告知所有的会议成员，并应确保这一告知能及时到达受通行者。因此，平时会议是一种固定的、在一定期间和时间内召开的会议。

特别会议应由主席召集而召开，但有法律特别规定的除外。经不少于三分之一的委员经书面形式要求召开特别会议，并提出要讨论的事项的，主席应当召集特别会议。该特别会议应当在提出要求后的１５天内召开，而有关召集通知至少在开会前４８小时发出，召集通知书应当明确及详列将在会议上要讨论的事项。

每次会议应当有议事日程，议事日程由主席拟定提出，除有特别规定外，主席应当将每个委员为列入议事日程而提出的事项列入会议的议事日程，但议事日程应当属于本机关的权限范围内，且该请求至少应在开会前５天以书面形式提出。议事日程至少应当在开会前４８小时交到所有会议成员，没有列入会议议事日程的事项，不能成为会议决议的标的，但在平时会议中，至少有三分之二的成员认定对议事日程以外的事项应当立即作出决议的,不在此限。

除法律有特别规定外，行政机关的会议不得公开举行。如会议必须公开举行的，应当及时将举行会议的时间、地点公开，以便让利害关系人至少在开会前的４８小时知道。合议机关国不遵守关于召集会议的规定而产生违法性，只有在该机关全体成员都出席时，且不反对举行会议的，这种违法性才能得到补救。

合议机关的会议应当在合法定人数情况下召开才具有合法性。在第一次召集会议时，必须有超过半数的，且具有表决权的成员参加会议，合议机关才能作出决定。如出席成员未达到法定人数的，则应在不少于２４小时间隔的前提下召开另一次会议，此会议仅需有三分之一的有表决权的成员参加，且人数不少于３人的，合议机关即可作出决定。

（３）合议机关的会议表决形式

表决是合议机关通过决议的法定形式，因此，在法律没有明确规定时，所有出席会议的，且不属于符合法定回避理由的会议成员不得投弃权票。在表决程序上，先由委员投票，最后由主席投票。在表决方式上，除法律另有规定外，合议机关所有的决议应以记名的表决方式作出；如果决议涉及到其他人的行为或资格，应当采用秘密投票的方式作出。应当回避或自认为应当回避的合议机关成员，在讨论和表决时都不得在场。

合议机关的决议应由出席会议的成员的绝对多数票通过，但法律有特别规定的除外。如果一项决议要求绝对多数票而未能达到要求时，且又未出现赞成与反对票相同的情况，应当立即进行第二次表决，如仍未达到法定要求的，应将该决议的表决推至至下次会议，在那次会议上，该决议只要获得相对多数票即可通过。在记名表决票相同时，则主席的投票具有决定意义；在秘密投票表决出现相同时，应当立即进行另一次表决，如仍出现表决票数相同的结果，则应将此决议推到下次会议上进行表决，在下次会议上的表决如仍然相同，则应改为记名表决程序。

（４）合议机关的会议记录

合议机关的每次会议都应当有会议记录�；嵋榧锹贾饕ǚ⑸诨嵋楣讨兴形侍獾恼�，但会议的时间与地点、出席人员、所审议的事项、所作决议及有关表决方式与结果�；嵋榧锹加Φ庇擅厥榧锹纪瓿�，并在本次会议的最后阶段或下次会议开始时由会议所有成员通过后，由主席和秘书签字。如合议机关是以拟本方式通过全文记录的，则应在本次会议上以拟本方式通过的关会议记录。合议机关的决议在通过有关会议记录或在签署了拟本会议记录后，则发生法律效力。

合议机关的成员有权要求将其反对票以及解释性说明记录在会议记录之中，如该决议产生法律责任时，则他们可以免除法律责任。

３、行政机关的权限

（１）权限的确定

凡法律和规章授予行政机关的权限，行政机关不可放弃也不可转让，但依法可以授权或代理除外。因此，所有以放弃拥有或行使赋予行政机关权限为标的或合同，都是无效。由此划出了一条权力与权利的分界线。

每个行政机关的权限在行政程开始时确定，不用考虑以后发生的事实上的变化，但如果涉及到管辖权转移的，则该行政机关就没有处理此程序的权限；如果因法律变更涉及到受理案件的机关消灭，或不再具有权限，或该机关起初无处理该案件的程序而后又被赋予的，应当允许行政机关的权限发生变化。

（２）先决问题的审理前处置

如果某一行政机关的最终决定在作出前，取决于另一个行政机关或法院对某一问题所作出的裁决，则应当决定中止程序，但不立即解决该事项将会导致严重损失的除外，如发生下列情况应当中止即行程序：

当对该审理前的先决问题作出决定系取决于利害关系人作出的请求，而该利害关系人在得到通知中止该行政程序后边３０天内，不向有权限的行政机关或法院提出请求，或当为审理该先决问题而提起的程序，因利害关系人的过错而停止进行超过３０天的；

基于程序发生后的事实情节，如不立即解决该事实问题将会导致严重损失的；

（３）错误申请的处理

当事人对行政机关权限认识错误，都不影响其权利的行使，但是，如果行政机关通过附理由的说明，可以证明该当事人已知道行政机关的权限的，并能其证明向无权限的机关提出申请、请愿、声明异议或上议，其动机在于拖延的除外。因此，当事人因对行政机关权限发生错误认识，且在合法的期限内提出申请、请愿、声明异议或上议，该机关应依职权将有关材料递交有权限的行政机关，并通行当事人。

４、授权

有权限对某些事务作出行政决定的行政机关可以通过授权，让另一行政机关或行政人员处理该事务。不论有否赋予资格的法律，行政机关可随时借用授权，允许其直接的下级、助理或代理人作出一般管理行为。这一规定也适用于合议机关对其主席的授权。在法律不禁止的前提下，授权的行政机关可许可获得授权的机关将权力转授。从法理上说，允许行政机关授权，无非是为行政机关有效地行使行政管理权提供了一个法律依据，但要指出的是，澳门<<行政程序法>>中所规定的授权与大陆行政法理论中的授权并不一致，前者的行政授权相当于后者的委托。

授权是一种行政权限转移的行为。它变更了原有法律设定的行政权限分配体系，因此，授权应当是一种要式行为。为此，澳门<<行政程序法>>规定了授权的要件：（１）在授权行为或转移授权行为过程中，授权机关或转授权机关应当详细指明其所授予的或转授之力权，以及获授权或转授权的机关可作出的行政行为。（２）授权行为或转授权行为应当在<<澳门政府公报>>上公布，如属于地方行政当局的，还应张贴于常贴告示之处。

获得授权或转授权的机关在行使所授予的、或转授予的权力时，应向权力承受人提明其是获得授权或转授权的机关。授权机关或转授权机关可发出对获得授权机关或转授权机关有约束力的指示，说明其应当如何行使权力。授权机关或转授权机关可以收回已授出的权力，并依法废止获得授权或转授权的机关所作出的行为。

授权或转授权可因下列事项而消灭：（１）因授权行为或转授权行为的废止；（２）因其效果已完结而导致失效；（３）因授权机关的代表人或获得授权机关的代表人有所变动，或因转授权机关的代表人，或获得转授权机关的代表人有所变动，胆如授权行为本身有明确相反规定的除外。

５、管辖权

行政机关之间如因管辖权发生冲突，则应当由依法有权限的法院解决。如职责的冲突涉及到不同法人的机关，则可以通过司法上诉途径，交由行政法院解决。权限的冲突，由对涉及冲突的各机关行使监护权之上级机关中最低一级机关解决。

对于权限的冲突，任何利害关系人可向有权限对有关程序作出决定的机关提出附理由说明的申请，请求解决；涉及冲突的机关在知道该冲突事实后，应当立即依职权提出请求解决之。如涉及冲突的机关仍未表明立场，则有权限解决冲突的机关应当听取该机关的意见后，在３０天内作出处理决定。

（八）中国台湾地区

１９９１年台湾“行政程序法草案”对行政程序法中的行政主体并没有如同西班牙、澳门等行政程序法那样详尽地规定了行政主体的有亲内容。许多与行政主体有关的问题，在台湾“行政程序法草案”中依据法律保留原则由组织法或其他法律规定。该草案中有关行政主体的问题，主要集中在管辖权和行政协助上。

１、管辖权

台湾“行政程序法草案”规定，每个行政机关应当互相尊重。当发生管辖权争议时，应由其共同的上级机关决定，无共同上级机关的，应由它们各自上级机关之间通过协议解决。但如果协议不成应当如何解决，则该草案没有作出进一步规定。我认为，这种通过协议解决的方案而没有一种强制力机关作为保障，在实践中要做可能是比较困难的。

行政机关对属于自已权限内的进项应当以自行处理为原则，但有时基于实的需要，可以将其权限内的部分事项委任或委托其他行政机关或人民执行，但无论是委任还是委托都必须要有法令的依据。行政机关在作委任或委托时，应当将法令依据、委任或委托的事项、受委任或受委托的机关、人民的名称或姓名在政府公报上公告。委任或委托所需要的费用除有协议另行约定外，由委任或委托机关负担。但是，委任和委托有何区别，该草案没有作出进一步区分。在台湾行政法学界中，一般认为委任与委托有三种类型：行政机关将其权限之一部分委任其他行政机关以受任机关名义执行的，称之为权限的委任（Delegation）；行政机关将其权限之一部分委托其他行政机关以委托机关名义执行的，称之为权限之委托（Mandat）；行政机关将其权限之一部分委托人民（包括自然人与私法人）以人民自已的名义执行的，称为行政委托（Beleihung）。[11]

一般公民对行政机关的管辖权内容并不了解，亿们也没有必须知道的法定义务。因此，行政机关对人民依法提出的申请认为无管辖权而不给予受理时，应当告知申请人有管辖权的机关。如行政机关告知迟延或错误，导致申请假人延误法定期间提出申请的，应当视为申请人已经提出申请。行政机关在受理人民的申请后认为无管辖权的，应当移送有管辖权的机关，并通知申请人，不得驳回申请。如因法令或事实的变更而导致行政机关对案件失去管辖权的，应当将案件移送到的管辖权的机关，并通知当事人。但经当事人及有管辖权机关同意也可由原管辖权机关继续处理该案件。

２、行政协助

每个行政机关原则上应当独立地完成职务，但有时仍需要其他机关的协助才能完成自已在职权范围内的行政事务。因此，行政机关在执行职务时，如有下列情形的，可向无隶属关系的其他行政机关请求协助：

（１）因法律上的原因不能独立执行职务的；

（２）因人员、设备不足等事项上的原因，不能独立执行职务的；

（３）执行职务所必要认定的事实，不能独立调查的；

（４）执行职务所必要的文书或其他资料，为被请求机关所持有的；

（５）由被请求机关协助执行更显经济的；

（６）其他职务上有正当理由必须请求协助的。

行政机关的行政协助的请求除紧急情况外应当以书面形式作出。

在下列情况下，被请求的机关可以拒绝请求：

（１）协助的行为不属于自已的权限功依法不得实施的；

（２）如提供协助将会严重妨碍自已执行职务的。

被请求的机关闪为无提供行政协助义务的，应将其理由通知请求协助机关。请求机关有异议的，由其共同的上级机关决定，无共同上级机关时，由被请求协助机关与请求协助机关以协议确定。行政协助所需要的费用由请求机关负担；其负担方式由被请求协助机关与请求协助机关以协议确定，协议不成的，由其共同的上级机关确定。这一规定显然是受了德国<<行政程序法>>和日本１９６４年“行政程序法草案”的影响。

（九）英国

在英国，可以成为行政程序法的行政主体是具有行政职权的行政机关，尤其是它们在作出影响公民合法权益的行政行为时，更应当受到行政程序法律的约束。英国的行政机关由中央政府、地方政府、警察和公务法人四部分组成。由于警察实际上是中央政府和地方政府的组成部分，所以没有必要单独列出论述。然而，在英国的行政机关系统中，值得一提的还是具有相对独立地位的行政裁判所（Tribunal），因为英国在１９５８年专门制定了<<行政裁判所与调查法>>，许多成文的行政程序都通过此法得以确认。

１、中央政府

与行政法有关的中央政府是英王、枢密院、内阁和首相、部长和部以及常任文官。但英王和枢密院在行政方面的作出因责任内阁制的兴起而几乎流于形式。内阁和部长是英国行政权的核心，是最高的行政决策机关。部长和部担负着执行内阁和首相决策的责职，与公民和法人的关系最为密切，因而在行政程序中经�？梢钥吹剿堑幕疃�。常任文官提任着部长和部的业务工作，代表部长和部对外进行活动，部长对他们的活动负法律责任，因此，他们不是行政程序法的行政主体。

２、地方政府

英国的地方政府指由地方有选举权公民选举产生的、负责管理法律规定属于地方的行政职务并具有独立法律地位的行政机关。地方政府的职权主要在于维护公共秩序，环境�；�、社区服务和公共事业等。这些职权与私人利益关系密切，所以，它不仅受到中央政府多方位的监督，法院也会基于越权无效原则对地方政府行使监督权。

３、公法人

在英国行政法中，公法人主要是指在具有一般职权范围内的中央和地方行政机关以外享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的行政机构。[12]由于公法人不是英王的代理人，在法律上没有特别规定的情形下，它与地方政府一样适用一般的法律规定。法院也可以适用越权无效的原则对公法人行使监督权。

４、行政裁判所

英国的行政裁判所是本世纪初行政权发达的产物，它是在普通法院体系以外设立的旨在解决行政纠纷的一种裁判机构。它处理行政纠纷时应当遵守<<行政裁判所与调查法>>的程序和部长为其制定的程序规则，否则可能会受到法院的司法审查。

（十）法国

在法国行政法中，作为行政主体，它是指“实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权力、义务和责任的主体�！盵13]它应当具备二个基本特征：一是行使行政职权，管理公共事务；二是独立承担行政责任。在法国行政体系中能够成为行政主体的有：

１、中央行政机关

法国的中央行政机关有总统、总理和各部长组成。总统是国家元首，对外代表国家行使权力。总理为政府的首脑，由总统任命。部构成了中央政府的各职能机构，每个部都负责某一方面的全国性行政事务。在日常生活中，应该说部的行政行为与私人的关系最为密切，因而部长作出决定的权力是否合法倍受行政法院的关注。

２、地方行政机关

省政府是地方一级的行政机关，省长不是省议会选举产生，而是由内政部长和总理提名经部长会议决定后，由总统任命。他是中央政府在省内的代表。另外大区行政长官和市（镇）长也是地方行政机关的组成部分。

３、公务法人

公务法人不具有一般行政组织的特点，但它是一个独立的行政管理机构，它能享受权利和承担义务，如大学图书馆和博物馆等。它们在进行行管理活动所体现出的灵活性有时更加适应社会发展的需要，因而公务法人成为不可缺少的行政主体之一。

（十一）中国

在我国目前行政法理论中，行政主体“特指能以自已的名义实施国家行政权（表现为行政管理活动），并对行为效果承担法律责任的组织�！盵14]作为一个学理概念，还没有获得立法的认可，但在它已经出现在最高人民法院的司法解释中。[15]不管人们对行政主体概念本身还是否存在着争议，我国的行政主体是：

１、行政机关。行政机关是管理行政事务的法定机关。行政机关必然是行政主体，这种必然性是由设立该行政机关的法律所决定的。它不需要法律另行授权，其行政主体的资格非依法定程序不得剥夺。但是，行政机关在从事民事活动时，其不再是行政主体，而是一个民事主体，其性质是机关法人。

２、法律、法规授权的组织。它是指通法律、法规授予某些组织具有独立行使某种行政职权的资格，从而成为行政主体。如卫生防疫站、物价检查所等。

根据行政处罚法第１７条的规定，授权组织作为行政处罚主体时，该组织必须是“具有管理公共事务职能的组织�！辈痪哂泄芾砉彩挛裰澳艿淖橹荒艹晌姓Ψ３绦蛑行姓魈�。

值得指出的是，目前在实践中出现行政主体混活问题大都与不合法的规章存在有关，许多规章不顾法律的规定，通过授权设立“行政主体”，因此，在这个问题上，目前需要进行的工作应当是对规章进行清理，从而澄清行政主体在实践中的一此混乱问题。

如果我们制定行政程序法，对行政主体的一些基本问题还要规定的，如种类、构成要件等，但不必如西班牙、澳门等行政程序法那样对行政程序法的主体作了如此复杂的规定，许多必要的内容完全可以纳入组织法、编制法，但有关管辖权的内容我认为还必须加以明确的规定，因为，一方面目前行政机关管辖权的混乱局面已成为影响行政效能的一个重要因素，另一方面从法律上进一步明确行政主体的管辖权，也是提高行政主体行使行政权效能的一个重要前提。

三、行政程序法的相对人

在行政程序中，作为行政主体在行使权力时必须要有一个承受其权力的对象，无论这个对象是组织还是个，是特定还是不特定。这个对象我们可称之为行政程序中的相对人。适格的相对人是行政主合法行使权力的重要前提条件，而对个人和组织来说则是维护其自身合法权利的保障。因此，各国在其行政程序法对行政程序中的行政主体都有不同程度的规定。

（一）美国

美国１９４６年联邦<<行政程序法>>在行政程序相对人问题上，只在其第５５２条第２款中,对“人”作了一个简要的立法说明，“人”包括个人、合伙、公司、社团及不属于机关的公、私组织。这一条款说明了这样一个法理，即除作为行政主体的机关外，其他个人和组织都可以成为行政程序中的相对人。在该条的第3款中，又对当事人作了如下定义：“当事人包括被列为和被承认为当事人的人和机关，或有权成为当事人并通过正当方式要求成为当事人的人和机关，以及在机关提起的诉讼中，机关为了某一特定目的而承认其为当事人的人和机关�！闭庖还娑ǖ氖导室庖迨墙魑姓魈宓男姓睾妥魑喽匀说娜撕铣浦暗笔氯恕�。因此，在美国行政程序法中，当事人并不一定是行政程序中相对人。

有关行政程序中相对人的资格要求，委托权利等，联邦<<行政程序法>>并没有作出任何规定，依据英美法系的一般法律原则，这一方面的内容应当适用民事法律的有关规守。由于存在判例法制度，因此法院在这方面的也可以通过判例做一些积极的工作。

（二）奥地利

奥地利１９５０年<<行政程序法>>用专章规定了行政程序中的相对人，其主要内容是：

１、在相对人区别了关系人和当事人

在行政程序中，有请求行政机关执行职务行为，或者行政机关作出的职务与他有利害关系的个人或组织为关系人。而关系人如因请求权或法律上益而参加该案件的，是当事人。前者具有静态意义，如同美国行政程序法中的“人”，后者具有动态意义，如同美国行政程序法中的“当事人”，只不过美国的当事人还包括了行政主体。在对关系人的权利能力和行为能力有异议时，行政法规无特别规定的，应当由行政机关依据民法的规定来确定。这一明文规定解决了相对人在行政程序中的权利能力和行为能力。虽然大陆法系有公法与私法之分，但在行政法领域中有条件地适用民法规定并无多在理论障碍，其原因可能是民法是在切法的基础，至少大陆法系的国家有这样的看法。

２、代理

关系人在行政程序中因某些主客观原因不能亲自进行活动的，可依法委托他人为其在行政程序中的行为作代理。代理作为一种法律制度源于民法，行政法毕竟不同于民法，简单地借用民法中的代理制度有可能行不通。因此，奥地利<<行政程序法>>对代理制度作出了如下规定：

（１）关系人或者其法定代理人在行政机关没有明确要求其亲自到场时，其可以委托他人代理其活动。此项代理应当有书面委托书证实，如在行政机关也可以用口头形式委托，但应当注明于卷宗作为证据。

（２）代理人的代理权限内容和范围，由关系人出具的授权证书确定；如对授权证书所载的内容有异议时，则依据民法规定。行政机关还应依法消除代理权可能发生的瑕疵。

（３）无资格代理他人为营利事业的经营者，不得允许其为授权代理人。

（４）如行政机关在职务上已知道代理人系被代理人的亲属、家属或雇佣人，或者职业团体或其他机关的负责人，全其代理权限的存在及其范围无可置疑时，行政机关可不要其明示代理权的授予证据。

（５）关系人有权选任法律辅佐人，并由其陪同到场。

（６关系人在委托代理人后，并不禁止关系人以自已的名义发表声明，实施行为。

３、无代理人的无行为能力、无法定代理人或所属不明的关系人

行政机关在依职权或依申请对无行为能力、且无法定代理人或居所不明的关系人实施职务行为时，认为案件重要有必要选拔任监护人的，可用关系人所提供的费用，由本管辖区内的法院确定。法院所选定的监护人具有法定代理人的法律地位。

（三）西班牙

西班牙<<行政程序法>>将行政程序中的相对人称之为“利害关系人”。从内容上看，它与奥地利<<行政程序法>>中的“关系人”并无多大异议，作为行政权力的承受者，他们享受着为维护自已合法权益的所必须的权利，履行着因此而产生的义务。另外，在与民法的关系中，基本上也采取了美国、奥地利的态度，并无其他较新的规定。

１、相对人的条件

除民事法律规定的人外，已婚妇女和未成年人具有在公共行政机关行使或维护自已的那部分权利的行为能力，其行为效力为行政法规所承认的，无须得到其丈夫、父母或监护人的帮助。[16]这一规定将未婚妇女认定为缺乏行政法上的行为能力，应该说是一种男女不平等的体现，在２０世纪５０年代仍坚持这一立场的国家，在西方国家中也是罕见的。

２、相对人的种类

在行政程序中，被认为是合格的相对人有：（１）作为权利或合法利益的主体参加行政程序的人；（２）在行政程序未开始以前就表示其权利可能受程序中的决定直接影响的人；（３）在其合议的、个人的和直接的利益可能会受到裁决的影响，并在行政机关还没有作出最后裁决时亲自出庭的人。

３、代理

根据法律规定，有行为能力的相对人可以通过选择代理人实施其行为。任何人如以他人名义提出申请、停止请求及其放弃权利，应当通过公文或具有公正合法签名的私人文件证明其代表资格。

４、相对人的权利和义务

（１）由若干相对人共同签署的一份书面材料，如无其他特别说明，有关行政行为应当视为与第一署名者发生关系。

（２）如果一个案件没有以公开形式进行审理，且在行政程序未开始以前就已存在表示其权利可能会受程序的决定直接影响的人，而他们又没有出席案件审理的，行政机关应当将有关案件的审理情况通报给上述人员。

（３）相对人向行政机关提供报告、检查和其他调查行为的义务，应当有法律明确规定。

（４）相对人在行政机关出庭的义务应当法律明文加以规定，且行政机关应通过传标票说明传其出庭的目的。

（四）德国

德国<<行政程序法>>对行政程序中的相对人的规定方面比较全面，除允许适用有关民法的规定外，还就行政程序的特殊性作出相应的规定。这是前述几个国家所没有的。

１、相对人的权利能力和行为能力

相对人的权利能力和行为能力是其参怀行政程序的必要条件，因此，应当有法律加以明确规定。根据德国<<行政程序法>>的规定，下列人员或机关具备参与行政程序的能力：（１）自然人和法人；（２）享受权利的社团；（３）行政机关。下列人员或机关具有为行政程序的行为能力：（１）依据民法有行为能力的自然人；（２）依据民法有限制行为的自然人，但应当具有民法或公法的规定，被视为行政程序的标的且有行为能力的自然人；（３）法人或社团的法定代表人或经特别委托的人；（４）行政机关负责人、其代表或受其委托的人；（５）民事诉讼法第53条和第55条规定的情况。

２、相对人的种类

相对人的种类有：（１）申请人和被申请人；（２）行政机关所实施的行政行为指向的人；（３）行政机关与其订立或将要订立公法上契约的人；（４）行政机关可因公务或请求、命令其法律权益因行政程序结局而受影射的人作为当事人参加行政程序的人；（５）行政程序的结局对第三人的法律权益产生影响的，经申请行政机关可以命令其作为当事人参加行政程序的人。

３、代理人

相对人为了更好地维护自身的合法权益，在行政程序中他可以委托他人代理其行为。为保证代理人在行政程序中正确地反映被代理人的意思，德国<<行政程序法>>对有关代理的问题作出详尽的规定：

（１）全权代理人和辩护人

相对人可以由其委托的全权代理人代理一切行政程序的行为，除非有法律对某一行政程序行为在委托关系上有明文禁止的规定。全权代理人经行政机关的要求应当提交全权委托的书面证明。如果相对人撤销其全权代理人，对于行政机关来说，只是在接到其通知后才产生法律效果。

代理人不因相对人的死亡、其行为能力或法定代理的变更而撤销。全权代理人作为权利受让人参加行政程序的，经行政机关要求其应当提交全权代理的书面证明。

行政机关应当通知指定全权代理人参与行政程序，也可以通知相对人，但以其有协助义务为限。如行政机关通知相对人的，得告知全权代理人。

相对人可与辩护人一起参加辩论和讨论，辩护人所作的陈述视为当事人的陈述，但以其未立即提出异议为限。

全权代理人和辩护人作不适合的书面陈述和无能力作适当口头陈述的，行政机关可驳回其陈述。行政机关应将驳回的事项告知相对人。被驳回的全权代理人和辩护人在其被驳回后所为的程序上的行为无效。

（２）指定送达代收人

在德国<<行政程序法>>的效力范围内无住所或习惯的居所，无住址或经营场所的当事人，经要求应在合适的期限内在本法效力范围内指定送达代收人。汉事人不指定送达代收人的，邮寄给其的文书在交邮后的第二天视为已经送达，但如证明未收到文书或受领迟延的，不在此限。行政机关应当告知相对人不指定送达代收人的法律后果。

（３）

根据德国<<行政程序法>> 规定监护法庭可依据行政机关的请求，为下列人员指定一位合适的代理人：

身份不明的相对人；

住所地址不详或在行政程序中因客观原因而缺席的相对人；

在本法效力范围内无住所，行政机关要求其指定代理人，但是在规定时限内又未能指定代理人的相对人；

行政程序涉及到列主物，为�；じ梦锼娜ɡ鸵逦竦�。

被指定的代理人有权要求作出指定行为的行政机关给予适当的报酬，返还其所垫付的费用。行政机关也可以向被代理人要求补偿因代理所生的费用，具体数额由行政机关规定。

（４）相同呈文的代理人

这种代理人类似于诉讼法中集团诉讼代理人。在德国<<行政程序法>> 中，有关相同呈文的代理人制度内容是：

在行政程序中，如有５０人以上在签名表中的提案或呈文，或送交与原文本相同的复印件的，只要将其姓名、职业和住址作为代理人填写的，才能视为代理人，但以其未被指定为全权代理人为限。代理人只能由自然人充当。

依上述规定提交的法律文书，如附签名报告不明确或不符合规定的，行政机关可不予承认。对不予承认的法律文书，行政机关应当以当地习惯的方式告知递交人。签名人未注明其姓名或地址，或虽然已注明但无法辩认的，行政机关也可以不承认。

代理人或被代理人一旦向行政机关以书面形式声明撤销代理的，代理权立即消灭。代理人提出声明的，应当告知所有的被代理人；被代理人提出声明的，应立即告知行政机关是否维持所提交的法律文书，是否已指定了全权代理人。

代理人代理权消灭的，行政机关可要求原被代理人在适当的期限内指定共同代理人。如原被代理人超过３００人的，行政机关可将此要求依当地习惯的方式公告。如原被代理人到期不指定代理人的，行政机关可因公务指定一共同代理人。

（５）共同利益相对人的代理人

互相具有共同利益参加行政程序的人超过５０人而未指定代理人的，且如不指定共同代理人将会妨碍行政程序正常进行的，行政机关可要求其在适当的期限内指定一共同代理人，如行政机关这一要求到期不能得到满足的，即可因公务指定一共同代理人。

共同利益相对人的代理人的消灭适用“相同呈文的代理人”的规定。

（６）代理人的权利和义务

代理人应当认真维护被代理人的合法权益，有权实施所有与行政程序有关的程序上的行为。代理人不受行政命令的约束。

与其国家相比，德国<<行政程序法>> 中的相对人制度应该说是非常有特色的：

１、在相对人的权利能力和行为能力的条件上，不是简单地比引民法的条款，而是在单独作出规定中又有条件地允许选择适用。这一规定反映出立法者已区分出民法行政法在某种程度上所存在的差异性。

２、规定了各种不同的代理形式。在德国<<行政程序法>>中，不仅有相对人委托代理，还有行政机关因公务的指定代理；不仅个人委托代理，还有集体委托的共同代理；不仅有全权代理，还有一般代理。多种的代理方法的存在，在客观上有利于维护相对人在行政程序中的合法权益。

（五）日本

有关行政程序法的相对人制度，日本没有象西班牙、德国等设专章规定之，而是在听证程序中附带提及，内容不多。在日本<<行政程序法>> 中，相对人可以分为当事人和参加人二种。

１、当事人是指接到或视为接到听证通知的人，因此，谁能成为行政程序中的相对人，取决于行政机关的单方面决定。这种以“接到通知”而不是“合法权益受影响”作为认定相对人的标准，我认为并不科学。在其他国家中我们没有找到相同的规定。

２、当事人在接到听证通知后，可以委托儿所代理人代理有关听证的一切行政程序行为。代理的代理资格，应当由书面材料证明；在代理人失去代理资格时，委托人应当以书面形式告知行政机关。至于行政机关是否可以指定代理人的问题，日本<<行政程序法>> 没有作出规定。在实践中，我们无法排除出现阻碍听证进展的客观情形，如相对人成为无行为能力的人，且又无监护人时，听证程序就无法进行下去。在这一点上，德国<<行政程序法>> 的规定要比日本科学得多。

３、行政机关认为必要时，可以要求当事人以外的，依照该不利益的处分所根据的法令被认为与该不利益处分有利害关系的人参加，或许可其参加听证程序，称之为参加人。参加人也可以委托代理人参加听证程序。这一规定类似于日本民事诉讼法中的第三人制度。[17]从价值目标看，在行政程序中设立参加人制度，既为了行政效率，又是顾及当事人以外的公民和法人的合法权益。

（六）意大利

意大利“行政程序法草案”在规定相对人制度上与日本相比还要简洁：

１、在意大利“行政程序法草案”中，相对人即“利害关系人”，依该草案第20条规定，利害关系人仅指对于事件有权利或正当利益，且对于提出行政程序开始的声请在法律上存在针对其行政行为为前提。显然，在意大利“行政程序法草案件”中认定相对人的标准是“合法权益受影响说”，而不是日本的“接到通知说”。这标准更加符合相对人维护其合法权益的需要。

２、关于代理制度，意大利“行政程序法草案”规定，利害关系人可以以书面形式委托他人代为程序行为。利害关系人如与行政机关和解，也可以经认证的书面授权，委托他人代理之，但委托儿所事项应当在行政机关预定的规则内。委托授权对象是经主管机关登记的专业人员，而该授权的事实又经过该专业人员承认时，代理人可处进一切程序行为，但法律有明文禁止或另有其他形式要求者除外。

（七）中国澳门地区

澳门<<行政程序法>>以非常简洁的法条规定了行政程序中的相对人制度。与他对行政主体所作的详尽规定形成了鲜明的对比。

１、相对人的范围。该法规定，所有私人都有权亲身参与行政程序，并在行政程序中有权被代理或辅佐。由此可见，在澳门<<行政程序法>>中，所有与公权机关相对而存在的公民、法人和其他组织都可以成为行政程序中的相对人，且相对人有权委托代理人参与行政程序的一切活动。

２、相对人的条件。相对人参与行政程序除了有法定资格外，还应当具有行为能力。该法没有规定确认行政相对人行为能力的具体标准，而是规定“参与程序之能力为基础及尺度，且民法也适用于无参与程序能力之补充，但有特别规定者除外�！盵18]这表明，在相对人的行为能力确认标准上，如有关行政法律不作特别规定的，都适用民法。

（八）中国台湾地区

台湾“行政程序法草案”所规定的行政程序中的相对人制度上具有明显的模仿德国行政程序法的痕迹。这可能是德国法对台湾法曾产生较大影响的结果。在中国近、现代法制史上我们可以看到，日本对中国法制现代化的影响是比较大的，而当时在日本法学界“言必称德国”也成主流，中国３０、４０年代的法学家受德国法的影响就难于避免。1949年后他们中的不少人去了台湾，对台湾后来的法学发展的影响是不可低估的。我们现在在其他部门法也可以看到德国法的影响。

台湾“行政程序法草案”中的相对人制度的内容主要有：

１、相对人的权利能力

凡下列相对人都有权利能力：（１）自然人和法人；（２）设有代表或管理人的非法人团体；（３）依据法律规定享有权利和履行义务的主体；（４）行政机关。

２、相对人的行为能力

凡下列相对人都有行为能力：（１）依据民法规定有行为能力的自然人；（２）法人或非法人团体的代表人或管理人；（３）依据法律规定可以独立实施法律行为；（４）行政机关的首长、其职务代理人或其他机关代表人。

３、相对人种类

在台湾“行政程序法草案”中，相对人有：（１）申请人及申请的相对人。依其立法说明，申请相对人系指权利和利益受申请事项影响的人。他们也具有相对人的地位。[19]（２）行政机关所作出的行政行为的相对人，如受该行政行为间接影响的人能否成为相对人，该草案没有明确规定，依该条款的字面解释如作肯定结论似乎也没有什么障碍。（３）与行政机关订立行政契约的相对人；（４）行政机关实施行政指导的相对人；（５）对行政机关陈情的人；（６）其他依本法规定可以参加行政程序的人，但这不应包括与程序结果无利害关系的人，如证人、鉴定人等。

在行政程序开始后，其合法权益因此受影响的人，行政机关可以通知其参加行政程序，受影响的人也可以申请参加行政程序。这些人也可以成为行政相对人。由此可见，在台湾“行政程序法草案”中，相对人的范围是非常大的，只要其合法权利受到行政行为的不利影响的，都可以成为相对人。

４、代理人

凡是无行政程序行为能力的自然人，应当由其法定代理人代为进行程序。其他相对人可以委托代理人代为进行行政程序活动。相对人授予代理人以代理权，除行政程序性质不得代理外，应当包括其他所有行政程序行程。但是，对相对人依法所提出的申请，代理人如无特别授权，不得代为申请人撤回，因为申请涉及到相对人的重大权益，所以撤回申请应当有申请假人特别授权。

５、共同相对人

在存在多个共同利益相对人时，应当选出其中一至五人代为全体相对人进行行政程序行为。这一制度的法原理是诉讼法中集团诉讼理论。在行政活动中，多个共同利益相对人如没有选定代理人妨碍行政程序进行时，行政机关可以限期命令选定。逾期仍不选定的，行政机关可以依职权指定。在指定或选定代理人后，其他相对人就不得参与行政程序的活动。

６、代理人的资格证明

代理人无论是相对人选定还是行政机关指定，都应当由书面证实。代理人的资格、权限丧失或变更的，相对人应当立即以书面形式通知行政机关。

７、辅佐人

相对人在获得行政机关的许可的前提下，可以随同辅佐人到场陈述，如相对人提出异议，则视为相对人自已的行为。

（九）法国和英国

法国和英国都没有统一的行政程序法典，但从其行政诉讼中对原告资格认定的标准看，“利害关系人”仍是最基本的标准。行政诉讼程序是行政程序在司法领域中的自然延伸，这是行政诉讼中的原告和行政程序中相对人保持同一性的理论基础。因此，从行政诉讼中的原告资格去认识行政程序中的相对人的范围应该说是可行的。

在法国行政诉讼中，作为原告的当事人“必须对作为诉讼标的行政决定具有某种利害关系，才能提出行政诉讼�！盵19]尽管在不同的诉讼类别中，法律还会对原告可能附加其他一些条件，但“利害关系”却是一个基本的标准。而在英国的行政诉讼中，关于原告别的资格的认定，一般是如无成文法的规定都由法院以判例来确认。在私法中，有权起诉的人是其权利受到侵害的人，但在公法中，“倘若限制公民只有在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过份束缚法院对公共机关违法行为的监督，不符合理代行政法发展的趋势�！盵20] 因此，对行政诉讼的原告资格应当从宽解释。由此可见，法国和英国在这个问题上所持的观点具有共性。我们可以认为，凡行政机关的行政行为影响到私人的合法权利时，该私人无论是公民还是法人都可以成为行政程序中的相对人。

（十）中国

上述比较论证对我国行政程序确立行政程序中的行政相对人不无借鉴意义，结合中国行政诉讼制度，我认为，行政程序中行政相对人制度应当有如下基本内容：

１、以“利害关系人”作为认定行政相对人资格的基本标准，即只要行政主体的行政行为影响到合法利益的，他都可以成为这一行政法律关系中行政相对人，享受行政相对人权利，履行行政相对人的义务。至于利害关系人的认定，一方面应当由行政相对人举证证明，另一方面应当赋予行政主体对利害关系有一定的自由裁量解释权，以保证一定的行政效率。

２、行政相对人的权利能力和行为能力确定，委托代理制度的内容，除法律、法规另有特别规定外，可以依据民法的规定执行。

[1]参阅张泽想的<<行政法主体论>>，载<<行政程序法研究>>，中国政法大学出版社1992年版，第8791页。

[2](美)伯纳德．施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年版，第3页。

[3]王名杨著：<<美国行政法>>，中国政法大学出版社1995年版，第131页。

[4]参见奥地利<<行政程序法>>，第1条。

[5]有关这一方面的观点可参阅我国目前的行政法学著作。

[6]胡建淼著：<<十国行政法比较研究>>，中国政法大学出版社1993年版，第397页。

[7]参见德国<<行政程序法>，>第1条。

[8](日)室井力主编：<<日本现代行政法>>，中国政法大学出版社1995版，第271页。

[9](日)南博方著：<<日本行政法>>，中国人民大学出版1988年版，第13页。

[10]参见胡建淼著：<<十国行政法比较研究>>，中国政法大学出版社1993年版，第243页。

[11](台)经社法规研究报告1007，<<行政程序法之研究>>，第51页。

[12]王名杨著：<<英国行政法>>，中国政法大学出版社1987年版，第86页。

[13]王名杨著：<<法国行政法>>，中国政法大学出版社1989年版，第38页。

[14]胡建淼主编：<<行政法教程>>，杭州大学出版社1990年版，第50页。

[15]参见最高人民法院1995年1月15日<<关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复>>[(1994)行复字第4号]

[16]参见西班牙<<行政程序法>>，第22条。

[17]参见日本<<民事诉讼法>>，第71条。

[18]参见澳门<<行政程序法>>，第52条。

[19]王名杨著：<<法国行政法>>，中国政法大学出版社1989年版，第619页。

[20]王名杨著：<<英国行政法>>，中国政法大学出版社1987年版，第199页。