第四章 行政程序法的立法目的、适用范围
一、行政程序法的立法目的
立法是人类社会一种引人注目的法现象。英国学者戴维斯．M．沃克认为：“立法一般指有权的个人或由法所确认的机关有意识地制定或改变法的过程，是一种意志的表达�！盵1]而美国学者则认为：“立法是指包括政府各部门所用于规范社会行为的法的规则。一般说，这一用语主要是指议会所制定的法及其过程�！盵2]我国法学界的权威观点是，立法是指“国家机关依照其职权范围通过一定程序制定（包括修改或废止）法律规范的活动。既包括拥有立法权的国家机关的立法活动，也包括被授权的其它国家机关制定从属于法律的规范性法律文件的活动�！盵3]无论法学家们如何去表述立法的含义，但他们都无法抹去立法所具有的人的有意识、有目的之特征。这一特征表明，人类的立法目的不仅使其自身的立法活动有了一个明确的立法指向对象，反过来人类的立法活动也会受到立法目的的及时调控。因此，立法目的在立法过程中具有十分重的法律地位，并可直接影响到执行法律的有效性。
立法目的具有如下法律特征：
１、规律性。立法目的是人类意志的产物，但它决不能出自立法者的主观臆断，“只有毫无历史知识的人才不知道：君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并从来不能向经济条件发号施令�！盵4]这说明，人类在形成某一立法目的时，应当充分考虑到客观规律，否则，在其立法目的指导下所制定的法律不可能对社会的进步产生推动作用。如市场经济中公平、竟争规律，现代行政管理中效率规律等都是我们在制定这一方面的法律过程中，确定立法目的不可缺少的内容。当然，由于立法目的是人的主观意志的产物，人们有时会在非理性的支配下来确定立法目的。这种法现象在中外立法史上并不少见。但是，我们也可以看到，在这样的立法目的下形成的社会法律秩序肯定是不会稳定、持久的。
２、原理性。立法目的作为立法理由是通过法律条文表述出来的，但它不能如法律规范那样直接对法律主体的权利的义务产生影响。它是一种法律精神，统治着其所管辖的所有法律规范，是调控法官自由裁量权的准则，是成文法解释的依据。德国法学家耶林（Rudolf Von Jhering）认为：法律乃人类意志的产物，有一定目的，受一定目的律支配，与以因果律为基础，因而有必然因果关系的自然法则截然不同，故解释法律，必先了解法律所欲实现何种目的，以此为出发点，加以解释。始能得其要领。目的为解释法律之最高准则。[5]在英美法系的法律解释理论中，立法意图(即立法目的)是有相当重要的地位。它“是作为确认模糊不清的含义时的主要依据。一个有争议的词语与条款只有在确认了法律意图之后才能予以确认其意义。而且，英美法系法律解释中的原则、规则、准则与推定等技术也是围绕着正确确认立法意图这一轴心而发展开来的�！盵6]因此，作为原理性的立法目的，人们在设定其内容时，应当尽可能与现代法治理论相一致，以使法律适应现代社会发展的需要。如我国行政处罚法第1条规定：“为了规范行政处罚权的设立与实施，．．．．．．”这一立法目的不仅我们解释该法律条款的依据，也是我们适用该法的基本准则。
３、指导性。立法目的一经立法者所确认，它在整个立法过程中将会呈现出其指导性之特点。首先，它可以指导立法者进行立法活动。立法者必须在立法目的指导下进行各项立法活动，无论是法律的提议者、起草者还是审议者和公布者，如果离开了立法目的而进行的立法活动，就难于实现其预定的立法目的。同时，每个立法者在立法过程中可能处于不同的立法阶段，因而担负着不同的立法目的，如果没有一个统一的立法目的给予指导，则立法者的立法活动可能无法协调一致，从而无法完成预定的立法任务。其次，它可以指导执法者的执法活动。执法是将法律适用到具体的人或者事的一个过程，在这个过程中，由于现代法律普遍授予执法者（行政官员和法官）自由裁量权，而具体法律规范只能为自由裁量权设定其合法与否的界线，且执法者在其合法范围内有相当的自由裁量权，故容易导致执法者的选择产生不良的结果滥用自由裁量权。为此，我们要求执法者在立法目的指导下，保证自由裁量权的行使不偏离立法目的。第三，它是指导评价法律质量的标准。因为无论是立法活动还是执法活动，它们都是围绕着立法目的而展开的，所以，立法活动和执法活动的结果就成了评价法律质量的一个基本标准。如果立法活动和执法活动能够体现出立法目的的，该法律应该是高质量的；反之，该法律是低质量的。[7]
与其它任何法律一样，在制定行政程序法以前，立法者必须首先确定一个立法目的，确定立法目的过程实质上是立法者对这一法律的进一步认识过程。因此，客观社会中的各种因素都会在不同程度上影响着立法者对立法目的的正确认识。一般来说，这些因素大致有：
１、宪政事实 �！八较苷褪悄孟芊ü娑ü姨逯�，政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的地政治形态�！盵8]宪政体制由这二大关系交织构成：（１）国家机关与公民的关系；（２）国家机关之间的关系。从宪政理念出发，在前一种关系中，国家机关的权力应该通过公民的权利得到制约，以确保公民的权利不受国家权力的侵犯。国家机关权力的外围边界是公民的权利，国家机关的权力如果越出了这个边界，则其权力行为的性质将质变为违法。在后一种关系中，国家机关之间的权力应当得到相互的制约，从而促进前一种关系稳定、正常的存在和发展。然而，宪政体制的实际情况并不是如此，这二种关系有时经常人为被扭曲，以至于在现实生活中出现有宪法、无宪政的局面。在我国的现行宪法规范中，我们都承认这二种关系已经为现行宪法所较好地确认，但在实践中却远远还没有被落实，有时甚至是本未倒置，如在确定<<行政诉讼法>>和<<集会游行示威法>>的立法目的过程中，就出现了不应当有偏差。[9]�？梢钥隙�，在我国将来制定的行政程序法过程中确定立法目的时，这些宪政事实肯定还会产生不小的影响。
２、公法理论。公法直接与国家权力有关，因而公法理论也倍受一般国家所关注。正如龚祥瑞教授所说：“政治学、宪法学、行政法学与政权靠得太近了，须臾不可分离；与统治者或统治集团的利害关系太直接紧密了。因而不可能不受权力和拥有权力者的严重制约�！盵10]不科学的公法理论，不可能指导人们去正确认识权力与权利的关系应当如何构建。一般认为，现代公法理论的科学与否，往往与一国的执政阶级对法律功能的认识有关，如我国现阶段，民商法的理论发展显然远远快于宪法、行政法理论。这是一个有目共睹的事实。这个责任不应归咎于宪法、行政法学家。就我国目前情况看，公法理论（刑法理论相对较好，这与我们多年强调法律是阶级统治的工具的有关），尤其是宪法理论的状况已经难于适应我国所确立的社会主义市场经济法制建设的客观需要。行政程序法作为公法的一个部门法，一国的公法理论优劣、成熟与否，势必影响到立法者对行政程序法立法目的的认识。
３、社会法治基础 构成社会法治基础的核心是公民的法律意识。这一因素对立法目的的认识的影响主要体现在二个方面：其一，法律意识直接决定着公民对法律的认识与需求。对于一个具有较高法律意识的公民来说，他肯定会意识到自已的权利以及�；ふ庑┤ɡ皇芮址傅闹匾�，进而会提出要求制定法律以及如何制定这些法律的要求。这种要求可以使立法者确立更加符合社会发展需要的立法目的。其二，作为社会公民组成之部分的立法者，他的法律意识对其形成正确的法律意识可能尢为重要。法律意识是人们对法和法律现象的知识、观察和思想体系的总称。没有法律意识或者法律意识不强是一个不合格的立法者，因为他难于在确定立法目的的过程中发挥积极的作用，甚至可能还会起消极作用；反之，他在确定立法目的过程中，可以对立法目的的内容作必要的取舍，以保证所确立的立法目的更加符合社会发展的需要。如在我国目前的行政管理体制下，有一定法律意识的立法者可能会认识到，如果要制定我国的行政程序法，其立法目的主要还是在于控制行政权，从而势必会产生一部控权的行政程序法。
当立法者确定了立法目的以后，是否一定要写在法律条文中，从各国的行政程序法的立法的情况看，做法不尽一致。我将各国行政程序法的立法目的的表述方法归纳为：
（一）明示立法目的
明示立法目的的表述方法是将立法目的的内容用法律条文直接作表述。现以以下有关国家和地区的行政程序法的立法目的作一些比较分析。
１、日本
在日本行政程序法的立法史上，曾先后出现了几个行政程序法的草案，这几个法律草案在行政程序法的立法目的的表述上有所不同。１９６４年的行政程序法草案规定：“本法系对于行政机关之处分，及其它行使公权力之行为，订定其共同适用之事项，期能藉公正而迅速之手续达成�；す裰ɡ肜�，及确保行政权之正确行使为目的�！保保梗梗蹦晷姓绦蚍ú莅腹娑ǎ骸氨痉删痛Ψ�、行政指导以及有关行政的其它行为的程序，规定共同的事项，据此谋求在行政运行上确保公正和提高透明性，以有助于�；す竦娜ㄒ嫖康��！毕中行姓绦蚍ü娑ǎ骸氨痉ǖ哪康脑谟谕ü娑ㄓ氪Ψ�、行政指导以及申报有关的行政程序上的共同事项，以确保行政活动的公正和提高其透明性（指行政上的意思决定之内容及过程对国民而言是明晰的），从而有助于保障国民的权利利益�！贝右陨瞎娑ǖ哪谌菘�，１９９１年行政程序法草案所确定的立法目的与现行行政程序法基本相同，但与１９６４年的行政程序法草案的规定有所不同。１９６４年行政程序法草案的立法目的强调了行政权的效率和保障其正确行使，而在１９９１年行政程序法草案和现行行政程序法中，则放弃了上述提法，而增加了行政透明性。日本行政程序法这一立法目的的改变，可能受美国自７０年代以来行政公开化运动的影响有关，不过我目前还没有这一方面的资料加以证实。这说明，行政程序法的立法目的作为人的主观意志的产物，也有一个逐步认识、发展的过程。
２、中国澳门地区
澳门现行行政程序法在其正文中并没有规定立法目的，但在其立法说明中却将立法目的的内容表述得相当清楚。这一说明的内容是：
“在不少国家中，规范行政程序之法律日渐增加，反映出除有为诉诸法院而设之�；せ仆�，还须为公民提供另一些�；せ�，供其选择。
事实上，日益显示容许私人参与行政程序系属必要，尤其在作出与私人有关之决定之阶段时，此系为保障其权利及行使权利得以行使而增设之另一方式。
为贯彻此目标，本<<行政程序法典>>尤其拟：
规范公共行政当局之组织及运作，使各部门之活动合理化；
在尊重被管理者之权利及正常利益下，对行政当局意思之形成作出规范；
在形成与各种利害关系直接有关之决定时，容许各种利害关系人参与，并确保向其提供有与之适时之资迅；
避免官僚化，以及使各公共部门亲民；
总体确保行政工作之透明度及对公民权利之尊重。
因此，籍着本法典之施行，将使行政程序各阶段更能迅速及严谨进行，且当行政当局所进行之活动涉及被管理者之权利与义务时，使被管理者能参与其中籍此拉近公民与行政当局之距离，”
从上述内容以看出，尽管澳门现行行政程序法以比较特别的方式表述了其立法目的，但它不外包括以下两个方面的内容：一是�；す袢ɡ�，二是推进行政效率。与日本现行行政程序法所不同的是，它增加了一个推进行政效率的内容。由此我们隐约看到了澳门现行行政程序法所受大陆法系的影响痕迹。
３、中国台湾地区
台湾迄今还没有公布行政程序法，本世纪９０年代初曾起草过行政程序法草案。该行政程序法草案的第１条对行政程法的立法目的作了规定：“为规范行政行为，使其达到适法、公正、迅速之目标，以保障人民权益、增加行政效能、扩大人民参与及提升人民对行政之信任，特制定本法�！备莞眯姓绦蚍ú莅傅钠鸩萑说乃得�，确定这一行政程序法的立法目的是参考了日本１９８９年行政程序法纲要案第０１０１条和韩国１９８９年行政程序（节次）法草案第１条而订立的。[11]我们可以看到，尽管台湾行政程法草案对立法目的的表述没有如同澳门行政程序法那么复杂，但两者所包含的内容基本无异，其大陆法系的色彩还是比较浓重的。
４、美国
美国联邦<<行政程序法>>中并没有直接表明其立法目的，但是，在以后颁布的，与联邦<<行政程序法>>相匹配的有关单行行政程序法律中，却有比较明确的行政程序法的立法目的的规定。这些规定有助于我们对联邦<<行政程序法>>的立法目的的理解。
１９６４年美国国会颁布了<<行政会议法>>，这部法律对本法的宗旨作了如下的规定，本法“是作出适当的按排。联邦行政机构可以通过这种按排，在外请专家们的协助下，共同研究相互间的问题，互通情报，并为私人权利受到完全�；�，为使联邦机构的管理活动及其它联邦政府的职责能为公共利益迅速推行和履行，对适当的机关采取的行动提出建议�！闭庖涣⒎康牡哪谌葜饕吮；に饺巳ɡ腿繁１匾男姓�。它反映了美国自本世纪６０至７０年代开始的在行政程序法同时关注行政效率的倾向。这有别于制定于本世纪４０年代的联邦<<行政程序法>>。由此我们又可以认识到，法律所确认的立法目的并不是恒定的，而是随着社会的不继发展而发生相应的变化。
１９７６年美国国会颁布了<<阳光下的政府法>>，这是一部在美国行政公开化运动中最重要的法律。在这部法律的立法目的上，其规定：“本法的目的是：向公众提供此种情报，同时�；じ鋈说母飨钊ɡ驼男衅湓鹑蔚哪芰��！惫嵩谒得髦贫ㄕ庖环傻哪康暮驼呤鄙疲骸肮谟腥ㄔ诳梢允敌械姆段�，充分了解联邦政府作出决定的程序。本法的目的是对公众提供这样的信息，同时�；じ鋈说娜ɡ驼葱兄拔竦哪芰��！盵12]从这里我们可以看出，<<阳光下的政府法>>的立法目的主要在于对私人权利的�；�。
１９７８年美国国会颁布了<<政府行政道德法>>，这部法律所规定的立法目的是，“制定本法的目的在于建立某种联邦政府机构，适当改组联邦政府，对联邦政府的工作进行某种改革，保持并提高国家官员和国家机关的廉洁性等�！�
美国这几部单行的行政程序法律，以其各自不同的角度规定了立法目的，但其核心内容却是一致的，那就是政府机关行为应当公开的问题。法律确定这一立法目的，显然与美国绝大多数行政法学家认为行政法，主要是行政程序法的目的是约束行政权，�；に饺巳ɡ泄�。因为，在某种程度上，政府机关行为的公开性，可能是控制行政权的最好手段。
（二）默示立法目的
默示立法目的的表述方法是不将立法目的的内容以条款的形式显露在法律中，而是使其隐含在该法的原则、制度以及其它法律规范中。它体现为一种法律精神，人们通过具体的法律规范的内容可以看到它的存在；或者，在该法中有类似的立法目的的内容，但法律并不直接指明该规定为本法的立法目的。
１、西班牙
西班牙１９５８年<<行政程序法>>第２９条规定：“行政行为应根据经济、速度、效率之规则进行�！闭庖还娑ㄋ淙环刹⑽此得髌湮痉ǖ牧⒎康�，但实际上，法律的这一规定起着立法目的的作用。因为，既然法律要求行政行为应当依据经济、速度、效率之规则进行，那么，作为规范行政行为的行政程序也必然要体现、适应这一法律精神。同时，我们也可以看到，在该法律的其它不少条款中，都有这一法律精神的体现。如该法第７５条规定：“一、为使程序更快进行，应将所有性质上适合同时进行，且相互间没有履行上的从属关系的手续合并为单一行为。二、应避免处理案件时不必要的谨慎所引起的停滞或拖延�！痹谔逑中姓霉娑ǚ矫�，该法第２条规定：“根据本法第１３０条第２款规定，局、处、科及类似机构的成立、变更、合并或取消都必须由相应主管部门负责人提出，报首相府批准，且任何部门都不得因此而增加公共开支�！蔽靼嘌溃保梗梗材�<<行政程序法>>则更加明确地强调了行政效率。该法第３条规定：“一、公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。二、公共行政机关依据合作原则处理相互间的关系，并按照效率及服务于公民的原则进行活动�！闭饫锞试蚍旁谄渌蛑�，表明新的<<行政程序法>>仍然注重于对行政效率的追求。
如果我们上述所论观点可以成立的话，那么，我们的结论是，西班牙<<行政程序法>>的立法目的的重心在于保障行政权的效率，而将�；ば姓喽匀说暮戏ㄈㄒ娼档搅舜我匚�。这一立法目的虽然有异于现代行政程序法观念，但它与大陆法系的法律历史传统却基本保持一致。
２、奥地利
奥地利与西班牙在制定行政程序法过程中相互影响的史实，并不能抹去两国在行政行政程序法的立法目的上的差异性。与西班牙<<行政程序法>>一样，在奥地利的<<行政程序法>>中，也没有直述其立法目的的法律条款。但是，在该法的第３７条中，我们可以看到该法的立法目的的内容。该法律条款规定：“调查手续之目的，在于确定解决行政案件所依据之事实，并给予当事人主张其权利及法益之机会�！弊魑姓绦蚍ㄖ诵牡牡鞑槭中�，给予行政相对人主张权利的机会，至少从法律地位为行政相对人维护本人的权益提供了一个法律保障。它反映出奥地利<<行政程序法>>的立法目的中，并没有忽视对行政相对人的权益的�；�。这一法律精神在其它的法律条款中也可以看到，如该法第６１条规定：“一、法律救济方法之教示应表明该裁决是否尚得向上级行政机关请求救济，如是，应表明诉愿应于何种期间向何机关提起。二、裁决因错误而未记载法律救济方法之教示，或声明不许任何法律救济方法，或未记载法律教示方法之期间或所载期间较短时，如于法定期间提出诉愿时，视为已适时提出诉愿�！钡比�，奥地利的<<行政程序法>>并没有因此而放弃对行政效率的追求，如该法第３９条规定：“一、调查手续之进行，依行政法规之规定。二、行政法规对此无规定的，机关应依职权进行之，并应遵照本法本篇之规定，决定调查手续之步骤，尤其得依职权或依声请进行第４０条至第４４条之言词审理。对声请言词审理之拒绝，不提请求法律救济。官署为此等处分时，应尽量求其合乎目的、迅速、简单及省费�！�
３、美国
美国联邦<<行政程序法>>不同于其后陆续颁布的单行的行政程序法那样，比较明确地确定了自身的行政程序法的立法目的。因此分析美国联邦<<行政程序法>>的立法目的，应当首先认识美国行政法的功能。当代美国著名的行政法学家伯纳德．施瓦茨认为：美国的“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。由各个不同的行政机关制定的实体法不属于行政法的对象，只有当它可以用来阐明程序法和补救时才是例外。我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法�！盵13]这一观点基本上代表了美国行政法学界的理论倾向，由此我们也可以得到这样一个命题：在美国，行政法就是用于控制行政权的法律。从美国联邦<<行政程序法>>的内容看，它基本上体现了这一命题所蕴含的法律精神。这一法律精神也与英美法系的法律历史传统相吻合。
但是，正如我们前所述，已确定的立法目的有时并不能够适应当代社会发展的需要，多元化的社会有时需要多元的立法目的去适应。在美国行政程法的立法目的上，同样存在着这一个问题，于是，美国另一位著名的行政法学家E.盖尔霍恩在论述行政程序法的目的时，提出了一个比较全面的观点。他认为行政法必须过到以下几个目的：（１）公平，（２）正确，（３）效率，（４）对公民负责。[14]在美国联邦<<行政程序法>>之后颁布的几个单行的行政程序法律中，已充分体现了E.盖尔霍恩的观点。这说明，美国行政程序法的立法目的经历了一个逐步变化发展的过程，即从单一控制行政权，�；ば姓喽匀巳ㄒ娴饺繁Ｐ姓什⒅氐姆⒄构�。
４、德国
德国因其历史原因形成的中央集权传统在客观上产生了对行政效率有较高的需要。尽管本世纪各国民主政治在规模、程度上都有了较大的发展，但它对德国在１９７６后制定的<<行政程序法>>却并未产生多大的影响。该法没有明确规定行政程序法的立法目的，但在以下引述的法律条款中，我们不难看到德国法律传统的影响痕迹。
“如对程序的方式无特别之法律规定的，行政程序不受一定的方式约束。行政程序的进行以简单而符合目的为宗旨�！保ǖ冢保疤酰�
“是否时行行政程序及何时进行，由行政机关依其裁量决定之�！保ǖ冢玻蔡酰�
“行政机关因公调查事实情况。它规定调查的方式和范围，且不受当事人所提证据的约束�！保ǖ冢玻刺酰�
“根据具体情况，（行政机关）如认为无听证之必要的，可以不予听证�！保ǖ冢玻柑酰�
由此可见，在德国的<<行政程序法>>中,行政相对人的权利并不大，这与美国联邦<<行政程序法>>形成了比较明显的差异性。然而，尽管如此，目前德国也很少有人提出要修改<<行政程序法>>。这可能与德国公民的权利观念和政府对社会秩序控制的价值取向不同有关。如果将美国联邦<<行政程序法>>移入德国施行，未必有好的社会实效。
５、意大利
意大利的１９５５年“行政程序法草案”在内容上受西班牙的影响比较大，因而该草案也充分体现了对行政效率的要求。但是，与西班牙不同的是，意大利的“行政程序法草案”所采取的提高行政效率的具体办法更加谨慎与保守，如意大利“行政程序法草案”第６３条规定：“受理行政诉愿之行政权者，得依诉愿之声请，停止该受攻击之行政处分之执行�！币簿褪撬�，对于行政行为在被诉愿后是否有执行力，不采用诉愿不停止执行原则，也不采用诉愿停止执行原则，而是根据诉愿人的申请，由诉愿机关决定。这种制度，从表面看好象是注重�；ば姓喽匀说娜ɡ�，其实质却体了对行政效率的强烈追求。与西班牙<<行政程序法>>第１１６条之规定：“任何诉愿之提起，不停止不服之行政行为之执行”相比，后者在对行政效率的要求上要坦率得多。另外，还有以下二个方面的规定也可进一步说明意大利“行政程序法草案”的立法目的上的特点：
（１）法定期限
用明确的法定期限规定行政机关实施行政行为，可以防止行政机关懈怠行政，提高行政效率。意大利“行政程序法草案”的以下规定可以说明这一点。
“行政机关对其职务上应处理的事件，如于声请后经过３０天尚未处理时，声请人得以请求书向该机关请求表明其意向。该请求书提出后经过３０天仍未得到任何处理时，则声请之事件视为被全部驳回�！�(第３２条第２款)
“提出声请书９０天后，利害关系人提出附有送达回执之挂号邮件向受理事件之行政机关请求关于事件处理状态报告。行政机关应于９０天内给予报告�！保ǖ冢常疤酰�。
“诉愿提起后，如经过９０天该管行政机关还未为任何决定时，诉愿人得对该管行政机关提出要求书，催促其诉愿之决定。要求书提出后，经过３０天如仍未见为任何决定时,视为诉愿全部被驳回�！保ǖ冢担短酰�
（２）代理行政
在一般国家的行政系统中，上级机关对下级机关的监督实质是一种确保行政效率的手段。这在西班牙、奥地利等国的行政程序法中均有规定。但是，意大利“行政程序法草案”则进一步作出规定：“下级机关无正当理由不依上级机关之要求而怠于事件之处理时，上级机关得随时代为事件之处理�！保ǖ冢保疤酰� 这一代理行政的法律制度充分体现了对行政效率的需求。
６、英国和法国
英法两国没有行政程序法典，并不意味着它们没有有关行政程序法的制度。英法两国有关行政程序法的制度是由单行的行政程序法律和判例法所构成，但在立法目的上，英法两并不一致。
英国行政法学者几乎都认为，保障私人的权利不受行政权的侵害是行政法的主要目的。因此，法院对于给当事人有重大影响的行政决定，在程序上违反自然公正原则时，将认定为无效。而对于影响较小和违法情况较轻的行政决定，则认为是可以撤销的行政行为。然而法院的态度并非始终如一，在对待何为强制性程序问题上，如果行政决定对公共利益有较大影响的，则法院一般都不愿将将这一行政决定的程序解释为强制性程序，以免导致行政决定因程序违法而被撤销所产生的不利影响�？梢运�，英国行政法中的行政程序的重心仍然定位在对个人权益的法律�；ど�。
而法国则有所不同，行政法院在审理有关行政程序违法的案件中，是基于，一方面，行政行为的形式和程序，大部分是为了�；ば姓喽匀说暮戏ㄈ�，行政机关必须遵守。另一方面，法院对于形式违法的制裁，不能吹毛求疵，陷入形式主义，妨碍行政效率。[15]这说明，在法国行政法院心目中，行政程序的目的应当既要�；ば姓喽匀说暮戏ㄈㄒ�，又要维护行政机关的一定的行政效率，两者不可偏废。
二、行政程序法的适用范围
（一）行政行为主体
一国行政程序法适用的主体范围不尽一致，其因素既可归于该国的行政实践状况，又受该国行政法理论的影响。这种法律制度上的差异性是相当正常的。
１、美国
美国联邦<<行政程序法>>的适用主体是“机关�！蔽嗣魑盎亍钡母拍�，联邦<<行政程序法>>第５５１条专门为其定义：“机关”系指美国政府各机关，而不论其是否隶属于另一个机关 ，也不论其是否受另一机关的监督。但它不包括：
国会；
美国法院；
美国领地政府和属地政府；
哥伦比亚特区政府；
除适用本篇第５５２条的规定以外，不包括
由纠纷各方当事人的代表或其组织的代表所组成的以解决纠纷的机关；
军事法院和军事委员会；
战争时期在战区或占领地行使权力的军事当局；
根据<<美国法典>>第１２编第１７３８条、第１７３９条、第１７４８条和第１７４４条；第４１２编第２章；第５０编附录的第１６２２条、第１８８４条、第１８９１１９０２条及第１６４１条第２款第２项的规定行使职权的机关。
应该说，美国以其特有的立法方式，将联邦<<行政程序法>>的适用主体范围作了比较明确的界定，美国行政法学家伯纳德.施瓦茨认为：“这个定义把行政机关和执行部门等同起来了，根据此定义，除立法和法院以外的任何政府机构都是行政机关�！盵16]但是，自行政机关拥有了行政立法权和行政司法权之后，它与立法机关和法院的边际界线也日趋模糊，因而在美国司法实践中引起了持久的争议。
一般认为，行政机关和立法机关之间的界线否定还是比较容易划清的�！跋芊ǜ秤枇⒎ɑ匾匀苛⒎ㄈ�；任何由立法机关委任的权力都必须是从属性的权力，要受到授权法的制约�？梢运�，立法机关行使固有的立法职权，行政机关行使从属的立法职权。[17]但是，行政机关和法院之间的界线就不那么明确了。在克罗韦尔诉本森一案中，首席法官范德比尔特承认，“(工人赔偿委员会引者注)这种机关的地位近似于法院，因为‘工人赔偿委员会分会的工作性质是典型的司法诉讼’。尽管如此，有决定意义的事实则是立法机关把此分会列为一个行政机关，而不是法院。．．．．．．‘要不要把现在由工人赔偿委员会分会经办的裁判程序转移到法院，以及什么时候转，只有立法机关，而不是法院才能决定�！盵18]在美国行政法中，行政机关是可以作司法行为的，但这一司法行为并不改变行政机关的性质。这一点已为法院的判例所确议�！胺ㄔ菏枪闹俨萌�，它唯一的职责是判决法院以外的当事人提起的诉讼案件；它除了判决争论理由的是非以外，没有其它责任。行政机关则不一样。行政程序中有两种类型的案件：（１）行政机关可以和法院一样，处于与已无关的双方当事人之间的法官地位；（２）需要审判的案件中的一方当事人就是该行政机关自已�！盵19]由此可见，美国联邦<<行政程序法>>作为成文法典，仍然具有一般成文法的局限性，但由于美国法院具有娴熟的判例技术，足以对付联邦<<行政程序法>>在实施中所出现的各种问题。
２、德国
德国<<行政程序法>>在主体适用的范围上规定的比较复杂，它没有如美国一样为行政机关确定一个法律定义，而是采用例举式规定了本法的主体适用范围。
（１）可适用本法的主体范围
根据德国联邦<<行政程序法>>规定，在联邦法规没有内容相同或者相反的规定的范围内，本法适用于下述行政机关的公法上的行为：
联邦、联邦直属的公法上的社团、机构和财团；
乡镇、乡镇的联合团体以及其它受州监督的公法上的法人受联邦委托执行联邦法律的；
在联邦法规没有内容相同的或者相反的规定时，州依据联邦专属立法或者联邦(与州)竟合立法专项的联邦法律作出公法上的行政行为；
州为实施联邦法律进行的由联邦行政程序法所调整的公法上行政行为。
（２）排除适用本法的主体范围
根据德国联邦<<行政程序法>>的规定，下列组织或情形不得适用本法程序规定，
它们是：
教会、宗教团体、信仰团体及其所属社团和机构的活动；
依税收条例而进行的联邦或州财政当局的程序；
刑事追诉、违反治安秩序的追诉的处罚，对外国的刑事与民事案件的司法协助，无损于第８０条第４款法官服务法的处分;
德国专利局的在专利局设立的仲裁机构的程序；
社会法庭法第５１条所述事务及教育促进法、重伤者法、房贴费法、社会救济法、青少年救济法和战争受难者救济法；
德国公民缴纳战争赔款税法；
赔偿法。
（３）有限适用本法的主体范围
根据德国联邦<<行政程序法>>规定，下列机关或组织的有些活动可以适用本法，这些机关或组织是：
法院管理活动，司法行政当局以及受其监督的公法上之社团的活动，可以适用本法，但以其为行政法院以前的程序中的审查活动为限；
对成员进行成绩考查、工作能力考查以及类似考查的行政机关的活动，只适用本法第４条至１３条，第２０条至第２７条，第２９条至第３８条，第４０条至第５２条，第７９条至８０条和第９６条的规定；
在国外的联邦代表机构的活动不适用本法；
德国邮政机构使用邮电设备活动不得适用本法。
从上述规定的内容看，德国联邦<<行政程序法>>对适用主体的范围作了比美国更为详尽的规定，其所规定的可适用本法主体的范围也比美国大。德美两国均为联邦制国家，但是，美国联邦<<行政程序法>>仅适用于联邦政府机关，而不适用于各州政府机关；各州可以自行订立行政程序法。为保证各州的行政程序法在内容上大致统一，美国统一法律委员会在１９７０年公布了<<各州标准行政程序法>>，供各州参照适用。在德国，尽管各州也有自已的行政程序法，但各州或乡镇联合体等公法人在执行联邦法律时，只要没有法律特别规定，一般也是联邦<<行政程序法>>的适用主体。这一差别的原因是，在美国的联邦体制下，尽管有联邦法律高于州法律的原则，但联邦法律不是由州政府来执行的。各州在宪法规定下可以制定自已怕法律；只要不与联邦法律相抵触，它们均是有效的法律，从而在美国形成了泾渭分明的联邦与州两个独立的法律体系，并设置了两个独立的执行系统。而在德国，由于人们对联邦体制的观念远没有美国那么强烈，帝国时代的中央集权观念并未在联邦建立后很快消除，因此，尽管联邦宪法确立了州政权和州法律的宪法地位，但其独立性远不如美国。因此在一定条件下，州政府机构可以或应当贯彻执行联邦法律。德国联<<行政程序法>>在适用主体上的规定应是一个例证。
３、日本
日本<<行政程序法>>的适用主体是“行政机关”。它是指：
（１）依据国家行政组织法第３条第２条款所规定的作为国家行政机关而设置的机关，基于法律规定在内阁管辖之下所设置的机关或由这些机关所设置的机关，或这些机关在法律上能够独立行使权限的职员。
（２）除议会外的地方公共团体。地方公共团体是指以实行地方自治为政治基础，由一定的土地和居民构成的公共团体。它可以分为普通地方公共团体和特别地方公共团体。普通地方公共团体一般是根据宪法承认的有行使公权力的统治团体，如都道府县市镇村。特别地方公共团体是处理特别事务的团体。
４、西班牙
西班牙１９５８年<<行政程序法>>在适用主体上仅作如下原则规定：“国家机关应在本法规定范围内调整其行为�！盵20]对行政机关类别不再作进一步分解。因此，对西班牙<<行政程序法>>中的“国家机关”应当依据其有关组织法的规定来理解、界定。在西班牙也存在着类似于日本的地方公共团体，但西班牙<<行政程序法>>
“对调节地方团体和自治组织的行政程序规则起补充作用�！盵21]而不同于日本<<行政程序法>>将地方公共团体的机关纳入行政程序法的适用主体范围。但是，西班牙１９９２年<<行政程序法>>则明确规定了行政主体的适用范围。根据该法第２条之规定，行政主体的适用范围是：
（１）受本法约束的公共行政机关是：
国家最高行政机关；
自治区行政机关；
组成地方的行政部门；
（２）具有独立法人资格的公法主体，无论是否隶属或独立于某个公共行政机关，均应视为公共行政机关。这些主体在行使行政权力时，其活动应当符合本法的规定，其他活动则应符合其成立规定。
５、中国澳门地区
中国澳门的<<行政程序法>>第２条规定：
“一、本法典之规定，适用于从事公共管理行政活动时与私人建立关系之公共行政当局所有机关。
二、本法典之规定，亦适用于公共事业之被特许实体在行使当局权力时所作出之行为。
三、本法典所订之行政活动之一般原则，适用于行政当局实行之所有活动，即使所有实行之活动仅属技术性或仅属私法上之管理者。
四、透过法律，得将本法典之规定适用于谋求公益之私人机构之机关所实行之活动；透过规章，得将本法典之规定适用于内部行政程序。
五、本法典之规定，只要不致减少对私人之保障，亦候补适用于特别程序�！�
从这一法条规定看，澳门<<行政程序法>>适用的主体是：
（１）从事公共管理行政活动时与私人建立关系的公共行政当局所有的机关。
从实质意义上说，公共行政是指行政机关依照法律规定并在行政法院司法监督之下，从事一切满足社会安全、文化和经济发展需要的活动。从机构意义上说，公共行政则是指从事公务活动的机关。澳门<<行政程序法>>所规定的是机构意义上的公共行政。
在澳门，公共行政分为以总督为代表的中央行政和以澳门市政厅和海岛市政厅实施的地方行政。它们在法律规定的范围内，就属于本身权限范围内的事项具有决定权，并独立承担由此产生的法律责任。本法典不仅适用于直接隶属于总督领导的各政府部门，即澳门七个政务司协助总督领导的七个行政部门，还适用于行政部门下设的各职能机关。此外，间接行政机关，即具有公法人资格，拥有自身财产，独立预算以及行政自治权的机关，如澳门大学（属于公务法人）、澳门律师公会（属于公共社团）也应遵守本法的规定。如设定澳门律师公会的１９９１年５月６日第３１号法令第５条指出，作为公法人而设立的澳门律师公会，不仅代表该职业和确保法律专业人士参与职业自治方式的组织和规范，而且有权限制定职业道德守则，规范和指导职业实习。这类间接行政的公法人作为执行公共行政职能的行政主体所进行的活动，也必须遵守<<行政程序法>>。
（２）被特许可行使行政当局权力的公共事业组织与谋求公益的私人机构。
特许有两种含义，一种是指私人公司与行政机关签订合同，得到特别允许经营某种行业。另一种是公务特许，它是指行政机关和其他法律主体签订合同，由后者用自已的资金经营某种公共事业，管理活动的费用和报酬取自使用人交纳的费用，盈亏都由被特许人承担。鉴于这种公权力的行使直接影响市民的合法权益，所以要求被特许可行使行政当局权力的公共事业组织在从事这类活动时，遵守<<行政程序法>>。
谋求公益的私人机构，又称公益法人，是指受特别行政法律制度约束，有义务同公共行政当局合作且以谋求公益为宗旨的私法人。其特点它是依私法成立的私法人，同时又部份受特别行政法律制度约束，仅可以谋求公共利益为目的。鉴于这种机构同时受私法与公法调整的特征，所以要求其活动也遵守<<行政程序法>>。[22]
由此可见，澳门<<行政程序法>>在规定适用主体上的思路是比较清晰的。值得指出的是，这里的“公共事业组织”既不同于日本的地方公共团体的机关，也不同于西班牙的地方团体和自治组织。它是一种从事公共事业但又未列入行政编制的组织。
其它国家或地区，如奥地利<<行政程序法>>，在行政程序适用主体上只规定了行政机关。意大利“行政程序法草案”在适用主体上规定为“为规范国家、自治区（Aziende Autonome）及公共团体之行政机关所为之行政作用，特制定本法�！笔导噬�，它也仅限于行政机关。中国台湾地区的“行政程序法草案”将行政机关作适用该法的唯一主体，但它对“行政机关”作了一个立法解释：“本法所称的行政机关，系指依法律或自治规章，就行政事务，以自已名义决定并表示国家、地方自治团体或其它行政主体意思于外部之组织体。受委托行使公权力之人民，于其受委托权限范围内，视同行政主体，于其行使公权力时，视同行政机关�！备莞梅ú莅傅乃得�，“人民(含个人及团体)亦常受国家等行政主体之委托行使公权力，受托人在本质上固不改变其私人性质，但功能上却纳入行政之一环，得独立以自已名义行使公权力�！盵23]这一规程定可能按日本行政程序法的规定的影响。它与我们行政法理论中的行政委托理论相背。在我们的行政法理论中，受行政机关委托行使行政职权的组织则并不改变其本身的性质，不能视为行政主体。台湾法的这一规定更接近于我们的行政授权理论，这也可能是由台湾法中行政授权与委托不分所致。
另外，在讨论行政程序法适用主体范围的问题上，我们不能不提到英、法两国的有关情况。英、法两国均无行政程序法典，但它们也拥有不亚于美、德等国家的行政程序法律制度。由单行的行政程序法律、判例构成的英、法两国行政行政程序法律制度，同样也存在着适用主体的范围问题。一般来说，在没有特别法规定的情况下，行政程序法适用主体问题应当与该国行政法中的行政主体的范围保持一致。在英国，行政主体除中央政府和地方政府外，还有“享有一定的独立性和单独存在的法律人格并从事某种特定的公共事务的”公法人。[24]公法人在英国又可以分为工商企业公法人、行政事务公法人、实施管制公法人和咨询与和解性质公法人四种。它们不是英王的代理人，可以以自已的名义执行公务。所以，它们与地方政府一样，受一般法律规则约束，除非有法律特别规定。英国行政法中的自然公正、越权无效等程序原则同样适用于公法人。而法国则略有不同，其行政主体除国家和地方团体外，还有一种公务法人。它是指“法律规定某种公务脱离一般组织，只有独立的管理机构和法律人格，能够享权利、负义务，这种公务组织就成为公务法人�！盵25]法国行政法把这三类行政主体合称为公法人。因此，法国行政法中的公法人内涵比英国大。实际上，英国行政法中的公法人相当于法国的公务法人，它不是国家行政机关，而是在法律的的授权下，以自已的名义行使部分行政职权的组织。它们的公务活动与国家机关一样应当遵守法律规定的程序。
（二）行政行为的内容
前面我们分析了哪些行政主体应受行政程序的约束，这里我们将进一步讨论行政主体的哪些行政行为应当依照行政程序法的规定作出。
行政主体依据其行政职权可以作出很多行政行为，但从现存的各国行政程序法的规定看，并非所有的行政行为都已纳入行政程序法的调整范围。因此，对这个问题进行法理分析是很有意义的。
１、美国
从目前各国的行政程序法规定的内容看，美国联邦<<行政程序法>>所调整的行政行为的范围应该说是比较大的。在美国，联邦行政机关的行政行为只要可能会影响私人的合法权利的，均应依照行政程法规定作出�；谛姓形亩韵�、作出过程、方式、结果等因素的不同，行政行为可以分为制定规章和作出裁决。
（１）制定规章
根据美国联邦<<行政程序法>>的规定，规章系指机关为执行、解释、说明法律或政策，或为了规定机关的组织、程序或活动规则而发布的普通适用于专门事项的、对未来的拘束力的全部或其中的一部分；还包括批准或规定规章未来的收费标准、工资、法人体制或财经体制及其改革、价格、设施、器具、服务费或津贴费，还包括批准或规定估价、成本费用、记帐以及与上述各项相关的活动。制定规章系指机关制定、修改、废除规章的活动。制定规章的程序主要是联邦<<行政程序法>>,联邦议会通过的专门法律，总统通过发布的行政命令，法院通过司法判例，行政机关通过内部规章对联邦<<行政程序法>>所作的解释、补充均是制定规章不可缺少的程序内容。
以规章制定的不同程序为标准，可将规章划分为：
适用正式裁决程序制定的正式程序规章；
适用通告和评论程序所制定的非正式程序规章；
免除采用非正式程序规章的通告和评论程序而制定解释性规章；
适用低于正式程序和高于非正式程序而制定的混合型规章；
由机关宣布政策和未来要求所作出的裁决所为先例而制定的机关政策规章；
由利害关系集团通过协商而制定的规章。[26]
就规章内容而言，它可以分为实体性规章、程序性规章和解释性规章。但行政机关在制定程序性规章和解释性规章时，可以不遵守联邦<<行政程序法>>。进而言之，美国联邦<<行政程序法>>只对行政机关制定实体性规章时才有约束力，[27]除非法律有特别规定。而实体性规章如涉及到：其一，合众国的军事或外交职能；其二，机关内务管理和人事、公共财产、信贷、拔款、福利和合同事务，则也可以不遵守联邦<<行政程序法>>。但是，行政机关在制定涉及到上述内容的实体性规章时，也可以依据自由裁量权适用非正式程序，让公众有一个参与的机会。
（２）作出裁决
与制定规章不同的是，作出裁决的结果是一个裁决令（order）。根据美国联邦<<行政程序法>>规定：“裁决令系指机关对某上问题（除制定规章以外的问题，但不包括核批许可证中的问题）所作的最终处理决定的全部或一部，裁决令可采用肯定性的、否定性的、禁止性或宣告性的形式�！比绻姓卮淼陌讣婕暗揭韵录钢智榭�，则不适用裁决令：
以后必须由法院重新进行法律审和事实审的事项；
职员的录用和任期，但根据本编第３１０５条规定任命令的法官除外；
仅根椐审查、测验或选举能做出裁决的诉讼；
执行军事或外交职能；
行政机关的代表参加法院诉讼；
工人代表资格证明。
从美国联邦<<行政程序法>>的规定中可以看出，裁决实际上是行政机关站在类似于法官的地位上审理各种案件，并在听证记录的基础上对法律争议所作出的在行政程序中的最后决定。
２、德国
德国联邦<<行政程序法>>没有借用美国的方法，将行政行为划为制定规章和作出决定，而是统一称之为“行政行为”。何谓行政行为，该当法作了如下一个定义：“行政行为系指国家行政机关在公法领域调整具体事务，且对外直接产生法律效力的命令、规定或其它行政处分。一般命令系指对由一般特征而确定或可确定其范围之人，或有关物的公法上的性质或使用的行政行为而言�！盵28]从这一规定看，德国<<行政程序法>>中的“行政行为”基本上等同于美国的“作出裁决”和我国的具体行政行为。由此可以断言，德国<<行政程序法>>没有设定控制行政机关委任立法的行政程序。对于行政机关委任立法的程序控制，一方面来自宪法法院的规定，另一方面通过的授权法作出具体规定�！耙话憷此�，德国不存在着任何事先咨询其权益受影响的人或集团的传统与惯例，也不存在着通过制定程序或者通过立法机关的一个专门委员会进行事后调查的传统与惯例，这正是英国或其它普通法国家实行的一种方法�！盵29]因此，德国<<行政程序法>>是不调整行政机关的委任立法行为的。
另外，德国<<行政程序法>>还对行政机关的以下行政行为规定了行政程序：
（１）行政合同。为了更好地履行行政机关的行政职责，德国<<行政程序法>>允许行政机关通过行政合同变更、解除或建立公法上的行政法律关系，以替代传统意义上的行政行为。行政合同可以分为和解行政合同和双务行政合同。
（２）行政计划。它是行政机关为了更好地利用有限的社会资源而作出的一种计划（Planing）。因行政计划可能会损害私人的合法权益，所以也有必要将其纳入行政程序法的调整范围。
与美国相比，德国<<行政程序法>>在调整行政机关的行政行为范围上少了委任立法，多了行政行政合同和行政计划。
３、日本
日本<<行政程序法>>第1条规定：“本法所规定的处分、行政指导及申报的程序性事项，其它法律有特别规定时，依其它法律的规定�！贝诱庖还娑ǹ梢钥闯�，日本<<行政程序法>>所调整的行政行为是：
（１）行政处分。它是行政机关使公权力而对外部直接产生法律效力的行为。行政处分可以分为对申请的处分和不利益的处分。对申请的处分是指相对人基于法令，请求行政厅作出许可、认可、执照和其它对自已赋予一定利益，行政厅对其申请作出是否批准的行为。不利益处分是指行政厅基于法令，以特定人为相对人，直接课以义务，或限制其权利的处分。但是，下列情形不属于不利益处分：
事实行为以及在行使事实行为时，为明确其范围、期限等，作出法令上必要之程序处分；
对许可、认可等申请所作出的拒绝处分，以及在其它申请中以该申请人为相对人所作出的处分；
基于相对人同意所作的处分；
以构成许可等之事实已消灭的申报为理由，使该许可、认可等失去效力的处分。
（２）行政指导。它是指行政机关在其职权或其管辖的事务范围内，为实现一定的行政目的，要求特定人为一定的作为或不作为的指导、劝告、建议以及其它不属于处分的行为。它是行政机关和行政管理事务日趋专业化、复杂化的社会背景下作在的一种新的行政行为的形式。在日本，行政指导是一项比较成熟的法律制度，其实效也很引人注目，因而它是一项值得我们借鉴的法律制度。
需要指出的是，申报是法令直接规定有义务向行政厅通知一定事项的行为（包括当事人为发生自已期待的一定法律效果而应通知的行为，但不包括申请行为）。所以，申报实质上是相对人的行为，而不是行政行为。
与德国一样，日本行政机关也拥有行政立法权，尽管日本宪法规定国会是国家唯一的立法机关，但日本法学界和司法判例一般都承认行政机关拥有制定法规命令和行政规则的权力。[30]然而，日本<<行政程序法>>却并不关心行政立法程序。而在日本现行法中，也不存在着有关行政立法程序的统一法律，在国会的授权中也很少看到这方面的规定。不过在日本司法界，制定有关行政立法程序的要求在现行日本行政程序法的制定过程中就非常强烈。１９８３年１２月，在行政程序法研究会提出的“行政程序法法律案纲要(草案)报告中就提出了应当制定类似美国的制定规章的程序，即制定命令的机关在制定、修改命令时，应当将制定的命令的法律依据及命令草案或纲要公开在官报上，利害关系人就这些命令案等可以陈述意见；制定机关必须听取并研究利害关系人的意见；在单行法规定咨询问等程序的情形下，也适用该程序规定。[31]但最后日本<<行政程序法>>并未满足法学界的这一要求。其原因可能是，尽管日本法在战后受美国法的影响较大，但在日本人看来这一过于民主的美式法律制度并不适合日本的国情。
４、西班牙
西班牙１９５８年<<行政程序法>>在规范行政机关的行政行为的调控范围上很有特色。该法第１条规定：“国家行政机关应在本法规定的范围内调整其行为�！闭庖还娑ū砻髁苏庋桓龇ㄔ颍喝缥薹商乇鸸娑�，国家行政机关的行政行为均应受本法调整。从西班牙<<行政程序法>>规定的内容看，该法调整的重心在于行政机关对特定人或事作出的行政行为，且不仅指外部行政行为，而且还包括内部行政行为，即行政机构的设置，集体领导机构的会议制度和行政机关之间的权属冲突及其解决途径等程序。这一规定在其它国家的法律中是不多见。该法第１２９条规定：“一般规定及法律草案的拟定应由有关领导中心根据保证其合法性、准确性及适宜性的先行研究和报告及本章和第一编第一章的规定进行�！闭庖恍姓厮鞯摹耙话愎娑胺刹莅傅哪舛ā钡男姓形�，由该法所设定的特别程序规范。这表明，在西班牙的<<行政程序法>>中，对行政立法的行政行为并不如同德国、日本那样放任不管，但也不同于美国那样受到高度重视，而是在法律中作了一些原则规定。１９９２年<<行政程序法>>在规范行政机关的行政行为的调控范围上，基本保留了１９５８年<<行政程序法>>所设定的框架，但也有所新的变化，主要是，其一，进一步强调了公共行政机关之间合作的重要性，通过设立若干合作和协调机制，规范公共行政机关之间的合作和协调行为。其二，废除了原有行政沉默产生对公民请求否认的效力，改为行政沉默产生对公民请求的认可。其三，对行政机关终结程序的行为增加了新的规定。其四，增加了对行政行为可撤销的规定。其五，取消行政诉愿中的上诉和对抽象行政行为的行政申诉。其六，规定了对公共行政机关人员追究责任的制度。其七，新增加了行政机关的行政处罚权及其程序的规定。
通过上述内容的调整，现行西班牙<<行政程序法>>更加体出行政民主性的特点。它力图“通过这些深刻的更新来确定公共行政机关法律活动的新框架，并通过它为推动公共行政机关的现代化进程，从而形成一个基于责任、尊重由选民选举产生的合法政权的地区结构，以及在自由社会服务于自由公民的公共行政机关行为效率的行政文化�！盵32]
５、奥地利
奥地利的<<行政程序法>>没有明确规定行政行为的调整范围，但从该法整体所反映出的内容看，我们可以将其调整范围归纳为，凡行政机关作出的行政行为如直接影响到特定人的合法权益，则应受<<行政程序法>>的调整。这个范围大致与日本<<行政程序法>>的“行政处分”和德国<<行政程序法>>中的“行政行为”相当，但它不包括“行政指导”、“行政合同”和“行政计划”的内容。
６、中国澳门地区
澳门<<行政程序法>>所调整的行政行为的范围，主要是直接影响特定人的合法权益的行政行为。该法第１０２条为此对行政行为作出如下定义：“行政行为系指行政当局之机关之决定，其目的系在一个别具体情况下，依据公法之规定产生法律效果�！蓖�，该法又对行政立法（行政当局制定规章）和行政合同等问题也作了相应的规定。我们可以看该法内容中受西班牙行政程序法的影响，但两者还是存有不同之处，如澳门<<行政程序法>>中的行政合同等内容，在西班牙<<行政程序法>>中是不存在的。
７、中国台湾地区
台湾目前的“行政程序法草案”所规定的调整行政行为的范围可能是最大的，它将行政处分、行政合同、行政计划、行政指导、行政立法（法规命令和行政规则）和陈情（类似我们的行政申诉）均列入其调整范围。我们可以比较清楚地看到，台湾这一“行政程序法草案”在确定其调整行政行为的范围上，显然是在综合其它国家有关规定的基础上形成的，缺乏特色。
三、中国行政程序法的立法目的、适用范围
（一）立法目的
中国迄今没有行政程序法典，因而行政程序的立法目的并不清晰。但在目前一些行政程序的法规、规章中，我们可以看到中国行政程序立法目的的某些思想。请看以下法律条款：
“为使制定行政法规的程序科学化、规范化，提高工作效率，保证法规质量，根据<<中华人民共和国宪法>>和<<中华人民共和国国务院组织法>>的有关规定，制定本条例�！�
<<行政程序法规制定暂行条例>>（１９８７年）第１条
“为贯彻实施<<中华人民共和国土地管理法>>，依法追究违法者的法律责任，使土地违法案件处理工作规范化，特制定本法�！�
<<土地违法案件处理暂行办法>>（１９８９年）第１条
“为保证<<中华人民共和国水法>>和水法规的(以下简称水法规)的贯彻实施，使违法水法规行为(或称水事违法案件)的查处工作规范化、制度化，根据<<中华人民共和国水法>>及有关法律、法规，制定本规定�！�
<<违反水法规行政处罚程序暂行条例>>（１９９０年）第１条 “为使技术监督行政案件办理程序规范化，保证办案质量，提高办案效率，制定本规定�！�
<<技术监督行政案件办理程序的规定>>（１９９０年）第１条
“为保证国境卫生检疫机关正确、及时地对违反国境卫生检疫法的行为进行行政处罚，�；す�、法人和其它组织的合法权益，维护和监督国境卫生检疫依法行使国务院卫生行政部门授予的行政职权，根据<<中华人民共和国国境卫生检疫法>>及其<<实施细则>>，特制定本规定�！�
<<中华人民共和国国境卫生检疫行政处罚程序规则>>（１９９０年）第１条
“为保证<<盐业管理条例>>贯彻施行，加强盐业行政执法(简称执政执法，下同)，制止和纠正盐业违法行为，查处盐业违法案件，维护盐业部门、盐业企业和消费者的合法权益，根据<<盐业管理条例>>及国家有关规定，制定本办法�！�
<<盐业行政执法办法>>（１９９１年）第１条
“为加强水路运输管理，维护运输秩序，�；に吩耸渚说暮戏ㄈㄒ�，根据<<中华人民共和国水路运输管理条例>>(以下简称<<条例>>)，制定本规定�！�
<<水路运输违章处罚规定（试行）>>（１９９０年）第２条
“为加强道路运输行业管理，维护运输秩序，�；ず戏ň�，保障旅客货主和用户的合法权益，特根据<<公路运输管理暂行条例>>，制定本规定�！�
<<道路运输违章处理规定（试行）>>（１９９０年）第１条
“为保障环境�；ば姓鞴懿棵旁诓榇ξシ椿肪潮；し�、法规和规章的行为（以下简称违法行为）时，正确行使行政处罚权，制定本办法�！�
<<环境�；ば姓Ψ０旆�>>（１９９２年）第１条。
“为了依法处理土地权属争议，�；ね恋厮姓吆屯恋厥褂谜叩暮戏ㄈㄒ�，维护经济秩序和社会安定，根据<<中华人民共和国土地管理地>>，制定本办法�！�
<<土地权属争议处理暂行办法>>（１９９５年）第１条。
从上述规定中可以看出，中国单行的行政程序立法目的具有如下特点：
１、将行政程序看成是对行政机关内部办事程序的一种规范化的产物，与行政相对人的权利并无多大的关系。它实质上是行政机关内部上下级之间的一种监督手段，是内部行政程序。
２、设立行政程序的目的在于提高行政效率，几乎不涉及到如何�；ば姓喽匀说暮戏ㄈㄒ嫖侍�。从中我们还可以看到，在这些单行的行政程序立法中，国家本位的思想影响还是非常明显的。不认识到这一点，可能对我国行政程序现代化将产生不利影响。
但是，这种立法目的在现行行政诉讼法中似乎并没有获得认可，对违反法定程序的具体行政行为，法院可以依法判决撤销。现行行政诉讼法的这一规定，在中国行政法学界或许能成为扭转人们对行政程序立法目的认识的动因。我认为，在确立中国行政程序立法的目的的问题上，我们既要从比较法角度去借鉴外国成功的立法经验，又在考虑在借鉴过程中如何本土化的问题。从世界范围内看，各国行政程序立法目的的核心内容是如何确立效率与公平的关系。
中国已选择了市场经济作为步入现代化社会的契机，作为平衡市场经济社会各种社会关系的杠杆公平与效率已成为全社会关心的一个重大的理论和实践问题，作为维护市场经济社会关系法律之一的行政程序法，在其立法目的中应当充分体现这关系。从我国的实际情况看，首先，我国公民权利意识普遍不高，即使在有一定权利意识的公民中，也有公民能够理性地去行使自已的权利。因此，在这一方面，我们既要继续倡导公民的权利主体意识，又要我们去引导公民如何正确地行使权利。其次，现行并不科学的行政机构体系使行政机关的工作效率并不适应市场经济发展的客观需要，同时，我们还应当看到，在行政机关低效率的工作中，往往又伴有比较严重的行政违法、以权谋私的行为。如果我们的认识仅仅到此为止，则我们无法确定行政程序立法目的中公平与效率的关系。因此，我们还必须进一步分析行政程序法本身的法律地位和作用。
行政程序法尽管也有规范行政立法的内容，但其核心内容是行政执法行为。行政执法作为行政机关对业已失衡的社会关系给予一定的处理，必须在有一定的效率作保障，否则，维护社会秩序可能成一句空话。如果在行政效率下可能损害相对人的合法权益，则可以通过后阶段行政诉讼给予救济。因此，我国行政程序立法目的应是效率为主，公平为补充。
（二）适用范围
通过以上比较分析，我们认为，在我国将来的“行政程序法”中，确定法律调整范围是否应当考虑以下原则内容：
（１）在行政行为主体上，可限制在行政机关和法律、法规授权的组织。这可以与现行行政诉讼法的规定保持一致。
（２）在行政行为内容上，可限制在行政处罚、行政许可。行政强制和行政复议。行政立法即制定行政法规和规章，由“立法法”调整。行政合同、行政计划和行政指导作为一种行政法律制度，在我国还不尽成熟，所以这些内容可以不列入行政程序法的调整范围。
[1](英)戴维斯.M.沃克：<<牛律法律指南.立法>>(英文版)1980年版。
[2]<<美国大百科全书>>(英文版)第17 第172页，1988年版。
[3]<<中国大百科全书.法学>>1984年版，第373页。
[4]<<马克思恩格斯全集>>第4卷，第121122页。
[5]转引自梁慧星著：<<民法解释学>>，中国政法大学出版社1995年版，第226页。
[6]郭华成著：<<法律解释比较研究>，中国人民大学出版社1993年版，第54页。
[7]参见黎建飞著：<<立法学>>，重庆出版社1992年版，第50页。
[8]张友渔著：<<宪政论丛>>，第100页。
[9]参见比较这几部法律草案与现行法律第1条所规定的内容
[10]龚祥瑞著：<<宪政的理想与现实>>，中国人事出版社1995年版，第3页。
[11]参见<<行政程序法之研究>>(行政程序法草案)，国立台湾大学法律研究所社法规研究报告1007号，第43页。
[12]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第1027页。
[13](美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年版，第3页。
[14]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第45页。
[15]王名杨著：<<法国行政法>>，中国政法大学出版社1989年版，第663页。
[16] [17] [18] [19](美)伯纳德.施瓦茨著：<<行政法>>，群众出版社1986年版，第710页。
[20] [21]参见西班牙<<行政程序法>>第1条。
[22]参见朱林著：<<澳门行政程序法典释义、比较与分析>>，澳门基金会出版1996年版第4页第7页。
[23](台)台湾大学法律研究所经社法规研究报告第1007号：<<行政程序法之研究>>，第44页
[24]王名杨著：<<英国行政法>>，中国政法大学出版社1987年版，第86页。
[25]王名杨著：<<法国行政法>>，中国政法大学出版社1989年版，第120页。
[26]王名杨著：<<美国行政法>>，中国法制出版社1995年版，第351页。
[27]Bernard Schwartz:Administrative Law,1984,pp.158159.
[28]参见德国联邦<<行政程序法>>第35条。
[29](印)M.P赛夫著：<<德国行政法普通法的分析>>，五南图书出版社公司1991年版，第57页。
[30] [31](日)室井力主编：<<日本现代行政法>>，中国法制出版社1995年版，第61页，第78页。
[32]许可祝：<<西班牙<公共行政机关及其共同的行政程序法>的颁布背景及主要特点>>，<<行政法学研究>>１９９６年第２期。
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