第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月1日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》)，是我国第一部“民告官”的基本法。就中国社会政治与法律生活来说，该法的颁行是中国走向法治的标志，是中国法制现代化的新纪元，是中国立法史上的一个重大创举。 首先，行政诉讼法的制定必须以"依法行政"观念或"行政法治”理论为思想基础和精神指导，该法确立了行政权应当受监督的法律形式，是我国社会主义民主的重大发展。计划经济体制下的行政关系是一种简单的命令和服从关系，行政权力得不到法律监督；如果政府机关及其工作人员的行为得不到监督，公民的权利得不到保障，也就谈不上民主了。因而，没有监督就没有民主。建立行政诉讼制度就是要规范行政行为，监督行政权力，实现行政法治，推进我国依法行政和诉讼法制现代化的进程。 其次，行政诉讼法突破了长期以来的极左思维方式，即执政者以“民”自居、官民不分，“小我”与“大我”不分，公私不分，政府权力与公民权利不分，治者(管理者)与被治者(被管理者)不分。这种思维方式的结果便是“有权就有一切”，内无分权制衡机制，外无人民对政府的控制。行政诉讼法这部“民告官”的法律在立法上突破了“权力高于一切、决定一切”的传统人治主义，是中国法制史上的一个新的里程碑，是旧传统死亡与新观念再生的分水岭。 再次，行政诉讼法的颁行，有利于改革中国社会现有权力结构，缓解权力与权利之问的紧张冲突，转变政府职能；有利于增强公民等社会主体的权利意识，�；す�、法人和其他组织的合法权益。通过行政诉讼，可以化解行政机关与行政相对人之间的矛盾，化解人民群众与某些行政机关之间的对立情绪，增进政府与公民之间的信任；同时，公民、法人和其他组织可以通过行政诉讼解决争议，通过正当的法律程序获得司法救济，�；ぷ陨淼暮戏ㄈㄒ�。 最后，从行政诉讼法施行15年的实践看，行政诉讼事实上已经成为解决行政纠纷的重要方式。行政诉讼这种法律形式以及由这种法律形式所代表的观念意义，已经根植于中国大多数民众的思想观念之中，并已经逐渐开始与中国人的行为取向相吻合。我们必须承认这样一个现实：中国公民对他们与政府、与政治权力的关系从事实上和从观念上都正在发生着静悄悄的变革。政府从神坛走下，成了民众心目中的凡夫俗子；政治权力从脱缰的野马，开始转变成温良驯兽。虽然这种转化不是瞬间所能完成的，但是行政诉讼法的颁行则为这种变化提供了一个契机——架设了一座由此达彼的桥梁。 尽管在行政诉讼立法之初通过艰苦的宣传和鼓动，我国行政诉讼有过一年短暂的辉煌，然而现在已经出现了一些令人担忧的局面。行政案件受案率低，有些地方甚至出现负增长，法院行政庭无案可办，出现行政庭和经济庭争案源的反常现象。由于各种因素的影响，从全国范围看，行政诉讼的实施状况并小半衡。不仅行政案件的受案率保持低水平状态，而且“民告官”的案件少于“官告民，，(行政机关申请人民法院强制执行)的案件。这一方面说明公民不执行行政决定的现象比较严重，另一方面也说明公民不起诉的情况比较严重。一些地方开展行政审判工作十分困难，形成了行政案件起诉率居低不上、撤诉率居高不下、判决撤销率低水平徘徊等问题。 之所以会出现这些问题，原因是多方面的。有行政审判队伍素质不高、司法体制存在缺陷、法院缺乏应有的权威等方面的原因，更主要的原因是我国正处于转轨时期，旧的体制、旧的机制、旧的传统、旧的观念还在起着负面的作用。具体表现为： 一是传统人治观念对现代行政诉讼仍有强大的影响力。中国千百年来形成的“官贵民贱”、“权大于法”等传统法律文化观念还在很大程度上留存于现代社会，有的行政机关对原告采取威胁、恐吓、打击报复等手段，干扰、阻碍行政诉讼，有的行政机关对行政审判不理不睬，甚至用行政职权进行对抗，从而严重制约着我国行政诉讼的发展。 二是传统的行政与司法合一的体制对现代行政诉讼造成巨大冲击。司法在人、财、物方面受制于行政，官官相护等现象在行政诉讼中时常出现，有的法院在受理原告起诉后，非但没有开庭审理，反而积极地动员原告撤诉；有的法院在受理原告起诉后勉强开庭审理，却在审理过程中一味地偏袒被告；更有甚者，有的人民法院对原告的起诉干脆不予受理。这些现象削弱了法律的权威，动摇了公民对行政机关依法行政和行政诉讼法治的信仰。 三是法律意识的淡薄和传统的"无讼"思想阻碍着我国行政诉讼现代化的进程。有的原告明知自己的合法权益受到侵害却不知道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知识而不知如何去告，或怕行政机关日后报复而不敢告，或受“无讼”思想的影响而不愿告；有的行政机关担心有损政府形象和权威不愿当被告，而采取诸如不出具决定书、指令法院不予受理等不正当措施以避免诉讼。 此外，行政案件具有特殊性，往往是社会关系的矛盾焦点，涉及审判权与行政权的关系，政府与公民的关系，还可能涉及与民事、刑事之间的交叉关系。这些关系往往交织着新旧事物之间的冲突与碰撞，矛盾的复杂性给行政诉讼实践带来阻力和困难。 以上各种原因可以用一句话来概括，即行政相对人在行政法制建设和行政诉讼原告在行政诉讼中应有的地位、作用和权利没有得到应有的重视和尊重。托克维尔在其《论美国的民主》一书中曾提及，美国之所以能持久地�；っ裰�，除了以权力制约权力外，公民权利是起了很大作用的。美国著名政治学家罗伯特达尔则认为，民主政治的核心因素不是权力对权力的制约，这些因素中，发挥关键作用的是社会团体、企业和公民个人。我国著名学者郭道晖教授也曾提出了著名的“以权利制约权力”的理论。所有这些说明，应该重视行政相对人在行政活动中的地位和作用，也应该重视行政诉讼原告在行政诉讼中的地位和作用。 自20世纪90年代以来，中国社会处于深刻的变革之中。社会主义市场经济体制初步建立，中国已经成功地加人世界贸易组织，市场在国家宏观调控下对资源配置的基础性作用已大大加强，对外开放的格局基本形成，综合国力大大增强，人民生活水平显著提高；社会主义民主政治体制改革不断推进，民主制度已经成为人民当家作主的重要保障，党的领导方式和执政方式得到改进，人民代表大会制度得到进一步完善，选举工作更加规范化、制度化，共产党领导的多党合作与政治协商制度得到进一步改善，城乡基层民主律设得到进一步加强；在行政法制建设方面，我国传统的官本位、权力本位的“管理”执法理念正在向社会本位、权利本位的“服各”执法理念转变，行政执法主体与行政相对人在权利义务上的失衡状态已有明显改善，双向互动型的权力——权利关系正在形成．全社会的法律意识和法制观念有了空前的提高；在行政法治理论方面，平衡论基于行政机关与行政相对人的力量对比关系，“将监督行政权、保障公民权以及为相对一方设置更多的权利保障措施放在更为突出的地位”，行政相对人理论也认为“行政相对人是依法行政的最大受益者，同时也是行政违法的最大受害者，它对实现依法行政具有积极作用�！鄙缁岬谋淝ㄎ姓咚显嬷贫鹊母梅⒄固峁┝烁径�、政治条件、实践基础及理论前提。 然而平衡论侧重于宏观层面指导行政法制实践，行政相对人理论则着眼于行政管理领域，对行政诉讼领域中的原告关注较少。目前我国关于行政诉讼原告这一课题的研究之缺陷非常明显：研究缺乏系统性，多数囿于“行政诉讼原告资格”，而对原告的法律地位及权利保障研究不够；研究缺乏比较性，中国行政诉讼制度包括原告制度是在吸收了国外有益经验的基础上结合中国的实际制定的，在行政诉讼法修改时，比较研究必不可少；研究缺乏理论性，当前对行政诉讼原告的研究总体上仍处于实证研究阶段，有必要上升到理论高度进一步研究。相比而言，一些发达国家非常强调对行政权的控制和对公民权的保障和救济，行政诉讼原告制度的理论研究较成熟，其研究的范围较广，并且在理论的指导下，实践中已积累了丰富的经验。因此，通过行政诉讼原告之“一斑”，透视国内外行政诉讼之“全豹”，对于我国行政诉讼制度的发展应具有重大的实践意义与理论意义。就实践意义而言，可以指导我国的行政诉讼立法和行政审判实践；可以使我们正确认识原告在市场经济与民主政治发展过程中的主体地位；可以推进我国的行政诉讼制度融人世界行政诉讼法制现代化进程之中。就理论意义而言，有助于我们从�；す袢ǖ慕嵌热鲜缎姓咚系谋局屎图壑�，揭示行政诉讼的意义；有助于全面地了解行政诉讼的历史、特点及其发展规律，确定不同文化背景下行政诉讼原告制度普遍性和特殊性的界限；有助于形成实施依法治国基本方略的理论基��；有助于从理论上建构公民权、审判权和行政权的关系，为行政诉讼法的修改提供可行的指导思想。 本书作者在较好地把握了国内外相关研究成果的基础上，对我国现行行政诉讼法及其相关司法解释进行了全面深入的研究，对我国的行政审判实践也给予了高度关注，并综合运用比较分析方法、历史分析方法、系统分析方法、理论分析与实证分析相结合的方法，从而撰写了《行政诉讼原告论》一书。全书由逻辑上自成体系的三部分组成： 上篇为"原告资格论"。原告资格是行政相对人具备当事人法律地位的前提，它是一个不断变革的概念。在全面考察法治发达国家行政诉讼制度的发展历程后，作者总结了原告资格变迁的普遍规律性，揭示了原告资格的真实意义，在此基础上提出了我国原告资格发展应遵循的规则：在属人因素上，放宽原告资格的限制；在属事因素上，应逐步扩大行政诉讼的受案范围；在发展方式上，应依据基本国情遵循循序渐进的原则。 中篇为"法律地位论"。在合理地界定法律地位的内涵后，作者认为行政诉讼原告法律地位的实质是在行政诉讼法律关系中原告相对于法院及被告的法律身份或法律角色，并运用结构功能主义的方法详尽地论证了我国行政诉讼法应在程序启动者、事实证明者和诉讼指挥者等法律角色上保障原告的法律地位。 下篇为"权利保障论"。行政诉讼原告的诉讼权利和义务是其法律地位实际内容的外在表现。作者在论证了保障原告合法权利的必要性的基础上，提出行政诉讼法修改时应突出保障行政相对人合法权益的立法宗旨，并对行政诉讼基本原则和基本制度与原告权利保障的关系进行了充分的论证。作者认为，当代行政诉讼的价值取向是保障行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政，因此，行政诉讼法的修改必须以此为基础，放宽行政相对人的原告资格，保障原告的诉讼主体地位，完善原告合法权利的程序保障机制。 在理论上有所突破是这部著作的一大特点，如从属人因素和属事因素两方面界定原告资格的观点，从结构功能主义视角论证原告程序启动者、事实证明者和程序指挥者地位的方法，从“以人为本，，的高度阐述原告程序知情权的理念，从“工具型”司法观向“目的型”司法观转型的命题等，都是迄今为止理论界比较新颖的论点。这些论点及对其的论证方法显示了作者深厚的理论底蕴、务实的学术风格和不懈的探索精神。 本书是高新华6年多潜心研究而成的一部力作，它填补了我国行政诉讼制度研究中的一个空白，对于完善我国《行政诉讼法》，指导我国行政诉讼的审判实践，推进我国依法法治、依法行政的进程都有重大的参考意义。作为高新华硕士和博士研究生期间的老师，我为他在学术上取得的这一重大成果深感欣慰。同时，我国仍处于转型时期，在建设社会主义法治国家的进程中，在深化司法改革的进程中，在推进司法现代化的进程中，更多的理论性问题和现实性问题必将层出不穷，在此也希望高新华能再接再厉，多出成果，出好成果，争取在学术有更大的建树! 夏锦文2006年4月
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