[ 赵培荣 ]——(2009-5-10) / 已阅66970次
进入21世纪以来，司法部及全国各劳动教养工作单位加大了对劳动教养制度改革的探索力度，劳动教养工作的特色也逐渐显现出来。在管理上，单一的封闭管理模式逐渐转变为“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式，在分级处遇的基础上，探索具有中国劳动教养特色的开放处遇模式；在教育上，探索开展心理矫治工作，并吸收借鉴社会学校的办学经验，试验学分制，探索教育矫治质量评价体系等先进教育形式，同时开始对劳动教养人员提供法律服务；在生产劳动上，以开展职业技术培训和习艺劳动为主要特征，着眼于解教就业；随着吸毒劳动教养人员的增加，开始了劳动教养戒毒模式的探索和研究。以上方面的改革和探索尽管由于受到劳动教养强制执行的封闭性条件限制和场所安全稳定的压力，使总体上的变更和创新的幅度还不是很大，但仍旧取得了许多成功的经验，为劳动教养制度的变革和法律体系的完善提供了实践基础。
3.1 劳动教养管理制度改革——三种管理模式的探索
三种管理模式指劳动教养场所根据劳动教养人员在所内的表现，对其实行封闭式、半开放式、开放式三个阶段管理，对不同阶段的劳动教养人员实行不同的管理方式、矫治方式、教育内容，给予不同的处遇，同时规定有严格的适用条件和升降级流转程序。由于理解和推行力度的不同，全国各地逐渐形成了深度和广度均有所区别的、特色不尽相同的“三种管理模式”，但主要特征则基本相同，即封闭式管理阶段实行严格的民警直接管理，突出管理的强制性，劳动教养人员享受有关法律法规规定的生活待遇，除法律法规规定的特殊情况外，一般不享受减期、奖励假 等处遇；不得办理所外执行，严格控制会见、亲情电话的次数和自由活动的时间，实行严格的集体定位管理制度和严格的出入报告制度等；在教育矫治内容上，实施集中式、灌输式为主的强制性教育矫治，着重解决安心接受教育挽救和服从管理等问题。半开放式管理阶段实行民警直接管理下的劳动教养人员民主管理，突出管理的宽泛性；劳动教养人员享受减期、奖励假等处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话的次数和自由活动的时间等方面优于封闭式管理阶段；在教育矫治内容上实施启发式、引导式为主的教育矫治，在完成规定课程学习任务的前提下，开设选修课程，满足不同类型劳动教养人员的需要�？攀焦芾斫锥卧蚨嗍敌忻窬ǖ枷碌睦投萄嗽弊晕夜芾�，突出管理的开放性；劳动教养人员享受更多的减期、奖励假处遇，并在购物、选餐、会见、亲情电话、自由活动等各个方面均有着更大的自由度；在教育矫治内容方面则实施自主式、互动式为主的教育矫治，除规定课程外，绝大多数教学内容可由劳动教养人员根据自己的意愿和需要进行学习， 主要以社会适应性教育和就业指导为重点，为劳动教养人员解教后的生活、就业创造条件。部分劳动教养场所加大了对劳动教养人员放假回家或根据条件给予办理所外试工、试农、试学、试商和所外矫治的力度，是劳动教养管理制度改革的有益尝试。
目前在推行三种管理模式的过程中，迫于开放式管理对场所安全稳定带来的巨大压力，各劳动教养场所一般都持审慎的态度，推行开放式管理的步伐明显滞后，使三种管理模式实质上变成两种管理模式， 与三种管理模式设计的初衷相去甚远。这种现象也比较真实地反映了劳动教养法律规定滞后对改革探索工作的严重制约，也反映了劳动教养制度改革对劳动教养立法工作的推动作用和迫切需要。
3.2 劳动教养教育矫治模式的创新
对劳动教养人员进行教育矫治，是劳动教养工作的一项重要内容。近年来，随着形势的发展，全国各地劳动教养场所按照促进劳动教养人员转变思想，矫正恶习，使其成为守法公民的教育矫治目标要求，积极探索和创新教育矫治新模式，劳动教养场所教育工作取得了许多新的成绩。如上海市劳教局努力构建帮助劳教人员“学会学习、学会做人、学会做事、学会生存”的“四个学会”教育体系，北京市劳教局提出开放式、需要式教育理念，打破过去封闭、单一的教育模式。为适应“三种管理模式”的改革，各地都对教育工作进行了新的探索和尝试，确定了不同管理阶段劳动教养人员教育的主要内容。山东、湖北、湖南、辽宁、山西等许多省份将学分制引入场所教育， 为劳动教养教育工作注入了新的活力，提高了教育矫治质量，促进了劳动教养人员的转化。
近年来，劳动教养场所心理矫治工作日益得到重视。各地劳动教养场所基本都建立起了心理咨询室，配备了专门的心理咨询员，一些场所还购置了先进的心理治疗设备，设立了情绪宣泄室。司法部劳教局还先后组织了三期劳教场所心理咨询工作警察培训班，培养了近300名劳教场所心理咨询工作骨干，各地还通过举办培训、组织脱产学习等多种方式，培养了一大批心理咨询专业警察。通过心理健康教育、心理咨询和矫治工作，使劳动教养人员的一些心理问题得到解决，成功的矫治个案逐渐增多，心理咨询的效果逐步显现出来。作为一种新型的教育手段，心理矫治已经成为了劳动教养场所教育工作的一个亮点。
建立教育矫治质量评价体系，对劳动教养场所对劳动教养人员进行教育矫治的质量进行科学考评是近几年才提出的一项新的课题。司法部劳教局专门制定了《劳动教养人员教育矫治质量评价试行办法》，对教育矫治质量评价的原则、标准、途径和方法、结果的管理和运用以及组织实施等作了具体的规定。教育矫治质量评价体系在全国各地劳动教养场所逐步推广和建立，推动了劳动教养场所将工作的重点逐步向提高教育矫治质量的转移，从而实现劳动教养制度应有的价值取向。
3.3 劳动教养戒毒模式的探索与研究
由于吸毒劳教人员的大量增加，劳动教养戒毒模式的探索和研究日益受到了理论界和实践工作部门的重视。各省劳动教养部门相继成立课题组，对构建劳动教养戒毒模式进行专题调研，并进行试点和推广。一些理论和实践工作者也提出了整合戒毒资源，把强制戒毒和劳动戒毒进行合并，以及戒毒劳动教养期限应作例外法律规定的观点。 2003年，司法部劳教局根据各地试点和推广的经验，在充分调研的基础上，提出了“相对封闭、长期管理、综合矫治、后续照管”的劳动教养戒毒基本模式，并在全国进行试点和推广。2007年12月29日全国人大常委会通过的将于2008年6月1日实施的《中华人民共和国禁毒法》将强制戒毒和劳动教养戒毒这两种措施合并为一种强制隔离戒毒措施，并规定其期限为二年。虽然新的《禁毒法》正式取消了关于劳动教养戒毒的规定，但不可否认，劳动教养制度及有关劳动教养戒毒模式的研究为我国的戒毒工作做出了积极的贡献。
在实际工作中，劳动教养制度的改革和探索尽管取得了一定的成绩，但由于这项制度本身存在的巨大缺陷，其尴尬的法律地位并不能从根本上得到改变，但这些成绩的取得，为劳动教养制度的变革及我国法律制裁体系的发展和完善带来了新的理念和宝贵的经验。比如“封闭式、半开放式、开放式”三种管理模式以及与之相适应的教育内容及形式，是对我国长期以来占主导地位的以监禁为主的刑罚执行模式的创新和挑战，也为我国近年来开始进行试点工作的社区矫正提供了可以借鉴的经验。学分制、心理矫治以及建立教育质量评价体系等各种新型的教育形式，为提高对违法犯罪人员的教育改造质量，促使他们顺利回归社会做了许多有益的尝试，也为创新我国对违法犯罪人员矫正教育的形式和方法提供了宝贵的经验。
4. 改革劳动教养制度的思考
4.1 劳动教养制度改革的主要观点辨析
劳动教养制度存在的种种弊端引起了理论界和实践工作者广泛的讨论和争议，劳动教养的立法工作也日益得到立法者的重视，并多次被列入全国人大的立法计划。广大学者和实践工作者也针对劳动教养立法问题各抒己见，从劳动教养的名称、性质、对象、程序、执行模式的设计等方面提出了不尽相同的观点和建议，均有可取之处。下面笔者就有关劳动教养制度改革的主要观点逐一进行简要评析。
4.1.1 保留说
这种观点强调劳动教养在预防和惩罚犯罪、维护社会治安中所起的重大作用，认为由于我国刑法中犯罪概念定量因素的存在，那些屡教不改的违反治安管理行为的人和“刑法边缘族”，以及《刑法》和《治安管理处罚法》在违法犯罪规定上存在的空档只能由劳动教养制度来调整， 所以取消劳动教养制度后难以在法律上找到合适的取而代之的办法，主张以立法的形式使劳动教养制度合法化。
笔者认为，这种简单地以立法的形式保留劳动教养制度的观点，的确可以在一定程度上解决劳动教养制度的合法性�；�，但其弊端也是明显的：一是无论其期限如何缩短，但实施劳动教养必须以限制人身自由为手段，这便与行政处罚和刑罚的期限不可避免地产生重复和冲突；二是没有解决在执法过程中存在的自由裁量权太大的问题；三是作为轻于刑罚的劳动教养其严厉程度大于某些刑罚，存在着严重的不合理之处，所以，这种简单地以立法形式固定劳动教养制度的做法并不能从根本上解决劳动教养制度的存在空间和各种弊端，同时也会导致我国法律制裁体系的混乱，因而是不可取的。
4.1.2 废除说
这种观点以劳动教养制度存在的种种弊病为基础，认为其收容对象完全可以归并到刑罚和治安处罚调整当中，主张将劳动教养制度彻底废除。
笔者认为，此种观点固然有着相当的合理性，但却是忽视了中国国情的一种观点，一是劳动教养制度虽然有着种种弊病，但其以矫正和预防为重点，注重被劳动教养人员再犯的危险性的特点，一定程度上是对我国刑事处罚体系结构性缺损的弥补，简单废除则是完全抛弃了这些合理成份；二是劳动教养的性质与单纯的处罚有着很大的不同，其收容对象未必完全可以归并到刑罚和治安处罚当中；三是当前我国劳动教养系统尚有10余万从事劳动教养工作的民警和职工，废除劳动教养之后这部分人的分流和安置将成为一个巨大的社会问题。
4.1.3 变革说
这是目前绝大多数专家学者和实践工作者所持的观点。这种观点既强调劳动教养制度存在的合理性，又能从劳动教养制度的种种弊端出发，主张从功能、性质、名称、实体、程序、执行模式等方面进行改革，构建具有中国特色的劳动教养制度。
改革的呼声是一致的，但如何改革，新的劳动教养制度如何构建，专家学者和实践工作者则又众说纷纭，存在着较大的分歧。总体上讲，又可以分为以下几种观点：
(一) 行政处�；�
这种观点同上文论及的保留说基本相同，只是主张在程序上予以司法化，由人民法院审理决定， 或者建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。
笔者认为，这种观点除存在上文论及保留说的弊端外，还会带来行政权与司法权的混乱，并失去行政裁决简便快捷的优势，造成司法资源的浪费，是诸多方案中最不可取的。
(二) 刑�；�
这种观点认为，既然劳动教养的严厉程度明显超过了行政处罚中限制人身自由的程度，甚至超过了管制、拘役及三年以下有期徒刑等刑罚措施，那么它的出路就在于刑�；退痉ɑ�，主张将劳动教养改造为一种刑罚措施， 或者建立中国的轻罪制度。
笔者认为，这种观点有一定的合理性，但需要协调与管制、拘役和有期徒刑之间的关系，并对我国现行刑法中犯罪概念定量因素的存在产生影响，同时还有犯罪范围扩大化的后果。
(三) 非刑�；�
这种观点根据行刑经济原则和短期自由刑存在的弊端，以及现存的非刑罚处罚方法与刑罚之间的空档，主张将劳动教养改造为一种非刑罚方法， 实行较为宽松的管理模式，达到教育矫治违法行为人的目的。
笔者认为，这种观点有较多的可取之处，且符合刑罚轻缓化、民主化的世界趋势，但现行劳动教养制度收容对象结构复杂，全部采取非刑罚方法予以处理是不合适的，因而简单地将劳动教养改造为非刑罚方法会存在一定的片面性。
(四) 独立于刑罚与行政处罚之外的处遇制度
这种观点认为劳动教养立法必须跳出行政法和刑事法之间“非此即彼”的思维模式，从中国的国情出发，建立一种全新的和独立的制裁处罚体系，与我国的刑罚、行政处罚构成“三级制裁体系”。
笔者认为，这种观点过分迁就客观存在。确定一种独立于刑罚和行政处罚之外的处罚制度，则其执行期限、执行模式与刑罚、行政处罚如何区别将是一个重大课题。而且我国现行的行政处罚与刑罚之间的衔接相对已经比较严密，除上限为15日的行政拘留和下限为1个月的拘役之间存在着15日的空档可通过立法技术加以解决之外，几乎所有涉及行政处罚的法律在做出对违法者的行为给予经济、民事、行政的处罚规定之外，都有“情节严重构成犯罪的，依照刑法的有关规定追究刑事责任”之类的规定，所以在这一层面上没有劳动教养的地位，也根本没有必要在刑罚与行政处罚之间再设置一种独立的处罚措施。而建立一套独立的制裁处罚体系则是司法资源的重复和浪费。
(五) 保安处分化
这种观点从劳动教养制度与保安处分在价值取向方面的相似性出发，主张将劳动教养加以改造，使其成为中国式的保安处分， 主要适用于违反治安管理，屡教不改和犯罪情节轻微可以免予刑事处�；蛘卟黄鹚�，但又由于行为人具有较大危险性不宜马上放回社会的人，强调以违法行为人的人身危险性作为处罚依据，着眼于犯罪预防。
笔者认为：保安处分立足于行为人的人身危险性，实践中尽管可能设计一些具体的适用条件，但由于保安处分针对的是行为人的人身危险性而不是危害行为，执行期限的长短取决于行为人社会危险性是否消失，显然与现代法治社会公认的过罚相当、罪刑法定等原则相背离，而且，由于保安处分适用的实质要件即人身危险性弹性太大，可把握性不强，实践中更容易被滥用。
(六) 非处�；�
这种观点主张将少年教养、收容教育、强制戒毒等教育矫正措施以及涉及到乞丐、残疾人、无家可归者的救治措施和对艾滋病等传染病进行治疗的强制医疗措施进行兼收并蓄，统一归到一种新的制度体系之下，分别情况实行矫治、救济和强制医疗等。
笔者认为，这种观点看到了我国现实存在的一些社会问题，并提出了解决措施，但由于脱离了中国的经济、文化背景而显得太过理想化，可以供立法者参考。
4.2 劳动教养立法不能出台的主要原因
劳动教养制度是中国共产党人从中国国情出发，创造的具有中国特色的一项制度。从1987年开始，劳动教养立法便与劳动改造立法同时启动，已历时20余年，期间先后被列入“七五”、“八五”、“九五”和“十五”国家立法规划，并经几十易其稿。特别是2006年以来，《违法行为矫治法》作为专门规范过去劳动教养制度管辖范围的专门法律被再次纳入全国人大的立法规划，引起了理论界和全国劳动教养实践工作者的广泛关注和讨论，许多人对《违法行为矫治法》的立法理念、原则、性质、适用对象、期限、程序、执行模式等内容从不同的角度提出了自己的看法和建议。仅就文字和程序而言，起草甚至通过一部法典并不难，但时至今日，这部法律仍旧没有出台，究竟是何原因，值得所有研究者们深思，并认真总结立法过程中的经验和教训，提出合理的立法方案。经过认真的研究和分析，笔者认为，劳动教养立法之所以迟迟不能出台，主要由以下几方面的原因造成：
4.2.1 劳动教养立法缺乏基本的理论支撑
从现行劳动教养制度存在的种种弊端分析，劳动教养立法必须首先解决的理论问题包括：劳动教养的正当性、合理性和合法化问题，法治化问题，公民权利与政府权力，特别是警察权力的规制问题，包括劳动教养在内的社会管理处罚和制裁体系的统一与规范问题，劳动教养的司法化及其程序设计问题等等。这些是劳动教养立法必不可少的理论支撑，不解决这些问题，劳动教养立法只能是欲速不达，事与愿违。但是到目前为止，这些问题并未从根本上得到解决，各种观点之间的差异和分歧无法得到协调，这是劳动教养立法迟迟不能出台的根本原因所在。
4.2.2 我国现行法律体系缺乏劳动教养立法必需的法制基础
首先，各种对劳动教养制度重构的方案中几乎全部涉及到我国法律制裁体系的变革，特别是可能涉及我国刑罚体系的修改，将为我国惩治犯罪、维护治安的法律实践注入新的血液和活力。但这些方案多数只侧重于劳动教养制度的改革和重新构建，并没有系统地研究对我国法律制裁体系构成的影响，而且劳动教养制度究竟如何改革尚未形成比较统一的意见，这些都是劳动教养立法的重要因素。
再次，劳动教养立法为我国的法律体系带来许多新的理念，对我国传统法治理论产生了深刻的影响，如我国刑法中犯罪概念定量因素的调整和完善，注重犯罪预防、强调人身危险性的价值取向，以及对常习性违法行为者的矫治理念等，这些理论均有其合理成份，但也不可避免地存在弊端，如何既能吸取这些合理成份，又能避免所带来的弊端，恐怕也是劳动教养立法的一个难点所在。
最后，从法制化的角度讲，应当把劳动教养及收容教育、行政处罚、治安处罚、强制治疗和强制戒毒等社会管理的手段和涉及公民人身自由的处罚和措施，进行全面、系统和深入的研究和梳理，为劳动教养立法作好实践基础的准备。而这些，学者们在这方面的研究还不是非常成熟。
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