[ 李长健 ]——(2008-6-24) / 已阅12168次
我国农民权益�；ぶ贫妊芯�
李长健 涂晓菊
[摘要] 我国“三农”问题的解决、社会主义和谐社会的构建和社会主义新农村建设的关键在于农民权益的�；の侍�。长期以来我国农民权益得不到充分有效�；さ母淳驮谟诜芍贫壬系娜蔽�。从宪法、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度层面来为我国农民权益�；ぬ峁┤轿坏闹贫戎С�,是有效解决我国农民权益�；の侍獾母局�。
[关键词] 农民权益 �；ぁ》芍贫取≈贫群托�
当前我国农民权益这一问题的�；の侍馐墙饩觥叭蔽侍�、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的关键所在。现阶段如何�；の夜┟袢ㄒ嬲庖晃侍馐艿皆嚼丛焦惴旱墓刈�。而长期以来农民权益之所以得不到充分有效地�；て涓淳驮谟谥贫壬系娜蔽�。目前已基本完成起草工作的《中华人民共和国农民权益�；しā�,是新中国成立以来第一次准备通过专门立法来�；づ┟裾庖蝗禾宓睦娴姆�,这对�；の夜┟袢ㄒ嫖抟山凶胖卮笠�
义。在这部对我国农民权益进行全方位�；さ姆沙鎏ㄖ�,有效地从法律制度层面来对我国农民权益�；そ腥轿坏闹贫壬杓撇⒈Ｖて浜托吃诵惺欠浅１匾�。
(一) 当前我国农民权益�；ぶ写嬖诘奈侍饧捌湓蚍治�。
我国农民权益�；の侍馐且桓龇浅８丛拥奈侍�。改革开放的20多年来,我国农业有了很大发展,农村有了很大变化,农民的社会地位也有了很大提高。当前,党和政府高度重视农民问题,把农民问题作为社会建设的根本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入、改善农民生活条件、提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩。但是也应注意,在社会地位、经济收入、利益�；�、社会竞争力、就业和社会保障等方面,农民的权益仍然没有得到充分有效地�；�,仍存在以下方面的问题:
第一,农民的选举权、受教育权、身份平等权、迁徙自由权以及社会保障权等最普遍的社会权利未得到应有的重视。具体而言,在户籍身份上,农民进城打工受到各方面的不平等待遇;在选举权和受教育权上,我国广大农民及其子女并不能充分享有和城市居民同等的权利;在社会保障上,我国现行的社会保障体系、社会再分配政策基本上没有惠及农民,农民几乎不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障。
第二,农民的最基本的人身权利和财产权利,特别是农民的土地承包经营权得不到有效�；�。长期以来,户籍制度及城乡二元结构客观上造成了我国城市居民与农民身份上的差异,这使农民利益得不到充分有效地�；�,因而需要公正的法律制度安排来维护农民的利益。财产权是公民最为基本的权利。对于广大农民来说,显而易见,土地可以说几乎就是他们谋生的惟一手段。然而,现实生活中,一些地方政府非法、强行征用土地的现象极大地损害了农民的权益。
第三,农民享受司法救济的权利也面临着严重缺位。在实际社会中,广大农民由于自身的经济条件限制等原因,在司法活动中也处于不利的境地。在诉讼、仲裁中通过法律援助解决广大农民在生活中遇到的法律纠纷,使社会成员获得公平的法律服务从而实现司法公正,是公民应该享有的社会权利,也是广大农民实现其社会基本权利的重要途径。
之所以出现以上方面的问题,从社会方面的原因来看,尽管为乡规民约、宗教势力控制的乡土社会在当下已经发生了本质的变化,但其残留影响仍然存在。与此同时,我国现代公民社会(其本质是法治社会)仍处于建设之中,社会处于急速转型期,社会流动性强、社会心理失衡、社会控制的力量有所削弱。在广大农村社会,这种状态呈现得更为明显。从政治方面的原因来看,一直以来,政治过度组织化贯穿于我国历史的每一个时期,形成了国家对社会、政治对经济的超强力干预的政治思维定势。在法治化进程中,尽管我国正由权力型政府逐步转向服务型政府,但这种转化仍处于起步阶段。广大农民在其权益受到侵害时,并不能很好地利用法律这一武器来有效地维护自己的权益。从文化方面的原因来看,受我国传统文化中无讼思想的影响,广大农民法律意识淡薄,这就形成农民权益法律�；さ南瘴�:广大农民对寻求法律的帮助以维护其合法权益的行为存在心理阻碍,新的法治文化或公民文化的众多先进理念还远未深入广大农民的思想意识中。从最为根本的法治方面的原因来看,我国法治建设无论是实体法还是程序法都还不够完善。我国广大农民的合法权益并没有很好地在我国现行的法律制度中得到体现,这使得我国农民权益�；ご嬖诹⒎ㄔ赐飞系目瞻缀驼习�。
(二)制度回应:我国农民权益�；ぶ贫忍逑档募芄�。
无论是基于对历史的回顾还是基于对现实的考察,架构农民权益�；ぶ贫忍逑刀际俏夜；づ┟袢ㄒ娴牡蔽裰�。之所以要架构整个体系,是因为在我国目前复杂的社会转型期,仅仅依靠某项或某部分法律制度是很难从根本上解决我国广大农民权益的�；の侍獾�。它需要全方位的法律制度支撑,以保证农民权益的�；ぞ哂屑崾档姆苫�,即权利的�；の侍庖ü芍贫鹊墓娣蹲涤腥ɡ�。同时,“所有这些被承认的权利在某种程度上或在某些时刻可能发生冲突。对法律活动来说,也许重要的不是承认权利,而在于如何恰当地配置权利,并因此给予恰当的救济。也正是由于这个原因,普通法上的权利一直同司法救济相联系,有‘无救济就无权利’之说法�！盵1]对于广大农民而言,使他们在权益遭到损害时能够获得司法上的救济是社会公正的应有之义。法律制度是保障社会有效运转的重要制度之一,从法律制度层面来全方位地对我国农民权益�；の侍饨兄贫壬杓撇⒈Ｖふ庑┲贫鹊暮托吃诵�,才能彻底和有效地解决我国农民权益�；の侍�。
1.我国农民权益�；さ南芊ǚ芍贫�。
宪法被称为权利的脊梁,从宪法的角度来研究和实践对农民的�；�,是解决农民问题的最根本、最基础的法源性问题[2]。目前,我国广大农民的平等权、选举权、教育权和自由权等诸多方面的权利都得不到充分行使。尤其是我国城乡分割的户籍管理制度,是农民自由权受损,也是我国广大农民在教育、选举、社会保障等诸多方面遭受不公正待遇的直接原因。它不仅使公民平等权在这种二元分割的户籍制度下显得苍白无力,而且一定程度上不利于剩余农业人口的流动。这既阻碍了劳动力资源的合理有效配置,又大大地延缓了我国城市化进程,减缓了市场的发育速度。因此,应尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”和平等的选举权,在宪法层次上确定国家和政府承担农村全额免费义务教育的主要职责。这不仅是弥补公民基本自由权、实现公民追求幸福权利和实现平等权的需要,也是国家经济发展、社会进步、政治民主,实现依法治国的需要,更是顺应文明进步,遵守国际条约,履行国际承诺和义务的需要。
2.我国农民权益�；さ男姓芍贫�。
在�；づ┟袢ㄒ娣矫�,政府有着义不容辞的责任和法律义务。权利的最大危险不是来自个人权利的滥用,而是政治权力。法国思想家孟德斯鸠指出:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止�！比Χ加幸恢痔烊坏睦┱庞�,政府的公权力也不例外。为求得社会整体利益的实现,政府公权力会调动一切强力资源,甚至是合法的暴力。这就使政府的权力在�；と巳ǖ耐币部赡苡牍窀鎏迦ɡ⑸逋籟3]。而“如果政府不给予法律获得尊重的权利,它就不能够重建人们对法律的尊重。如果政府不认真地对待权利,那么它也不能够认真地对待法律�！盵4]我国农民权益的�；の侍獬诵枰芊ㄕ庖蛔罡吣阜ǖ娜啡虾捅；�,更需要我国行政法律制度的有力配合。我国法治建设要实现法治政府与法治社会的有机结合,在我国农民权益的�；ど暇捅匦胗绕渲厥有姓捶ɑ疃墓娣痘�。
3.我国农民权益�；さ木梅芍贫�。
农民的市场主体地位及其组织化程度与其权益�；ご嬖诤艽蟮墓亓猍5]。在我国,由于农民经营的分散性使得其市场主体地位受到诸多限制,这极大地阻碍了农业生产的发展和农民权益的�；�。拥有合理的收益是农民的基本权益,要�；ず门┟袢ㄒ孀钗镜木褪怯ο敕缴璺ㄔ黾优┟袷杖牒透＠�。在这方面,经济法在农业补贴、农村公共产品供给等农业政策的落实方面是大有可为的。
4.我国农民权益�；さ拿裆谭芍贫�。
财产权是以财产为内容并体现一定物质利益的权利,是公民的基本权利之一。财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去其作为人的尊严和条件。如果自然人失去了财产权,就可能会丧失人身自由权,进而危及生命权,更不用说发展权了。作为公民基本权利的财产权一经法律确定,非经法定程序不得剥夺。农村土地承包经营权是农民财产权利中最为核心和重要的组成内容。当前,作为农民财产权利的核心的土地承包经营权正越来越引起人们的重视。然而,关于农村土地承包经营权的内涵和外延,其在理论和立法等方面仍存在不足,特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失:第一,表现为权属主体的缺失。从《中华人民共和国宪法》第十条规定来看,农村土地所有权的主体是“集体所有”�！凹濉笔侵甘裁�?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第十条的规定,“集体”一共有三种:“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。一定程度上可以认为,这种集体主体的不明确和多样性,导致农村土地所有权主体模糊不清的现象比较严重,进而客观上致使损害农民土地承包经营权的现象时有发生。第二,表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型的用益物权,这一点《土地承包法》已有明确的规定,相信将颁布的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则,当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上,《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同,约定双方的权利和义务,但这显然与物权法定要求相违背。农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点,使农村土地承包经营权在效力上也欠缺物权法定要求。这些必将导致农村土地承包经营权内容的不确定、效力的不稳定、权属的不稳定和交易安全无保障等问题。要解决这些问题,就必须从民商法律层面明确土地承包经营权的物权方面的基本内容,以切实保障广大农民的财产权。
5.我国农民权益�；さ睦投蜕缁岜Ｕ戏芍贫�。
社会保障制度是国家依据一定的法律形式规定的通过国民收入的再分配来保证全体公民享有平等权利和义务的制度安排。长期以来,我国实行的是受保障权的双重标准,国家对社会保障制度的设立只以部分人即城镇人口受保障为设计主体。并且即使农村流动人口实现了农转非的职业转变,社会保障也并没有因此将他们纳入其覆盖范围。因此,在现有的条件下,完善农村医疗保险制度和农村养老制度,结合农村扶贫政策和其他民政补贴政策,试行农民最低生活保障制度并将其法律化,这对于保障当前我国农民的权益具有重大意义。目前,国家已出台了相关政策,在我国广大农村地区将逐步推行农村合作医疗保险制度和农村九年义务免费教育政策,这对于减轻我国广大农民的医疗负担及其子女的教育问题无疑具有重要意义。但是,只有将这些�；づ┟袢ㄒ娴恼呱仙椒傻母叨�,制定�；づ┟袢ㄒ娴摹渡缁岜Ｕ戏ā�,才能更好地为农民权益�；ぬ峁┯辛Φ闹贫戎С�。另外,进城农民工的权益�；の侍庖踩找嫱瓜�,并且随着我国现代化和城市化进程的加快,农民工权益�；の侍饨崛找嫜暇�。对此,我国《劳动法》应作出有力回应,进一步完善劳动合同制,保障广大农民特别是进城农民工平等的劳动权、工资待遇权和保险待遇权。
6.我国农民权益�；さ乃咚现俨梅芍贫�。
“无权利救济就无权利”,诉讼仲裁法律制度特别是其中的法律援助制度对于我国农民权益的�；ひ彩潜夭豢缮俚�。目前我国法律援助制度只有政府(国务院和地方政府)进行的行政立法,且国家(全国人大及各级人大)并未进行专门立法。且现有立法无法协调、解决与法院、检察院的相关关系问题,法律援助法实施后的社会效果大打折扣。鉴于我国农民权益�；の侍庹找嫱瓜�,并配合我国正准备制定的《中华人民共和国农民权益�；しā泛汀斗稍ā返募唇鎏�,建议我国制定专门的农民权益�；し稍�,并将其归入《中华人民共和国农民权益�；しā泛汀斗稍ā返姆段Ш吞逑抵�,对我国农民权益�；そ杏行У闹贫劝才�。首先,确立基层司法所在维护我国广大农民权益方面的核心地位。目前我国参加法律援助的主体是律师、公证员和基层法律工作者,在实践中参与法律援助的主体主要是律师。由于律师事务所的营利性质,农民往往是无法或不愿支付律师费用,而要求一种营利机构长期法定地负担起公益性质的工作也不切实际因此,在我国广大农村社会最适宜担任农民权益�；し稍沟木褪窍缯蛩痉ㄋ��？稍谂┟袢ㄒ娣稍ㄖ忻魅饭娑ㄆ涠耘┟袢ㄒ姹；さ暮诵墓δ�,而辅之以调解工作和法治宣传教育工作。其次切实加强法律援助中心对农民权益�；さ姆稍ぷ�。现阶段我国法律明确规定法律援助的对象主要是因经济困难、无能力或无完全能力支付法律服务费用的贫困者,范围过于狭窄,削弱了法律援助的社会意义,应适当扩大援助的范围以及援助金额,并更多地关注农民的权益�；の侍�。
7.我国农民权益�；さ墓史ㄖ贫�。
现代科技的突飞猛进极大地密切了“地球村落”里的各种关系,也引发了一系列全球性的问题,法律行为的产生、发展、结果也难以囿于一国境内,法律关系的涉外性与跨国性也明显增强。随着公民生存空间的拓展,特别是我国广大农村劳动力的国际转移,农民权益�；す壹涞暮献饕渤晌匾�。为了分享合作所产生的更大利益,农民权益�；ひ灿Υ拥ハ蚬驶�
走向双向国际化,并迅速走向多边国际化。
(三)制度公正和制度和谐:我国农民权益�；さ谋匾崧�
我国9亿农民的权益�；の侍馐且桓龇浅８丛拥纳缁峁こ�,需要各方面制度的有力和有效配合�！胺墒且桓龃行矶啻筇�、房间、凹角和拐角的大厦,在同一时间里想用一盏探照灯照亮每一间房间、凹角和拐角是极为困难的�！盵6]诚然,现代的、作为制度化的法律或法治只是也只能对社会的权利作一种大致的公正的配置,它不可能保证一切损害都得到绝对公正的赔偿,它所能实现的只是制度的公正,而不是也从来不可能是“无讼”或绝对地在每个案件中令各方面都满意的那种公正[7]。现代法治的实施更多的是需要一片适宜法律生存的土壤,而这一条件的具备将是一个很长的历史过程。目前,我国法治最为重要的职责就是在广大公民之间尽可能地实现制度公正,对农民的权益�；そ斜匾闹贫劝才�,给农民以公正的制度待遇。同时,制度和谐是社会和谐之根本,也是我国农民权益�；の侍獾母舅�。农民权益�；の侍獗匦朐谖夜芊�、行政法、经济法、民商法、社会保障法、诉讼仲裁法以及国际法等法律制度全方位的制度�；た蚣苤虏⒃谄浜托吃诵兄胁拍艿玫接行Ы饩�。
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