[ 杨联利 ]——(2001-11-26) / 已阅35770次
《治安管理处罚条例》《行政处罚法》《行政复议法》适用刍议
《中华人民共和国治安管理处罚条例》（简称《条例》）同《中华人民共和国行政处罚法》（简称《处罚法》）和《中华人民共和国行政复议法》（简称《复议法》）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者认为《条例》是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的，《处罚法》是1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过的，《复议法》是1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过的，根据《立法法》第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定�！钡恰洞Ψ７ā�、《复议法》是关于行政处罚、行政复议的一般规定，实施在后，是新的规定；《条例》中有关治安处罚、申诉规定属于特别的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一般规定与旧的特别规定不一致时，根据《立法法》第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决�！倍嗣翊泶蠡岢Ｎ裎被嵘形淳汀洞Ψ７ā�、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题作出裁决，原因可能在于《条例》正在修改之中�！短趵返氖凳┰缬凇洞Ψ７ā�、《复议法》十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增添，而程序部分未有变化，原有的程序内容已不适应新形势的发展要求，所以采用后法优于前法的原则来处理《处罚法》、《复议法》、《条例》不一致之处如何适用的问题较妥。为此
我们在执行《条例》时应注意以下几点：
一、《条例》未作出规定的，而《处罚法》《复议法》作出了规定，应适用《处罚法》《复议法》的规定。
1、地域管辖问题�！短趵范晕シㄐ形牡赜蚬芟轿醋鞴娑�，公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚，而《处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外�！蹦敲�，对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不得超出本行政辖区办理治安案件。
2、告知程序和听证程序问题�！短趵范源艘参醋鞴娑�，而《处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利�！钡谌豕娑ā暗笔氯擞腥ń谐率龊蜕瓯�。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳�！钡谒氖惶跤止娑ǎ骸靶姓丶捌渲捶ㄈ嗽痹谧鞒鲂姓Ψ＞龆ㄖ�，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外�！惫不卦谑凳┲伟泊ΨＧ坝Φ币勒铡洞Ψ７ā返墓娑ǜ嬷笔氯宋シㄊ率�、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额�？睿ǜ鋈�2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。
二、《处罚法》有关条款先作出一般规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致，仍适用《条例》的规定。
1、对违法行为的追究时效�！洞Ψ７ā返诙盘豕娑ǎ骸拔シㄐ形诙昴谖幢环⑾值�，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外�！倍短趵返谑颂豕娑ǎ骸拔シ粗伟补芾硇形诹鲈履诠不孛挥蟹⑾值�，不再处罚�！倍晕シ粗伟补芾淼男形�，尽管公安机关发现时未超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。
2、处罚主体�！洞Ψ７ā返诙豕娑ǎ骸靶姓ΨＳ晌シㄐ形⑸氐南丶兑陨系胤饺嗣裾哂行姓ΨＨǖ男姓毓芟�。法律、行政法规另有规定的除外�！薄短趵返谌豕娑ǎ骸岸晕シ粗伟补芾硇形拇Ψ�，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下�？�，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决�！薄短趵芬苑傻男问绞谌ü才沙鏊梢宰约旱拿遄鞒鑫迨韵路？�、警告的处罚，公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。
三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定，未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”，《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者，应遵守《处罚法》《复议法》的规定。
1、简易程序的适用�！洞Ψ７ā返谌豕娑ǎ骸拔シㄊ率等吩洳⒂蟹ǘㄒ谰�，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下�？罨蛘呔娴男姓Ψ５�，可以当场作出行政处罚决定�！泵挥小胺�、行政法规另有规定的除外”的“但书”�！短趵返谌奶醯谝豢钊垂娑ǎ骸岸晕シ粗伟补芾淼娜舜婊蛘呶迨韵路？畹�，或者�？钍畛迨�，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚�！惫膊坑�1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》，对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定，并且将�？畲Ψ５氖钕薅ㄔ诙僭阅��！短趵芳肮膊康娜鐾ㄖㄅ矗┯搿洞Ψ７ā肥堑执サ�，所以，我们应当遵守《处罚法》的规定，当场处罚�？畹氖畈坏贸迨�。
2、对�？畲Ψ５闹葱��！洞Ψ７ā返谖迨惶豕娑ǎ骸暗笔氯擞馄诓宦男行姓Ψ＞龆ǖ�，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳�？畹�，每日按�？钍畹陌俜种哟Ψ？�；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴�？�；（三）申请人民法院强制执行�！倍短趵返谌醯谝豢罟娑ǎ骸笆芊？畲Ψ５娜擞Φ苯？畹背〗还踩嗽被蛘咴诮拥椒？钔ㄖ蛘卟镁鍪楹笪迦漳谒徒恢付ǖ墓不�。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加�？钜辉廖逶�。拒绝交纳�？畹�，可以处十五日以下拘留，�？钊杂χ葱��！薄短趵犯秤枇斯不囟跃芫赡煞？畹牡笔氯擞枰孕姓辛舻那恐浦葱腥��！洞Ψ７ā范源宋尢乇鸸娑��！洞Ψ７ā范约哟Ψ？钭髁烁招怨娑�，即“每日按�？钍畹陌俜种哟Ψ？睢�；《条例》则是弹性规定，即“按日增加�？钜辉廖逶�。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳�？�，可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵�！闭庖还娑ㄓ搿洞Ψ７ā返谖迨惶醯诙畹墓娑ǖ暮逡彩遣煌��！洞Ψ７ā饭娑ǖ摹翱垩翰莆铩笔侵感姓卦诓榇ξシㄐ形币婪ǹ垩旱牟莆�，而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物�！短趵泛凸膊康慕馐透秤枇斯不囟苑？畹那恐浦葱腥�，而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳�？畹牡笔氯擞枰孕姓辛�，不再有权扣押当事人的财物折抵�？�，对当事人加处�？钜仓荒苁敲咳占哟Ψ？钍畹陌俜种�。
3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限�！陡匆榉ā返诰盘豕娑ǎ骸肮�、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外�！钡谌惶豕娑ǎ骸靶姓匆榛赜Φ弊允芾砩昵胫掌鹆漳谧鞒鲂姓匆榫龆�；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外�！倍短趵返谌盘豕娑ǎ骸氨徊镁鍪苤伟补芾泶Ψ５娜嘶蛘弑磺趾θ瞬环不鼗蛘呦纾ㄕ颍┤嗣裾镁龅�，在接到通知后五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼�！毕匀�，《复议法》是从充分�；さ笔氯巳ㄒ婧拖拗菩姓厝ɡ牧⒊〕龇�，给当事人充分的时间行使自己的权利，敦促行政机关依法行政，提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五日；复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍然是五日。
4、当事人对复议机关的选择�！陡匆榉ā返谑醯谝豢罟娑ǎ骸岸韵丶兑陨系胤礁骷度嗣裾ぷ鞑棵诺木咛逍姓形环�，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议�！倍短趵返谌盘豕娑ū徊镁鍪苤伟补芾泶Ψ５娜嘶蛘弑磺趾θ恕跋蛏弦患豆不靥岢錾晁摺��！陡匆榉ā犯璧笔氯怂蜓≡窀匆榛氐娜ɡ�，《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定，当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的，应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。
公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度
《处罚法》、《复议法》实施以来，如何处理其与《条例》的关系问题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。
公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额�？睢笔畹耐ㄖ罚üㄗ諿1996]62号）中规定：“对个人处以二千元以上�？畹摹�，在做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权利，当事人要求听证的，应当组织听证�！痹凇豆赜诠不毓岢故凳粗谢嗣窆埠凸姓匆榉ā等舾晌侍獾囊饧罚üㄗ諿1999]72号）第13条规定：“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关应当受理�！钡�14条规定：“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十日的，从其规定�！薄督煌ㄎフ麓沓绦蚬娑ā分幸补娑硕缘笔氯擞枰源Ψ５�，应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法（《处罚法》《复议法》）优于前法（《条例》）的原则。
公安部在《关于对因拒绝交纳�？疃徊镁鼍辛舨环芊裆昵胄姓匆榈呐础罚ü醋諿2000]5号）中批复：“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定：‘受�？畲Ψ５娜擞Φ苯？畹背〗还踩嗽被蛘咴诮拥椒？钔ㄖ蛘卟镁鍪楹笪迦漳谒徒恢付ǖ墓不�。无正当理由逾期不交纳的，可以按日增加�？钜辉廖逶�。拒绝交纳�？畹�，可以处十五日以下拘留，�？钊杂χ葱��！究罟娑ǖ木辛�，是一种限制人身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的，可以依法申请行政复议。 ”如果公安部认为依照《处罚法》的规定，对拒绝缴纳�？畹挠枰跃辛粲诜ㄎ蘧�，必然要在批复中先强调对拒绝缴纳�？畹牟荒芫辛�，然后批复如果对其拘留，当事人依法可以申请行政复议�！督煌ㄎフ麓沓绦蚬娑ā返诙逄� 规定：“当事人不履行�？畲Ψ＞龆�，拒绝缴纳�？畹�，除依照本规定执行外，还可以依据治安管理处罚条例的规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行�！币源丝梢钥闯龉膊坑植扇×颂乇鸱ǎā短趵罚┯庞谄胀ǚǎā洞Ψ７ā罚┑脑�。
以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一会儿是特别法优于普通法的原则。
公安执法中的不适应点
公安机关在执行《条例》中，依法适用《处罚法》和《复议法》，在查处违反治安管理的行为时，切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响，在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中，有着不适应之处。
一是随着经济的发展，以较小数额�？钜巡蛔阌诖锏酱Ψ�、教育违法者的效果。将当场处罚�？�、派出所依法裁决�？畹氖钕薅ㄓ谖迨韵�，将大量的数额不是较大但又超过五十元�？畹拇ΨＨㄒ云胀ǔ绦蛴上丶豆不夭镁�，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序，然后作出处罚裁决，造成处罚时间的拖延，违反治安管理人也借机逃避他处，拒绝接受处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没有对�？畹那恐浦葱腥�，对于数额小的�？钌昵敕ㄔ褐葱�，费时费钱，得不偿失。为收缴�？�，往往做法违反规定。四是对行政拘留的暂缓执行和复议申请期限的超长规定，使行政处罚不能及时发挥处罚少数、教育多数、制止违法、平息事态的作用。
公安机关真正的严格的按照《条例》、《处罚法》、《复议法》的规定执法，现实与规定还有一定的距离�！短趵氛谛薷闹�，《处罚法》、《复议法》也有待于进一步完善。只有将客观现实与法学研究的先进成果结合起来，使制定出来的法律能够得以切实地贯彻执行，才能推进我国的法制建设进程。
(作者：咸阳市公安局秦都分局法制科 杨联利）
