[ 秦德良 ]——(2006-9-7) / 已阅24738次
改变和撤消制度是各种地方立法监督制度中最强有力的手段，但在实践中执行得最差，结果使许多明显有问题的地方性法规、规章得不到纠正。据《立法法》第88条规定，对省人大及常委会制定的地方性法规以及自治州、自治县制定的自治条例、单行条例的撤消权由全国人大常委会行使；省政府规章的改变权由国务院行使，撤消权由国务院以及省人大常委会行使；省级市政府制定的规章由该市人大常委会行使撤消权，由省政府行使改变权或撤消权。实践中，立法监督机关对有问题的地方性法规、规章一般不直接加以改变或撤消，而是向制定机关提出，由其主动纠正，这虽有利于工作沟通，但造成了地方立法监督过多的体外循环，改变和撤消制度被弃之不用，造成了人们对该制度的淡漠。如何使这一法定制度与工作沟通，体外循环与体内循环的有机结合，是完善地方立法监督制度的当务之急。[4]
第七，完善和发展司法选择适用制度。
司法选择适用制度，体现了司法对立法的监控。就地方立法监督而言，表现于行政诉讼案件中地方法院对省政府，省级市政府规章的选择适用上。地方法院发现省政府或省级市政府的行政规章存在不合法或相互矛盾的地方，可经由最高人民法院向国务院送请解释或裁决，对这些有问题的规章，地方法院有权拒绝适用。实践中，大地方行政诉讼案件每年大约有几千件左右，数量少且很少涉及到对行政规章的审查问题。为完善和发展这一制度，各级法院有必要大胆实践，省人大、省政府应大力支持。
第八，加强地方立法的公众参与。
步入快车道的中国地方立法逐渐由过去的经验立法转变为超前立法，立法向专业化、正规化方向发展，日益带有“法学家法”、“官僚法”的特点。[5] 在这种情况下，公众如何参与立法，立法如何反映大众利益，已成为一个重要问题。现今地方立法大丰收而执法情况却相当严峻，重要原因不在于腐败，执法不公，武断专横，无视人权�！叭绻⒎ǔ鲎怨�，符合公民的道德意识，那么法律的实施就不会成为大问题�！薄叭绻蝗险娑源芊ü娑ǖ拿裰髦贫扔牍竦幕救ɡ�，立法的社会认受度不可能太高，再强有力的执法机构和措施也不能保证法律能被有效实施；同样，立法法企图确立形式理性化的立法权结构的努力注定要失败�！� [6]
地方性法规、规章这种地方性的“公共产品”应具有广泛的民主性和公意代表性，否则可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。地方立法为了充分吸纳和体现民意应加强地方民众的立法参与。公众参与立法的形式有全民讨论，立法听证会制度。全民讨论主要是将即将通过的地方性法规、规章在报纸、电视、互联网等媒体上公布，向全省人民征求意见，以实现民众对地方性法规、规章的知晓权，但这种作法成本大，非利害关系人不太关心，因而有必要在全民讨论之外建立地方立法回避制度与听证会制度。地方性法规、规章只要涉及到某部门利益，该部门原则上应回避，不能参与、更不能主持该法规、规章的起草工作，但可以同其他利益集团一起参加由地方立法机关主持的关于该法规、规章的立法听证会，在听证会上各利益集团代表先后陈述自己意见，然后展开辩论，立法机关最后在此基础上进行修改，重要的地方性法规、规章可举行第二、第三次听证会，然后修改拿到立法机关讨论通过。这一制度有利于通过正当程序的力量最大限度地抑制立法者自身的姿意，并最大限度地吸纳和表达民意。
据《立法法》第90条的规定，公众对与宪法、法律相抵触的地方性法规、规章、自治条例、单行条例享有向全国人大常委会书面提出审查建议的权利，这是《立法法》赋予民众的一项事后立法监督权。
地方立法是法治建设中一项非常艰巨也非常伟大同时也是极其难以做好的工作。正如哈耶克所说：“立法，即以审慎刻意的方式制定法律，已被论者确当地描述为人类所有发明中充满了最严重后果的发明之一，其影响甚至比火的发现和火药的发明还要深远……立法这种发明赋予了人类以一种威力无比的工具——它是人类为了实现某种善所需要的工具，但是人类却还没有学会控制它，并确使它不产生大恶�！盵7] 地方立法避恶求善最根本的只有高举地方立法监督之剑。
地方立法本身是地方利益集团的表达、协调和分配机制，步入快车道的地方立法必须加强地方立法监督，确保地方立法的合法性与合理性，从而建构一个良好的地方法治环境和投资环境，为此，我们建议各地方应制定《地方立法监督条例》。
参考文献：
[1]王建平，《西部大开发中的区域法制环境及其优化》，《四川法学研究》2000年第2期。
[2] 徐向华，《论中央与地方的立法权力关系》，《中国法学》1997年第4期。
[3]蔡定剑著，《国家监督制度》，中国法制出版社1991年版，第54页。
[4] 陈斯喜，《我国立法控制机制的现状与完善》，《行政法学研究》1996年第3期。
[5]朱景文，《关于立法的公众参与的几个问题》，《浙江社会科学》2000年第1期。
[6] 陈端洪，《立法的民主合法性与立法至上》，《中外法学》1998年第6期。
[7] [英]弗里德利�！し搿す酥�，邓正来 张守东 李静冰译，《法律、立法与自由》（第一卷），中国大百科全书出版社，2000年版，第113页。
（作者单位：西南民族大学法学院）
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