[ 项露鲁 ]——(2006-8-29) / 已阅45128次
6、行政诉讼被告的范围过窄，不利于相对人诉权的行使。
行政诉讼法所确认的行政诉讼被告，仅限于行政机关和法律、法规授权的组织，尽管《若干解释》将行政诉讼被告的范围扩充到规章授权的组织，但由于对法律、法规和规章授权的组织的内涵缺乏科学界定，导致实践中大量的事实上行使某种公权力的组织不具有行政被告资格。(7)
7、行政诉讼被告的确认规则过于繁琐。
实践中由于授权和委托不规范，临时机构、派出机构的设置缺乏组织法依据，以及联合执法机构的普遍存在，致使相对人难以分辨适格被告，其受损权益将无法获得司法救济。
8、对第三人范围的界定不清楚。
行政诉讼法关于第三人的规定极为简略；《若干解释》虽然对有关第三人的规定作了进一步的补充，但并不涉及对其范围的界定。范围上的模糊不清，导致了对第三人的认定非常困难这对于�；し侵苯永媸艿奖凰呔咛逍姓形跋斓墓�、法人或者其他组织的合法权益，显然是十分不利的。
总之，单一、僵化的确定被告的行政主体标准，不能适应行政分权的变化、公共行政的发展及行政主体多元化的趋势，渐渐地引起众多的质疑。有必要对确定行政诉讼被告的标准进行检讨。然而行政诉讼被告限定在行政机关和法律法规授权组织是不科学的，这是传统的国家观念下形成的。在国家行政观念下，行政法意义的行政等于国家行政，行政权是国家的职能，反过来，行政的主体只是国家行政机关和被授权组织。(8)笔者认为应该把其他行政诉讼主体也纳入行政诉讼的受案范围，只有这样才能形成更为完善的行政诉讼法。
（四）域外的制度及其我国行政诉讼被告资格的完善
相对于我国被告资格的复杂，易于变动而不易确定而言，在其他国家及我国台湾地区，被告的适格较为容易，根据德国行政法院第78条规定诉讼应该针对下列为被告：（1）为系争行政处分或不为行政处分的机关所属联邦，州或合法上的社团。为指明被告只需要指出机关的名称即可。（2）为系争行政处分或不为行政处分的机关，但以州法规定者为限。（3）第三人因为复议决定而受直接不利益时以作出复议决定机构为第（1）项所指的机关。
在日本，根据日本行政事件诉讼法第11条规定，提起撤消诉讼，若作出处分或裁决的行政机关属于国家或公共团体时，必须按照下述诉的区别以各自规定者为被告：（1）撤消处分之诉。为作出处分的行政机关所属的国家或社会公共团体；（2）撤消裁决之诉，为作出裁决的行政机关所属的国家或公共团体。作出处分或裁决的行政机关不属于国家或公共团体时，提出撤消诉讼必须以该行政机关为被告。
在法国，判例是行政法主要渊源，有关论著对被告资格几乎没有论述，这也说明被告在行政诉讼中并非重要与复杂的问题。在法国，提起行政诉讼必须有合格的当事人，最主要的诉讼当事人为原告和被告，国家作为当事人时，通常由有关的部长代表，省作为当事人时由市长代表，一个部长还可以对另个部长的决定提起行政诉讼。
我国台湾地区“行政诉讼法”第24至26条规定了确定被告的三种情形：（1）撤消诉讼的被告。（2）委托行使公权力时的被告。人民与受委托行使公权力之团体或个人，因受托时间涉诉者，以受托之团体或个人为被告。（3）被告机关经裁撤或改组者以承受其业务之机关为被告；无承受其业务之机关者，以其直接上级机关为被告机关。
在上述国家和地区的关于行政诉讼被告资格的规定都比较明确，不会造成被告资格不名或是无被告的局面，这对行政相对人的诉讼带来了保障和方便，也使司法机关有法可依，这点是我国需要参考和鉴戒的地方，只有这样我们才能在行政诉讼法律制度上有所提高和完善。
与国外相比较我国行政诉讼被告资格的完善应该从以下几方面去完善：第一，简化，健全被告制度。国外行政诉讼被告制度多是出于诉讼便利，存在大量的形式被告，一般由作出行为的机关或官员作被告，无法确定时由行政主体作被告。我国行政诉讼被告与行政机关对应，被告制度过于烦琐，不利于相对人诉权的行使。笔者认为，我国的被告确认制度也可采取形式被告的作法，让原告选择由作出行为的机关或机构作被告，或由同级政府作被告；在被告无法确定的情况下，由同级政府作被告。这样就可以避免在诉讼中确定被告的困难和无被告局面的出现，而且行政机关行为的责任归属于同级政府，也便于强化政府对下设部门的监督。这无疑是一种有效的地方。
第二，加强我国的行政诉讼被告的程序问题，实行简易程序和普通程序区分制度，目前我国法律规定行政诉讼案件一律适用一般程序，采用多种程序并行有利于行政诉讼案件的处理，这样做法比较浪费国家人力资源。
第三，从学术理论上提出了行政诉讼的被告不应仅限于行政机关，而应从解决社会纠纷和�；は喽匀怂呷ǖ哪康某龇�，将行政诉讼被告的范围扩充至公务法人。
第四，坚持谁行为、谁负责的原则，只要某个法律上的主体具有行政职权，且在行使行政职权过程中是以自己名义作出的行政行为，他就应当成为行政诉讼的被告而对自己的行为负责。
笔者认为要完善我国行政诉讼被告资格要从不断实践里总结经验，这样才能不断完善制度。笔者以为我们目前的行政诉讼被告问题的种种争议和确定被告的困难也必须以从理论上重新建设我们的行政主体理论和从立法上明确行政机关权限为突破口。具体而言，我们的行政主体理论必须从目前以单个的行政机关和组织为分析单位的微观视角，转向从整个行政组织建设的宏观视角来分析，以行政活动的连续性和统一性为出发点，来重新考虑中央与地方的关系、行政机关与行政机关之间的关系，构建新的大行政主体理论。在此理论指导下，制定统一的行政组织法体系，明确各行政机关的权限，理顺行政主体与行政主体之间、行政主体与行政机关之间、行政机关与行政机关之间的关系。在完善行政主体理论和行政组织法体系的前提下，可以借鉴国外的经验，从诉讼方便出发来确定行政诉讼被告，由法律明确规定不同情况下由作出决定的行政机关为被告的具体情形；同时还必须规定在被告不能确定或无法确定时，由行政行为应归属的行政主体作被告。只有这样才能从根本上解决我国行政诉讼被告中存在的问题。
（五）总结
我国行政诉讼法的研究和探索还没有多少年的光景，有许多制度上、程序上的问题有待今后的不断研究和探索，这是个艰巨和光荣的任务，是国家法制的重要途径，在我国经济发展的今天，特别是近几年我国加入WTO，迫切需要完善行政法律环境，最近有法律专家指出：“WTO的规则实际上是国际行政法，如果违反WTO规则而又处理不当，就很可能上升为国与国之间的争端�！痹诟髦帧按聿坏薄敝�，因司法本身的原因而导致的违反公平、公正原则现象，也同样有可能导致国与国之间的争端。因此，为了保证中国政府向WTO各成员方所做承诺的严肃性，维护司法公开、公平、公正的原则，就成了必需的保证手段。同时我们不妨进一步设想，如果我们确实能够在经济纠纷和行政诉讼中，依据WTO的有关规则，实现了司法公开、公平、公正原则，那么，它所秉承的法律观念、司法原则和进行的司法实践，也将向其他司法领域渗透和影响，将有可能对我国整体法制环境的改变起到促进作用。
我们为了迎接和适应WTO而改变我们的法律环境，但改变法律环境的作用却并不仅限于WTO。
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