[ 翟峰 ]——(2025-3-7) / 已阅6179次
第五，听证会是有程序性规定的。即其程序是指“事情进行的先后次序”或“按时间先后或依次安排的工作步骤”。故此，听证会即有“顺序”“手续”“方式”“步骤”及“程式”等各种不同含义的程序。而与其程序相对应的即是“结果”。如中国共产党十八届三中全会对人大工作提出要“推进人民代表大会制度理论和实践创新”的新的更高要求之后，亦意味着人大工作需要通过创新达到更完美的结果。而要达该结果，建立完善有效的程序制度，即是人大立法听证会必须的路径。
而在我国，人大立法听证会更多的是出现于立法程序中，尤其是出现于地方人大及其常委会制定地方性法规时的立法程序之中的。例如，我国立法听证最早起源于贵阳市人大常委会的“市民旁听”制度，随后深圳市人大立法听证进一步显示了强大的民主立法的影响力。尤其是全国人大常委会就个税起征点召开专门的听证会，而使人大立法听证制度进一步显示了全国性的影响力。
如今，人大立法听证已愈来愈在不同层级的立法机构中得以广泛推行了。而其听证的范围亦愈来愈扩大，即不仅涉及城市管理、污染治理、生态�；�，而且亦涉及社会保障、民生养老、旅游发展、文化产业、教育科技、医疗卫生等多个领域。
虽然，目前我国地方人大及其常委会实施的立法听证的协商民主效应愈来愈明显，然而，立法听证作为我国地方人大及其常委会的一种创造性的实践，亦还存在这样或那样的不足。如从其目前的实践效果来分析，确实还存在着因过于追求形式而忽略了对各方意见真实表达的倾向。
鉴此，为使立法听证这一人大制度中的社会领域协商民主创造性的实践形式能在有利听证各方真实表达其意见，故尚需各地人大常委会应在遵循我国《立法法》原则性规定的前提下，尽快制定有关地方立法听证的地方性法规，使地方立法听证工作具有明确的法律依据，真正走上法制化轨道。
而合理规定立法听证的范围为涉及省域范畴内经济社会发展的重大问题、社会普遍关注的热难点问题、对相关公民和法人或其他组织的权益有较大影响及对不同利益群体有较大冲突等，亦是有必要的。
此外，合理确定具有代表性和具有一定陈述意见水平的立法听证陈述人、严格立法听证的程序规范、确保听证参加人了解相关信息和资料、合理确定听证陈述人的发言时间及其发言顺序和发言形式极，以及充分使用立法听证成果和建立立法听证反馈制度等，皆对�；と褐诨斡肓⒎ㄌ�、培养广大公民对立法听证的参与意识，促使各方在真实表达立法听证之意见的基础上完善听证制度有切实之效。
2、预算协商的主要表现形式——即人大民主恳谈会参与式预算。而该参与式预算的实践，则尚需在更广泛的领域推广发展。
起源于浙江省温岭市创造性实践活动，并在江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地得到一定试验的民主恳谈会，主要是在基层人大预算决策前，以民主恳谈会的形式，鼓励民众参与预算讨论，就当地的年度预算形成初步的共识，然后再通过人大会的形式形成最终决定。而在浙江省温岭市创造性实践活动中发挥着典型示范作用的基层人大民主恳谈会参与式预算的成功模式，最为突出的当属该市泽国镇人大将民主恳谈与预算审查相结合的做法。
自2005年以来，泽国镇即是浙江省温岭市率先试行参与式预算的乡镇之一。自该时起，泽国镇人大就重视将民主恳谈这一协商民主方式运用到人大工作实践，将民主恳谈与预算审查结合起来，积极搭建预算协商平台，为公众有序政治参与拓宽道路。若要慨括的话，泽国镇人大在搭建预算协商平台上，其具体经验主要有四：
一是预算协商形式多样。泽国镇人大通过财政预算选民协商恳谈、代表工作站预算征询恳谈、收入预算专题民主恳谈等多种形式，组织市镇人大代表、选民代表、智库专家等与镇领导开展分层多轮对话，使预算安排更加符合民意，贴近民生。而为使其预算安排更趋公平性，泽国镇人大在财政预算选民协商恳谈中，还采用乒乓球摇号的方式，从全镇18 周岁以上的人群中，按照千分之一的比例抽取选民参加财政预算协商恳谈活动。
二是预算监督实施有力。泽国镇人大为不断深化财政预算审查工作，近年多次通过组织人大代表围绕预算开展分组和集中审议、专题询问、辩论、提出并票决预算修正案等，以切实提高预算审查的实效。如为积极开展预算修正案票决制探索工作,即将其具体程序设计为：先采取代表团审议、大会集中审议和专题询问等多种形式，让代表围绕预算充分发表意见；随后镇人大代表五人以上联名，可以向主席团提出预算修正案；主席团对代表提出的预算修正案进行集体研究，决定是否提交全体代表表决；大会对准备表决的预算修正案进行集中辩论；大会无记名投票表决预算修正案，若预算修正案获得全体代表半数以上支持，政府必须按此对预算进行修改。
三是预算支出细化透明。泽国镇人大为使其镇政府的预算编制更加科学合理,并使其财政资金的使用更为有效，这些年来不断要求其镇政府的预算编制应将公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等全部收支纳入其中，并按“类、款、项、目”要求编制预算草案。如2014年，该镇不仅将其57569.6万元的财政预算支出细化成15类66款600多个项目，而且还通过民主恳谈会等预算协商形式，调增预算项目8项、涉及资金1875万元；调减预算项目7项、涉及资金5470 万元。
四是预算审查实效明显。泽国镇财政预算怎么安排，不是镇长一个人说了算，而是由本辖区人民来分配，由人民代表大会来决定。为此，泽国镇人大从制度上完善了人大审查批准预算的各个环节，落实了人大代表对预算的审查权、修正权、决定权，使人大在全口径预决算审查监督中的作用愈来愈明显。如2014年，泽国镇人大会主席团共收到代表提出的预算修正案项目6 件，经审查最终确定将符合条件、反映最集中的2件提交全体代表表决，并对此进行了40多分钟的集中交锋辩论，之后全体代表进行了无记名投票表决。100 张选票中，“关于调增‘城市管理综合治理’项目支出100 万元、削减‘百亩坦矿山开采’项目支出100 万元的议案”83 票赞成，16票反对，1票弃权，获得通过；“关于调增‘全镇村级河道疏�！钅恐С�100 万元、削减‘相对薄弱村建设扶持资金’项目支出100 万元的议案”则因65票反对、4 票弃权、31票赞成而未获通过。
由于浙江省温岭市泽国镇人大民主恳谈会参与式预算的实践较好地实现了民众利益与公共利益的统一，因而目前正在得到浙江之外的一些省市基层人大的学习借鉴。然而，有必要看到的是，作为借鉴了国外经验的参与式预算，其实践范围还非常有限，确实尚需在我国更广泛的领域推广发展。
例如，目前的基层人大民主恳谈只是一个民意沟通与表达的体制外制度安排，尚未有法律依据的支持，而其要求政府该怎样做，以及群众的意见诉求，目前亦只是参考性的。因此，怎样才能使公众的民主参与对政府的决策产生实质性的影响？怎样才能使基层人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展？这都还有一个从体制外自发生成到与体制内有机融洽的发展轨迹过程。而解决其问题的焦点，即具体体现在公共预算的改革上。
应该知道，以前乡镇人大会期短的一个很重要的原因，即在于只是将审查和批准预算仅仅作为一个程序来完成。由于其仅是简单地审议、匆忙地表决，因而这样过于简单的程序使得基层人大代表的职权无法落实到位。对此，浙江温岭的新河预算首先即从增加会次和会期开始，会次从原来一年一次增加到一年多次，会期从一天增加2008年以来的两天。然后是细化预算。即从原来政府提交的预算报告只是粗略地列出几个没有具体内容的支出大项，人大代表并不清楚政府到底要把这些预算资金用到哪里和对如何使用及进行有效审议的讨论，到能够将这些支出项目细化和具体化，并能够具体说明用到哪里、需要多少，从而使代表们对资金的使用能够一目了然。
可见，通过与人大制度对接，将游离于体制之外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内，并使之逐步走上制度化、程序化和规范化的轨道，这不仅是新河镇的一大创举，而且在事实上亦启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算的改革。
故此，我们即可得出这样一个结论：要使人大民主恳谈会参与式预算的实践能够在更广泛的领域推广发展，即尚需在合理安排人代会的会次和会期、使人大代表更多了解政府及其部门预算编制的内容、改变由财政一个部门主导部门预算编制的局面、让人大代表能够将“公共预算”的角色和功能演绎到位、充分公开包括财政收支和各类专项基金的管理及使用情况的预算信息、细化审议预算草案、充分恳谈辩论讨论、人代会集中审议、实行预算修正案票决、强化预算执行监督等方面还尚需做出更多实质性地努力。
3、选举协商的主要表现形式——即选举性民主。而该项人大协商的民主形式，则尚需进一步助力于人大制度中的社会领域协商民主的发展。
我们知道，政治学意义上的选举性民主一般是指特定的政治主体以少数服从多数的原则，通过等额或差额选举、投票、表决等民主选举的方式及机制参与政治的一种民主形式；而“协商性民主” 一般是指在一定的政治共同体中特定的政治主体通过对话、讨论、商谈等协商性的方式及机制参与政治的一种民主形式。尽管主导选举协商的是选举性民主，但依据我国民主政治制度的基本特征，决定了在选举性民主的实践发展过程中，势必逐步以协商性民主弥补传统选举性民主中的某些缺陷和不足。
由此可见，不断完善人大制度中的社会领域协商民主，即不仅是建设我国根本政治制度的人民代表大会制度乃至中国特色的民主政治制度的现实选择，而且亦是落实党的十八大提出的要健全社会主义协商民主制度、大力推行协商民主要求的必然举措及其必然的发展趋势。
虽然，选举协商的主要内涵是协商，但其全部内涵中除选举民主之外，还包括有加强对政府全口径预算决算的审查和监督、完善民主监督体系在内的监督民主等元素。当然，作为人大制度中社会领域协商民主之主要内涵的选举协商，其存在的主要价值，即要通过“选举”这种形式，实现权力的民主授受。
故此，人大制度中的选举协商即是权力的民主委托过程和民主选择领导人的过程。例如，党和国家领导人的选举、地方各级国家机关领导人的选举等等，皆可谓是这种权力的民主委托过程和民主选择领导人的过程。
而党的十八大这些年来，人大在推进选举协商的过程中，人民群众还创造了许多新的形式，如“海选”、“两票制”、“公推公选”等等，这些创造性实践已经上升为了党和国家的政策与制度。
鉴此，人大制度除要发展选举协商之外，还要通过发展社会领域协商民主，切实解决好与人大民主决策相呼应的民主监督等问题。
即一方面，人大制度中的社会领域协商民主通过权力运行过程中的民主形式鼓励利益相关方采用偏好表达、利益诉求的对话、沟通、协商等形式参与政治过程，并最终形成人大民主选举之合法决策共识。
另一方面，人大制度中社会领域协商民主又要通过包括加强对政府全口径预算决算的审查和监督、完善人大代表联系群众制度等在内的民主监督元素，促使权力运行制约和监督体系得以建立健全，从而为进一步助力于人大制度中社会领域协商民主之发展而做出实质性的努力。
可见，选举协商确应是人大制度中社会领域协商民主之基础。亦可说，如若无选举协商这个基础，人大制度中社会领域协商民主之发展就无从说起。
（二）关于人大制度中社会领域协商民主之完善
虽然，目前我国人大制度中的社会领域协商民主已得到一定程度的发展，但要按十八大报告所指出的在完善人民代表大会制度和基层民主制度、全面推进依法治国、深化行政体制改革、建立健全权力运行制约和监督体系等方面发挥更大的作用，人大制度中的社会领域协商民主即尚需在选举民主、立法民主、监督民主、基层人大工作、代表作用进一步发挥等方面进一步完善：
1、尚需在选举民主方面进一步完善。
尽管，我国在较短时间内已建立了自上而下的不同层次的人大选举制度，从而为权力来源于人民提供了程序支持。但是，我们仍须看到，人大选举制度在法律规定、程序环节、选举方法、投票方式等方面，还有很大的完善空间；其选举民主的实质效果还难以满足公民的期望。因此，人大在加强选举民主的程序建设同时，尚应不断增强其选举的公平性和竞争性。
据此，即有必要做到：
第一，要让每一位拥有选举权的公民进一步懂得：选举民主的核心是选举，而不是协商。因为，协商民主的核心才是协商。既然每个拥有选举权的公民皆有能够作出理性选择的权利，就应把这种权利充分体现出来。如果所有拥有选举权的公民都这样充分体现出来了，那么这种充分体现的总和就是公共的选举民主意志，就是选举民主制度进一步完善的具体反映。
第二，要通过进一步深入贯彻新修改的选举法，全面实现真正意义上的一人一票之法定原则。为此，我们就要切实保障流动人口选举权和被选举权的依法实现。因为，随着城镇化和现代化进程，我国出现了人口的大规模迁移。而且，这种状况还将继续。如以农民工为主体的流动人口而言，其参选难度大、参选率不高已是不争的事实。因此，如何杜绝大多数流动人口游离于选举之外，如何防止流动人口的选举权利虚置，即是我们在对人大选举民主制度如何进一步完善的这个问题的研究中特别要予以认真解决的。
第三，要通过进一步完善对人大常委会组成人员和“一府两院”工作人员的选举或任命的制度暨程序，使差额选举在法治的轨道上能够真正实现。为此，人大及其常委会的所有选举或任命事前都有必要进行充分地酝酿和协商，而在此基础上再进行无记名投票，或在充分民主协商后再进行依法投票表决。
2、尚需在立法民主方面进一步完善。
要进一步完善人大制度中社会领域协商民主的立法，就有必要把人大立法工作中涉及社会公共利益暨与群众切身利益密切相关的重大事项纳入民主协商的范畴。即有必要通过深入开展人大立法工作中的协商，加强人大对立法工作的主体协调和组织协调，以便充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。也就是说，人大在立法规划计划、起草、审议等各阶段，都要广泛听取各方面意见建议；人大在拓宽公民有序参与立法途径方面，要畅通其诉求反映和表达渠道，健全其法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制；人大在积极开展立法论证、评估、咨询工作方面，要积极探索委托第三方起草法律法规草案，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；人大在健全立法协调机制方面，要加强与有关方面的沟通协商，广泛凝聚社会共识；人大在完善法律法规草案表决程序方面，要建立健全对重要法律法规条款可以单独表决的机制；人大面对法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，要进行广泛深入的调研、论证、咨询，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决。
此外，人大及其常委会除要完善其立法计划，并使其制定的立法计划包括五年立法调研项目库、年度立法计划及其确定的年度立法项目议题，特别是上下配合的立法项目议题皆要纳入协商的范围之外，还有必要进一步做到：
（1）通过切实完善立法公开制度，使其立法程序各阶段及其相应成果皆应向社会公开，并做到既公开有关立法文件的各种草案、说明、背景资料和立法讨论中的会议记录等，又通过公民充分旁听人大代表或常委会组成人员对立法草案的审议会议，以便使其立法机关的人大会议本身也能够透明公开。
（2）通过切实完善立法过程中的协商工作制度，使其工作机构和有关专委会能够对如何提前介入法律法规草案的起草阶段，如何对草案文本进行协商、讨论，如何在审议阶段通过公布法律法规草案、召开座谈会、论证会、听证会等方式与各方面进行协商，以及如何支持和引导公众有序参与立法，如何尽可能将公众参与立法中合理的成分吸收到法律法规草案中去等问题，能够有更加明确的科学解决方法和科学解决之途径。
（3）通过切实做好对重要法律法规草案进一步公开征求意见的工作，力争使其草案内容中分歧较大、争议比较集中的重要条款，能够通过充分协商，寻求表达各种利益诉求和调整平衡各种利益关系的解决方案。
（4）通过认真坚持走群众路线，让广大群众尽可能多地参与立法。如人大及其常委会在其法律法规制定过程中，有必要通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制，对政府部门起草或参与起草中可能渗入的部门利益进行制约，以使人大制度中社会领域协商的立法能够最大限度地反映不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志，并最终达成共识。
3、尚需在监督民主方面进一步完善。
对人大及其常委会来讲，监督权来自于其作为权力机关及其常设机关的责任，来自于其要向人民负立法、行政、司法的全部责任。本质上，人大监督权可以被看作是公民监督的一种形式。而这种公民监督的形式，即可看成是人大制度中社会领域协商民主的监督民主之体现。也可以说，人大及其常委会要进一步完善的监督民主，本质上就是公民监督的一种重要体现。那么，人大及其常委会到底应该从哪些方面进一步完善其监督民主呢？
我们认为，人大及其常委会要进一步完善其监督民主，即有必要进一步将宪法规定的的职权（责）与其对“一府两院”的监督平尽可能维持在一个最基本的平衡标准。因为，长期以来，人大及其常委会的授权与其监督的失衡，或曰监督权的弱化，一直在其职责履行中时常出现。如现实中各种权力的滥用和官员腐败现象较大范围的存在，从结果上皆能够表明这种失衡状态是一定程度存在的。如审议“一府两院”工作报告，应该是人大及其常委会的基本监督形式之一，但在改革开放以来人大制度正常运转的全国各级人大及其常委会十万余次的会议中，工作报告未被通过的仅数起，而且这数起中，大多针对的是法院工作报告。其余各级人民政府和人民检察院的工作报告不仅几乎皆获通过，而且大多是顺利通过。工作报告的未通过率之低，在很大程度上表明了人大及其常委会监督民主的程度弱化。
又如，质询是宪法赋予人大及其常委会监督权的又一基本形式。虽然，改革开放以来质询案从无到有，影响愈来愈大，但是，其在数量上却仍属个案。
因此，改变人大及其常委会的授权与其监督的失衡状态，强化人大及其常委会的监督民主职责，至少要做到以下两点：
其一，即有必要通过研究解决人大常委会暨人大专委会如何在听取专项工作报告、开展执法检查、进行法规备案审查过程中加强与“一府两院”的沟通、交流、讨论和协商，以及如何在充分协商讨论的基础上做出相关决议或决定等问题，把人大在监督过程中的协商民主作用充分发挥出来方面。
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