[ 余松林 ]——(2006-1-6) / 已阅40086次
实行股份制改造时，将国有资产低价折股，低价出售或者无偿分配给个人，造成的国有资产流失。这种情况表现为：将企业的国有资产以低于市场合理价格折股；分配股利时国家股与其他个人股、法人股同股不同利，同股不同权，实行国家股不分红，不送股，不配股的歧视性政策；利用企业股份制改造的机会，把好的车间、资产、技术人员组成新的经济实体，用完原有的资产，留下一个空壳和无人负责的债务，使银行和国家蒙受巨大的损失；在国有产权交易时，由于交易行为不规范，存在大量的私下交易造成国有资产流失。
（三）在税收征收管理中，除国家政策、体制等因素外，因管理的漏洞使税收大量流失而造成的国有资产流失
主要表现为：一是社会中一些不法分子违反国家税收政策和税收法律法规，偷税、漏税、骗税；二是一些不法分子利用出口退税的优惠政策与外商或者国内有关政府工作人员互相勾结，采取伪造出口产品，销售发票，开具假完税发票等手段，进行出口骗税；三是一些不法分子利用发票扣税的方法，把取得增值税专用发票作为偷税或发财的捷径，进行盗窃、伪造、贩卖增值税发票的违法犯罪的活动。
（四）国有资产占用单位滥用经营权，管理不严造成国有资产流失
这种情况主要表现为：第一，企业违反规定从事高风险性投机经营，盲目投资，出于不正当目的进行巨额赞助等造成资产流失；第二，企业职工收入分配超过生产经营效益，企业经营者违反规定超标准开支，擅自为全民单位和个人担保造成损失；第三，国有企业让集体和个人挂靠并以其名义进行经营造成损失，投资不收取收益，资金被非全民单位长期无偿占有；第四，企业承包中，发包人廉价发包，随意减少承包额，企业承包人非法转移利润；第五，企业违反财务制度，擅自冲减国家资本金，资金不入账，形成账外国有资产，公款私存，侵占国家权益造成的流失。
（五）中外合资、合作企业中的国有资产流失
这种状况主要表现为：为吸引外资促成合资合作项目，默认外商低价甚至无偿占用土地等中方资产及流动资金以致在企业创办时就造成国有资产流失，并直接影响到国有资产未来的收益权利及其他权利；外商往往利用投入设备的高报价、代购设备时转手加价、在资产运营时采取多样的转移定价手段，将企业利润转移出去，既逃避我国税收又减少国有资产的分享利润，侵犯了国有资产的权益。
（六）境外国有资产的流失
一是，境外人员挥霍、浪费、携款潜逃；二是，未经批准，在境外进行高风险投机经营造成巨额损失；第三，未经批准或未办理有关法律手续，将国有资产以个人名义在外注册；第四，任用外籍人员不当导致国有资产流失等。
此外，作为国有资产重要组成部分的资源性国有资产以及常常被人们忽略的大量隐性资产（如商标、企业信誉、专利等）的流失状况也是很严重的。面对以上种种流失现象，笔者以为当务之急就是找出问题的症结所在，弄清国有资产流失的原因，然后对症下药。
三、国有资产流失的原因分析
有学者以为，“当前国有资产流失的情况之所以如此严峻，它与我国正处于传统计划经济体制向市场经济体制转轨的过程密切相关。转轨引起的制度、观念诸方面的摩擦和碰撞造成国有资产管理困难和漏洞，而国有资产流失的根子还在于国有资产或者国家所有权的基本特征及由此带来的一系列问题” 。以下是笔者在这一指导思想下对国有资产流失具体原因的探讨：
（一）国有资产产权主体缺位，管理体制滞后
国有资产流失有许多原因，但其根本原因是“国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监督作用并促使国有资产有效运营的机制” 。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的所有者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产经营管理的机构，一则形成国有资产宏观配置的条块分割，二则多个行业管理部门和地方政府都承担了对所属企业的所有者职能和行业管理管理职能，使得国有资产的国家所有等于实际上的部门和地方所有，从而使国有资产实际上处于无人负责的状态，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的现象。1994年7月发布的《国有企业财产监督管理条例》确立了经济管理职能与国有资产管理职能分立的原则，在国有资产管理体系改革方面取得了进步。但是这个条例所创设的依然是所有权职能在组织形式上的“双重监护模式”，即国有资产专业管理部门与行业主管部门同时行使监督管理权，条例带有一定的过渡性和阶段性，只能实现有限目标并且其中的主管部门有关代行所有权权责规定明确，而国有资产管理部门代行的所有权权责还很不明确。这些问题的存在说明未能以法律形式确定国有资产管理和经营机制，未能解决国有资产产权主体缺位和国有产权虚置的问题。现行国有资产管理体滞后于国企改制的需要，成为国企改制中国有资产流失的根本原因。
（二）资产评估法律制度有待进一步健全与完善
“虽然经过多年的法制建设，资产评估法律体系逐步完善，但是其中不健全、不完善的因素仍是国有资产流失的直接原因” 。这些情况主要表现在以下方面：1、行政干预、行业垄断影响评估的客观公正性�？凸�、公正是资产评估应体现和遵守的原则，但是在国有资产评估中，从评估操作程序到评估价值的确定，都有人为划出的杠杆，造成国有资产评估不实。此外，行业垄断和评估机构管理不严也是造成国有资产流失的原因。一些评估机构挂靠在行政管理部门，垄断评估市场，形成地区封锁、部门封锁。一些行业管理部门也设立评估机构，收取管理费，由此形成政出多门，影响评估的客观公正性。2、国有土地使用权等资产不严格统一作价入股。国有企业改制时，涉及的国有土地使用权应当作价入股，由于许多国有大中型企业占用土地面积大，有的企业甚至地处“黄金”地段，地价很高，若将土地使用权全部折价入股，企业资产价值将会成倍增长，而资产利润率相应下降，不利于在股票发行时吸引社会投资。在具体工作中各地对这一问题的处理带有一定的随意性。有的不折股，仍收取土地占用费；有的折股，但折价太低；有的对工业企业不折股，而对商业企业折股。3、�；の扌巫什墓勰畹ケ『腿狈ο嘤Φ姆芍贫�。长期以来，人们对无形资产观念淡薄，忽视对无形资产的评估或者草率评估，也由于无形资产的评估没有完善的法律措施，主要表现为：一是没有完整、统一的无形资产评估管理法规；二是无形资产评估管理不统一。
（三）监督制度不健全，�；げ涣�
国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的地位，它的改革是一项综合性的系统工程。而在“我国国企的改革过程中，多年来只强调了形式上的改革：放权、让利、承包、租赁、改制、改造等等，这样一来，企业的自主权是扩大了，改革在形式上实现了，但企业该做什么、不该做什么、怎样做，却没有应有的约束与限制，没有建立、健全相应的制度” 。因而，当国有企业从计划经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，经营方式由单一生产型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等经营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监督机制，企业对国有资产的监督约束效力大大削弱，再加上监管部门职责不明确，国有资产管理部门分工关系未理顺，监管工作中相互推诿。审计监督制度不健全，对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的现象，未能客观公正地反映企业国有资产经营效益。国有资产经营管理者的升迁未与其管理效益相挂钩，因而他们对资产的流失无承担风险之忧，保值、增值与流失都与己无关，对企业的管理缺乏严格的管理措施任其资产流失，甚至参与瓜分，这样必然导致国有资产流失。
（四）司法部门执法不力、查处不严
执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监督不力，管理监督手段软化，不利于�；す凶什ㄒ�。特别是在税收征收管理方面，尽管我国的税收法律体系已基本形成，有法可依，但因管理手段缺乏科学性、执法不力，导致税收流失现象比较普遍。
（五）国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败现象严重
国有资产管理者在对于国有资产进行管理的过程中，由于自身素质差、思想和业务水平低，缺乏组织管理能力，不适应市场经济发展的要求，从而对国有资产负有不可推卸的责任；此外，有些国有企业领导干部拜金主义和腐败现象严重，严重损害了国家的利益。具体表现为利用职务之便侵吞国有资产、贪污受贿、以公款请客送礼。在国有资产发生流动时，对国有资产的价值低估或少估，使自己或自己的亲友或者小团体从中牟利，从而使国有资产被侵蚀。
四、治理国有资产流失的法律对策
“国有资产是国有经济赖以生存和发展的基础，因此国有资产流失的社会危害性就不言而喻的。如果国有资产流失的社会现象的不到杜绝、根治，那么国企改革以及整个经济体制改革的进一步深化都无从谈起” 。笔者以为，国有资产流失是在我国转轨时期，在推进国企改革以实现经营机制转换过程中所出现的一种社会违法现象。制度及法制的不健全、法律不配套、调控力度不够等应该说是这一社会违法现象产生、存在的土壤。因此，针对我国当前国有资产流失的表现形式以及造成国有资产流失的主要原因，对国有资产流失的整治、防止应采取如下对策：
（一）制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失
在传统的经济体制下，企业财产关系模糊，国有资产为国家所有。企业对其占有的国有资产不能独立行使权利，不为国有资产的完全完整负责，更不关心其保值、增值，流失实在难免。而“物权法规范财产归属关系，只有尽快制定物权法，真正划清产权界限，以物权法明确规定国家对企业国有资产的所有权，才能顺应物权的价值化趋势” 。国家以收取代价或获取融资之价值利益，实现对企业国有资产的所有权，而丧失其对企业国有资产的现实支配。企业依物权法上的占有制度占有国有资产，对其独立支配，经过物权登记具体落实每份企业国有资产的所有者和占有者。企业以支付国有资产价值为代价而获取对占有的国有资产独立支配权利；在经营中实现资产价值与企业自身利益密切结合，能有效地防止诸如与外方合资和股份制改革中无视国有资产价值等产权变动导致的国有资产流失问题�！拔锶ǚɑ迤笠倒凶什ü叵�，形成稳定的国有资产归属秩序，终将维持稳定的国有资产流通秩序，防止国有资产因流通领域的混乱而流失。以物权法�；て笠倒凶什�，无论企业国有资产展转流失到何处，依据物权法均可追回” 。
（二）完善国有资产立法体系
完善国有资产立法是国有资产�；ぶ屑匾囊桓鲆蛩�。首先，笔者以为应当尽快制定并出台《国有资产法》。作为国有资产管理基本法的《国有资产法》至今尚未出台，严重制约了国有资产管理法规的纵深发展，众多的国有资产管理方面的规范性文件由于缺乏基本法的统帅多有重复和矛盾之处，不利于法的贯彻实施。因此，必须制定《国有资产法》使众多的国有资产管理方面的规范性文件能在基本法的统帅下协调配套；其次，要制定一些与国有资产管理密切相关的法律法规，如《产权交易法》、《国有资产流失案件查处办法》，改变实践中无法可依或有法难依的局面。出台《国有资产流失案件查处办法》，就是要明确国有资产流失案件查处的机关，合理界定国有资产流失的概念，规定查处机关及工作人员的权利与义务，以及不行使查处权力应当承担的责任等。出台《产权交易法》明确规定产权交易主体、决定权与审批权、资产评估和产权交易的方式、程序等使产权交易遵循明确的法律规范，逐渐纳入法制化轨道；最后，要修改一些操作性不强的规范。我国目前关于国有资产管理的规范性文件数量不少，但操作性较差，如《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《国有资产评估管理办法》都规定了造成资产流失的单位和个人应当承担的行政和刑事责任，但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有具体规定，操作性很差。因此，必须对已有的国有资产管理方面的法律规范进行清理和修改，提高可操作性，发挥应有的作用。
（三）建立公益诉讼制度，发挥人民群众�；す凶什淖饔�
�；す凶什�，除了要在物权法、刑法上做出努力外，笔者以为在诉讼法上建立公益诉讼制度十分必要。只有这样才能更好地发挥物权法、刑法的作用。此外 “建立公益诉讼制度可以最大限度调动国有资产所有人---全国人民的积极性和力量，使得任何组织或公民都可以成为公益诉讼的原告。根据侵害国有经济当事人的不同，适用行政诉讼法或民事诉讼法 ，建立相应的制度以防止滥用诉权，严把立案受理关并追究恶意滥用诉权者的法律责任” 。在举证责任上不能单纯采用民事诉讼法中的“谁主张，谁举证”的原则而应当采取混合制原则，由人民检察院和公益诉讼原告共同承担。必要时，人民法院也可以进行证据的收集。
（四）完善并加强对国有资产的刑法�；�
“我国刑法对国有资产的�；ぶ饕逑衷谇址覆撇�、渎职罪和破坏社会主义市场经济秩序罪等三类罪中，明显存在三大缺陷。一是犯罪主体范围规定过窄，妨碍刑法的全面�；�；二是对新出现的犯罪行为，刑法�；ぱ现刂秃�；三是对国有资产的法律�；そ鱿抻谛姓�、经济手段，刑事手段运用明显不足，无助于对国有资产流失进行有效的控制” 。为�；す也撇腥ㄕ庖恢匾纳缁峁叵�，笔者以为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的�；せ疲菏紫�，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩大犯罪主体范围，特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪；第二，笔者以为受贿罪、贪污罪主体范围也应扩大�！豆赜谖シ垂痉ǖ姆缸锏木龆ā方芑咦镏魈謇┐蟮焦径�、监事、职工等非国家工作人员，这对于�；す凶什哂兄匾庖�。除公司、企业以外，如中介服务机构等非国家工作人员也应通过相应的刑法调控手段，纳入受贿罪调整范围。第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域的扩大而适当扩大。刑法作为最后且最为强制的手段在法律上应得到体现。针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚假陈述罪、利用不实文件罪、侵犯商业秘密罪、破产欺诈罪等。其次，在刑法调控的力度方面，要针对各种犯罪的特性，考虑刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。对于惩治侵犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地使用财产刑。一是应将罚金刑的范围扩大，对侵犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是保留、完善没收财产刑，对严重侵害国有资产的可以没收财产。
（五）加强对国有资产的监督检查
对国有资产管理的监督检查工作必须通过企业监事会和社会有关中介组织进行。即通过国有企业的监事会、财政、银行等部门进行监督。监事会应有经济、金融、法律、技术和经营管理的专家组成，以便对企业的经营效益与资产保值、增值状况进行检查、监督和正确的评价。银行、财政部门要密切配合，不断优化宏观调控措施，促进企业行为的制度化、合法化。必须有效地利用企业国有资产审计的法律手段。审计部门主要审查企业资产、负债、损益是否真实合法，国有资产是否保值、增值，有无资产转移与流失问题。如有必要，还应对中外合资、合作经营企业进行资产审计试点，着重检查国有资产评估是否准确，国有资产权益有无保证。此外，对企业经营者进行任期资产审计，对造成资产损坏及流失者，进行严肃处理，追究其经济、行政责任，直至刑事责任。
（六）多管齐下、综合治理，提高全民族�；す凶什姆梢馐�
加强法律教育，提高全民族�；す凶什姆梢馐�，这是控制和制止国有资产流失现象中不可忽视的一条途径。一方面，我们要认识到国有资产法在国家政治、经济、文化生活中的重要地位。另一方面，我们要认识到现代公民对�；す凶什Τ械５姆梢逦裼朐鹑�，主动抵制造成国有资产流失的违法犯罪行为，从而营造�；す凶什姆晌幕瘴�，使国有资产�；せ葡蛄夹缘姆较蚍⒄�。
总而言之，加强国有资产的法律�；な且幌钕低彻こ�，涉及到企业产权、企业监督管理、各项法律�；さ纫幌盗形侍�。我们只有对国有资产流失的社会危害性有着充分的认识并采取有力的法律措施加以制止，才能有效地�；す窬玫奈镏驶�，促进社会主义市场经济健康地发展，从而维护改革开放的良好局面。
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