[ 刘益华 ]——(2005-7-20) / 已阅20297次
一个立法项目，做出一个立法决策之后，只要能顺利完成起草工作，法案的通过一般不成问题，对于已提交审议的法案很少做大的实质性变动，而且表决的程序也是采取对法案的整体表决而不是逐条表决的方式”，即“使得决定法案命运的阶段前移，正式立法阶段更侧重于仪式性，而立法准备阶段却不知不觉起到了实质性的决定作用”。 而现阶段我国大部分立法草案皆有国务院及其部门提出，实际人大“橡皮图章”的尴尬地位已经将立法的主战场从人大会场转移到了行政内阁中。而我们讨论“立法寻租”问题其实也主要是在讨论“行政立法寻租”的问题。因此，在当前的政治现实状况下，要解决“立法寻租”问题，重点是做好立法准备过程中的透明公开。也就是在法案形成草案提交审议表决之前的过程中要透明公开。具体来说，有以下几点：
（一）立法动议过程公开，人大政府在制定立法规划时，应该尽量听取不同阶层人民的声音，将最紧迫，人民最关心的议题列入规划中，立法规划应该向全社会公布，接受社会讨论，要建立系统化的立法文件公开制度，扩大立法文件的公开的范围，要保证公民可以及时了解国家最新的立法意图和立法动态。
（二）立法草案的形成过程公开，反对部门的“闭门造车”行为。因为前述原因，立法草案实际上起到了决定性作用，因此它的出台不能有丝毫马虎。立法草案的提出，应该尽量征集社会的意见，特别是专家和法律工作者的意见，1982年以来我们国家有近十部重要法律采取了公布草案，由全社会广泛讨论的做法。 应该尽量减少部门提出草案的机会，走出“自己立法自己执行”的困境。另外对于学者所呼吁的“立法草案招标制”也是一个值得尝试的举措。
（三）立法听证制度。立法听证制度是在现行政治体制下最大程度保证立法质量，保证社会各阶层权益的唯一途径。在立法上的一系列沟通与协商方式中，立法听证最为刚性，最为民主。通过听取立法过程忠可能涉及到的利害关系双发或者多方的陈述和辩论，一方面国家立法机关可以借此机会对即将制定的法律的成本、将会取得的实效、法律实施的阻力等问题进行充分评估，另一方面不同利益集团之间的矛盾与冲突也可以在此得到化解、协调、妥协。 听证制度是立法民主的重要表现之一，同时也是立法民主的重要保障。但值得警惕的是，如果得不到科学的权力配置设计，听证制度很可能仅仅流于形式，现在社会深恶痛绝的“逢听必涨”的情况，就是一种典型的形式主义做法，其主要原因就在于听证和决策过程的脱节，听证制度无法对决策者起到有效的制约。
“立法寻租”活动是社会综合作用的产物，需要各个方面共同配合，来根治这一顽疾。就现行政治制度而言，特提出以下几点可能适用的远景方案：
（一）放宽新闻审查制度，要加强新闻媒体对国家立法活动的宣传和监督，要通过媒体使国家立法活动暴露在阳光之下，亦即所谓的“阳光立法”。
立法活动本身并无秘密性可言，理应接受公众的监督，只有彻底的公开，才能有有力的监督，最近由新闻媒体不断披露的关于有关部门争权夺利，控制立法主导权的报道是个很好的开端。就是要让这些部门暴露于公众视野中，接受公众批评和谴责。只有这样，才能使一些不合法不合理的行为受到监控，并且因此得到纠正。对于国家的立法活动和草案，应该允许人们在新闻媒体上公开自由的发表意见和看法，并且应该有一套完善的信息反馈制度，以使民间的声音及时传达上去，以便立法者做出恰当的选择。新闻媒体负有沟通民众和立法者的重任。
（二）对于现行人民代表大会代表的组成可以做适当调整，要让人民代表大会真正具有广泛的代表性，让各个阶层都能有它们的立法代言人，以平衡各方利益。同时应该充分发挥各种协会和群众团体的作用，要形成一种可持续的公开的立法干预，让政权外的各种群体的利益都可能得到保障。
另外，从我国现阶段的情况看，人民代表在名义上已经具有相当大的广泛性，但我们都很清楚，国家权力机关及其组成人员事实上是缺乏选举基础的，所谓的“从群众中来，到群众中去”的理念并没有得到落实，这些所谓的各界代表，基本上都是“养尊处优”，超然于人民之上的，特别是那些社会低阶层的代表，基本上已经脱离它所代表的群体。因此如何更有效的加强人民代表和人民之间的联系和沟通，让他们确实真正的听到基层民众的呼声，并愿意为其争取最大化利益，则是我们确切需要做的事情。
（三）构筑违宪审查制度，“违宪审查”也是学术界的一大热点，呼吁了这么多年也不见有什么动向。现行的“抽象行政行为不可诉”的规定无疑是地方、权力部门“立法寻租”的一种�；ど�，只有让法规规章接受司法审查，通过司法程序来监督地方、权力部门的立法“圈利”活动，用公权力去干预公权力显然比用民众去干预公权力有力得多。
注释：
⑴崔卓兰，于立深《行政规章研究》．长春：吉林人民出版社2000年．P326。
⑵周林彬《法律经济学论纲》．北京：北京大学出版社1998年．P 317。
⑶这里的“立法”采用《立法法》的范围�！读⒎ǚā返诙豕娑ǎ悍�、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。
⑷程远《千呼万唤始出来 燃油税为何难产》，载于《经济日报》2004年7月30日
⑸林光《发改委、商务部再议开征燃油税 各方利益的博弈》，载于《21世纪经济报道》2004年9月2日
⑹李克杰《反垄断立法主导权之争背后的利益诉求》，载于《国际在线》2005年1月12日
⑺杨涛《解读中国反垄断法立法：三个和尚为何没有水喝》，载于《中国青年报》2005年1月13日
⑻《计算机软件�；ぬ趵返诙奶豕娑ǎ骸俺吨谢嗣窆埠凸魅ǚā�、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害；消除影响、“赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害社会公共利益的，由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以并处�？�；情节严重的，著作权行政管理部门并可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任： (一) 复制或者部分复制著作权人的软件的；(二) 向公众发行、出租、通过信息网络传播著作权人的软件的； (三) 故意避开或者破坏著作权人为�；て淙砑魅ǘ扇〉募际醮胧┑�； (四) 故意删除或者改变软件权利管理电子信息的； (五) 转让或者许可他人行使著作权人的软件著作权的。 有前款第(一)项或者第(二)项行为的，可以并处每件100元或者货值金额5倍以下的�？�；有前款第(三)项、第(四)项或者第(五)项行为的，可以并处5万元以下的�？��！�
⑼俞梅荪 王俊秀 方兴东 赵岩《立法的社会论争和民间游说与司法互动―我国宪政民主制度的新尝试》，载于《新浪科技》http://tech.sina.com.cn/it/e/2003-03-06/1327169922.shtml
⑽王以超《从执法寻租到立法寻租：〈软件条例〉的背后》，载于《财经》2003年1月6日
⑾崔卓兰，于立深《行政规章的经济分析》．吉林大学社会科学学报 1999年第5期
⑿汤啸天《立法民主与立法质量》．探索与争鸣 1999年第4期
⒀崔卓兰，于立深《行政规章研究》．长春：吉林人民出版社2000年．P327。
⒁范颂九《美国利益集团游说月费一亿美元》，载于《人民日报》1998年3月9日
⒂李文发《完善行政立法对行政权力制约的探析》．探索与争鸣 2004年第2期
⒃法任飞 何敏《代议制下的公众与立法》．人大研究 2004年第6期
⒄这十部重要法律是宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法。王春光《民众参与立法是法的正当性之基础》．法学杂志 2002年第2期
⒅王春光《民众参与立法是法的正当性之基础》．法学杂志 2002年第2期
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