[ 丁茂中 ]——(2004-11-22) / 已阅35525次
目前，虽然我国的改革取得了一定的成果，但改革形势并不令人乐观。在这场自然垄断产业改革中还存在很多重大的问题等待我们去解决：
第一、改革思维模式过于单一化。改革的方法是多种多样的，改革者应该结合社会具体情况对改革对象采取合适的改革措施以取得理想的改革效果�？疾煳夜壳岸源车淖匀宦⒍喜蹈母锼扇〉拇胧�，主要是分拆包括横向分拆、纵向分拆和纵横分拆。对电信、电力采取的是横纵双向分拆。这虽然从理论上讲可以造成竞争，但从改革后所形成的实际局面来看，这种分拆或者是稍微改变了不完全竞争市场的类型而已即将独占变为寡头竞争（将综合垄断改为专业垄断或者将全国垄断改为地域垄断）或者造成了行政性分割和集团分立使某些行业如航空航天工业的整体性受到破坏，改革并未取得应有的效果。造成这样局面的关键问题在于改革思维模式僵化。我国目前对自然垄断行业的改革所采取的方法主要是借鉴了在此之前的军工、有色金属等特殊行业的改革思路�？凸鄣亟�，目前我们进行改革的自然垄断行业与军工、有色金属等特殊行业还是存在很大的区别的。改革对象的差异决定了改革方法的不完全相同。所以我们并非一定采取分拆的方法对有关自然垄断行业进行改革。从自然垄断行业的根本特征与其所将面临的竞争环境来看，维持原有产业垄断地位但对企业经营机制进行现代化改造为上上之策。但如果某些自然垄断行业确实需要分拆，那么对之采取分拆方法也是未可厚非的。
第二、改革后产权仍然单一。在改革之前，我国自然垄断行业的所有业务包括相关的可竞争性业务均由国家垄断经营，所以导致了自然垄断产业产权的单一化。改革后的自然垄断行业中具有独立产权的主体基本为国有性质，民间性的资本很少。这影响了有效的市场竞争机制的完善。对于改革后自然垄断产业产权单一局面，这固然与自然垄断行业资本的大规模性有关，但并不排除其他因素的影响例如进入壁垒。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、有不少于国务院规定的最低限额的注册资本和法律、行政法规规定的其他条件。这从资金规模、技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。除了资金和技术的要求，阻碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。我国《民航法》规定，设立公共航空运输企业，应当向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法办理工商登记。我国现有30余家航空公司均是在1984年至1996年批准设立的，但自1996年迄今中国邮政航空有限公司成立以来，民航总局没有批准新的航空公司设立，这表明我国航空运输业企业进入较高的进入壁垒。
第三、法人结构治理改革严重滞后。与对自然垄断行业改革所采取措施的严厉程度和所涉及的广泛程度相比，对相关企业法人治理结构的改革还不到位。改革后自然垄断行业的经营者在其法人治理结构上仍然存在很多的传统问题，如行政上的超强控制和产权上的超弱控制 、董事长超强控制、股东缺位、三会失衡、激励与约束机制不健全等。这严重影响了我国自然垄断行业改革的效果。如果我们对自然垄断行业的改革仅仅停留在分拆上而不能够及时深入地对相关的企业法人治理结构进行匹配改革，那么改革的结果很可能是治标不治本或者导致我国的自然垄断产业被外来的竞争这所吞噬。这是谁都不愿意看到的结局。所以，无论我们对自然垄断行业采取那些改革方法与措施，必须及时的进行相应的企业经营机制建设，保证改革目标的实现与完善。
第四、政府管理滞后。虽然我国早已开始推进“政企分开”的改革工作，但到目前为止，政企分开的明朗度还比较低，导致了政府职能缺位与越位严重并存。这在传统上由政府经营的自然垄断行业中表现的尤为明显。例如政府对自然垄断企业人事权的过多干预和产权的照顾。既然改革的目的在于塑造一批自然垄断产业市场中独立的市场主体，那么政府在推进产业改革同时应及时转换自己的角色，实行政企分开、政资分开、政监分开，做好对自然垄断行业垄断性业务的划分、产业建设的规划、市场准入、市场管理等本职工作。
第五、相关配套立法严重滞后。虽然改革往往具有先行性使得相配套的法律产生显得相对滞后，但与西方发达国家相关产业改革的立法速度相比，我国的滞后程度比较严重。目前我国不仅没有相应的产业法，而且也没有专门的对垄断行业实施监管的法律法规，这极大地影响了我国产业改革的效果与进度。例如电力行业因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内开展竞争。因此，立法成为迫在眉睫的大事。我们应尽快出台《反垄断法》、《国家能源监管委员会法》或其他行业的监管委员会法、《石油法》、《天然气法》、《电信法》、《地方公用事业监管法》等并加快对《电力法》、《铁路法》、《民航法》等法律的修改工作，以适应现代监管的需要。
三、自然垄断的法律规制制度
无论自然垄断行业如何改革，他们都将受到法律的规制。这不仅是由自然垄断行业的特殊地位所决定的，同时也是法治的必然要求。通过对世界各国对自然垄断行业的立法内容的考察，笔者认为我们应建立含盖以下基本内容的法律制度来规制自然垄断行业，使其进入良性的运转与发展状态，促进我国国民经济持续快速健康发展与社会稳定。
〈一〉管理主体的法律制度
由于自然垄断行业涉及领域的广泛性和利益的多方面性，因此对自然垄断行业依法进行管理的主体就不可能单一化。从维护和保证自然垄断行业健康发展所需要的资源的角度来看，笔者认为自然垄断行业的管理主体主要涉及到反垄断主管机关、产业主管者、，其他的有关政府职能部门如反不正当竞争机关、价格部门等则在各自的权限范围依法履行相应的管理职责，配合前面主要的自然垄断产业主管者做好对自然垄断行业的管理工作。
反垄断主管机关。我国目前正在紧锣密鼓地制定《中华人民共和国反垄断法》。对于反垄断的管理机关设置问题，草案提供了四种选择方案。不管立法最终采取何种方案，我们这里暂时笼统的称之为反垄断主管机关。由于自然垄断行业涉及到垄断判断与豁免的问题，因此反垄断主管机关是对自然垄断行业依法进行管理重要主体之一。根据草案中反垄断主管机关的法定职责和对自然垄断进行管理的需要，反垄断主管机关在对自然垄断行业进行规制时主要行使下列职权与职责：（1）制定自然垄断政策及规章。虽然《反垄断法》对垄断问题作了基本的规定，但具体的问题还要通过相关的规章制度来细化以保证可操作性。（2）会同产业相关管理部门进行自然垄断行业的划分。由于自然垄断产业基本上不存在竞争，其利润也是基本相对稳定或者高额。因此，很多边缘产业的经营者通过各种途径试图将自己划归为自然垄断行业。正真意义上的自然垄断行业不仅关系到社会效率问题，而且对社会日常生活的稳定有着重大的影响，如果不做好事先相关的划分工作，则有可能引发产业争取自然垄断这一产业法律属性的蜂拥混战，影响我国自然垄断产业的改革与社会稳定发展。我国台湾地区的《公平交易法》规定 ：独占事业，由中央主管机关定期公告。这种法律安排很值得我们借签。（3）会同产业相关部门进行自然垄断行业竞争业务与非竞争业务的划分。自然垄断行业的业务并非全部具有不可竞争性，有的业务随着各种因素的变化与影响也是可以开展合理规模的竞争，因此，反垄断主管机关应该会同相关的产业主管部门做好划分工作。这不仅有利于促进自然垄断行业竞争与垄断的合理结合实现社会经济效益的最大化，也可以使得反垄断主管机关能够很好的监管自然垄断行业中企业在非垄断业务中的竞争行为。（4）依法处理自然垄断行业垄断的豁免与豁免撤消事项。我国的《反垄断法》草案第十一条规定，经营者有下列情形之一，且对国民经济发展和社会公共利益的益处大于对竞争造成的损害，经商务部反垄断主管机关批准，可以豁免第八条规定... ...(五)其他有可能排除或者限制竞争，但有利于国民经济发展和社会公共利益的协议、决定；第十五条规定， 协议、决定取得豁免后，有下列情形之一的，商务部反垄断主管部门可以撤销豁免、变更豁免条件，并责令经营者停止或者改正其行为：（一）经济情势发生重大变更的；（二）豁免事由消灭的；（三）经营者违反了豁免决定附加条件的；（四）豁免决定是基于经营者提供的虚假信息作出的；（五）经营者滥用豁免的。如出现（三）、（四）、（五）项情形，撤销豁免的决定具有溯及力。（5）依法受理举报并展开调查； （6）受理有关自然垄断的纠纷案件； （7）其他必要事项。
产业主管部门。自然垄断存在几个产业领域，各自的产业主管部门有权依照法定的权限和程序进行管理。一般而言，产业主管部门的管理范围主要集中在产业规划与产业组织方面。因此作为自然垄断行业管理者，他们的主要职权与职责有：（1）依法制定本产业的法律法规或者相关政策。 （2）产业规划与协调。由于自然垄断行业不仅投资规模大，而且往往占用很大的自然资源。因此进行科学的产业规划与协调很重要，如果不合理地提前规划与安排，则很容易造成恶性竞争。例如，在珠江三角洲，有五个新完工或正在施工的新机场，相互之间的距离均不到200公里。距离它们不远处还有一个投资巨大并刚刚建成的香港新机场。国际航班将只在它们五个之中的一个降落，大部分国内航班也只希望在这同一机场与国际航班相接。结果，五个机场中将有四个不能得到充分利用，致使本来可以有更多用途的人力、物力和财力资源被浪费。因此必须做好产业规划工作，保证产业有效的建设与发展，避免资源的浪费与滥用。（3）市场准入。自然垄断行业主管部门应根据本产业的发展需求，依据法定的条件与程序做好自然垄断市场进入工作，如确定必要项目后通过招标安排有关独立的企业法人进行营运。（4）组织产业发展。自然垄断行业不仅关系到“民生”，更关系到“国计”。自然垄断行业的发展水平尤其是技术的发展水平决定自然垄断行业中企业的国际竞争地位，所以，相应的产业部门应积极采取各种措施促进产业的技术水平不断提高，为社会提供更好的产品与服务，增强垄断企业的对外竞争能力。
〈二〉管理方式的法律制度
由于自然垄断行业对日常生活具有举足轻重的影响，因此在较早时期,各国对自然垄断行业多采取国有化的办法并将其置于政府的严格管制之下。管制方式主要是进入管制和价格管制。由于政府管制措施的失灵以及技术发展等因素地作用，自上个世纪70年代中期以来，西方国家开始了一场声势浩大的自然垄断产业改革，逐步趋于放松管制并适当的引进竞争。单一化的投资格局被打破，自然垄断行业经营呈现多元化格局。与此相适应，自然垄断行业管制方式也发生了巨大的变化。管制手段趋于多元化与更为科学化。
虽然社会发展的总体趋势要求放松对自然垄断行业的管制，但对自然垄断行业的放松管制并不是盲目地，更不是简单地等同于分拆。一个国家对其自然垄断行业是否需要放松规制、何时开始放松规制、放松规制的范围、放松归置的方式等必须作出审慎性的考虑并依据具体情况采取合理的放松措施与管制手段。笔者并不完全赞同我国目前对自然垄断行业采取的改革模式。思考中国目前的自然垄断产业的改革动因与改革模式，不难发现一方面是由社会发展的客观需要所引发和导致地，同时也有存在很大部分认识上错误的作用与影响。反思中国自然垄断行业过去出现的诸多问题，我们认为引发问题产生的根源并不主要在于自然垄断而在于对采取自然垄断经营的行业管制手段与方式上存在缺陷。过去，我国对自然垄断行业主要采取进入管制与价格管制。在进入管制上，主要依靠行政权力阻碍非国有资本的进入。这不仅造成了投资的单一化使得自然垄断产业缺乏强劲的资本支持，也导致了在缺乏有效健全的激励机制下自然垄断行业效率低下；在价格管制上，虽然建立了价格听证制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断行业价格的决定，但由于政府代表、消费者代表和生产者代表实质地位的不平等和价格听证制度存在缺陷，导致很难达成社会合意的价格。正是我国过去对自然垄断行业的管制方式上存在的缺陷导致了自然垄断产业出现了众多的问题，使得社会大众误认为问题的根源在于自然垄断，从而引发了社会强烈要求分拆自然垄断行业的改革呼声。中国自然垄断行业确实需要改革，但改革内容并不是简单的分拆。自然垄断的基础理论和特征决定了自然垄断产业的非可分拆性，如果忽视经济规律盲目的进行改革，那么我们所能得到的将是惩罚。中国的自然垄断行业的改革重点和出路在于管制手段上的改革
考察世界其他国家对自然垄断行业所采取的管制方法，结合我国具体的国情，笔者认为：我们应建立健全以下三个大的方面的法律制度。
第一、进入管制法律制度。无论自然垄断行业如何改革，对之加以进入管制是完全必要的，但是管制必须符合科学。我们这里所谓的进入管制与我国以前采取的那种做法有所不同。它有两个层次：一是对资本性质的管制。法律原则上允许不同性质的资本进入自然垄断行业。例如不仅允许国有资本参与电网的运营，也允许民间性质的资本参与电网行业的运营。这不仅仅有利于改变投资单一化的局面拓宽自然垄断产业投资资金的来源，更有利于相关激励机制的功能发挥。但不同性质的资本最终必须融汇到独占或者寡头的企业形态之中，这是由自然垄断行业效率要求。但是由于某些自然垄断行业同等地涉及国家安全或者稀缺资源，为了兼顾效益与安全等因素，民间性质的资本进入要受到完全的禁止或者份额的限制。这一般仅仅局限在自然垄断行业的非竞争领域范围内；二是市场经营者进入的管制。自然垄断行业的业务可以分为两大块即非竞争性业务和竞争性业务。对于自然垄断行业的非竞争业务实行严格的进入管制，不允许市场主体（包括国有企业与一般企业）的随便进入。管制部门依据合法合理的条件通过法定的程序确定产业的经营者，并实行独占或者寡头经营；对于自然垄断行业的可竞争业务，根据自然垄断产业市场的发展需要合理准确的允许一定数量的市场主体（包括国有企业与一般企业）进入参与竞争，形成相对规模的市场竞争。上述的进入管制方法，不仅充分考虑了自然垄断行业的本质属性与要求，同时也合理的兼顾了市场竞争的作用，相对来讲较为科学。
第二、价格管制法律制度。建立完善的定价机制是规制自然垄断行业的有益之举。虽然我国《价格法》规定了价格听证制度，但并不完善。这主要表现为：一是定价实体的缺位相对政府严格的价格管制而言，我国的自然垄断企业只有价格建议权，而没有价格决定权，这是不合理的 。从经济学上讲，自然垄断行业可以分为强自然垄断行业和弱自然垄断行业。强自然垄断行业存在产品定价两难的选择，按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业良好的财务状况和可持续经营，产品定价不能低于平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但是强自然垄断行业的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。弱自然垄断行业不存在定价两难的问题。由于自然垄断行业存在的定价两难问题，因此自然垄断企业有权利根据合理的条件与具体的环境进行产品或者服务的定价，但企业的定价必须合理公平，不得滥用优势地位损害消费者的利益。二是价格管制混乱。目前我国对自然垄断行业的价格管制权分散于各个不同部门之中，表现出行业价格制订时的非统一性和部门性。各部门在决定自然垄断价格时，不可避免地顾及部门利益；由于价格管制机关的多元化，经常造成价格监管不到位，导致各自然垄断企业的价外加价或价外收费现象相对突出。三是价格决策程序缺乏科学。国家计委在2001年7月颁布了《政府价格决策听证暂行办法》。听证办法规定，价格决策部门应当充分考虑听证会提出的意见，听证会代表多数不同意定价方案或有较大分歧，价格决策部门应当协调申请人调整方案，或由价格主管部门再次组织听证。然而，听证办法对于听证会代表尤其是消费者代表不同意定价方案，法律规定最终的定夺权仍在价格决策部门，这极可能在事实层面中形成垄断价格，难以真正落实民主化和科学化。针对上面我国价格管制制度中存在的问题，我们应积极采取法律措施进行完善，建立更为科学的价格制度。措施之一是建立价格委员会制，即由价格管制者、生产者和消费者按一定比例派出代表，由他们在充分对话中逐步消除彼此之间的利益碰撞与冲突，最终确定三方均能接受的合意价格政策。措施二是集中对自然垄断行业产品或者服务的定价权限，在物价部门设立自然垄断行业价格管制机构。措施之三是在定价决策制度中引入行政诉讼机制，允许有关主体对侵犯自己合理定价权利的行政主体提起形状诉讼。
第三、激励机制法律制度。
竞争是市场的灵魂，它是相对最完善的社会激励机制。但由于其具有双重性导致了它的适用具有不完全性，自然垄断的存在就是其表现之一。自然垄断行业为了实现资源效益的最大化往往实行独占或者寡头，相对一般的市场而言，极其缺乏竞争。也正是因为自然垄断行业缺乏普遍性的竞争机制使得自然垄断行业更需要其他类型的激励机制。
对于自然垄断行业可采取的激励机制，笔者认为应模仿《中华人民共和国中央银行法》对央行的货币政策工具规定采取例举主义�？梢怨┳匀宦⒍闲幸倒芾砘夭扇〉募だ浦饕校�
1、最高价格限制管制（Price cap regulation）。最高价格限制管制就是规定了企业提供单位产品或者服务时可以收取的最高价格。它表面上看是一种管制措施而非激励机制，其实，如果当规定的最高价格合理时，它也是一种有效的激励机制。出于对利润的追逐，自然垄断企业会采取各种可行的措施来降低成本以在既定的定价范围内获得最多的收益。价格上限规制是激励性规制方式中应用最广泛的一种,英国最早于1984年将价格上限规制运用于电信业,并以此为开端,在煤气、自来水、电力、航空等自然垄断行业中广泛加以运用。
2、社会契约制（social contract）。社会契约制是指管制当局与被管制者之间在修订收费标准时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的更好的成绩将给予奖励，否则将给予惩罚。这种机制具有硬性的激励功效。
3、特许投标制度（franchise bidding）。特许投标制度就是政府将给予企业的事业特许权限制在一定的时期内，在特许期结束后再通过竞争投标制来重新确定企业特许权。企业要想再获取事业特许权限，则在经营中必须做好产品的质量、服务、价格等方面的供应。
4、区域间竞争（yardstick competition）。区域间竞争主要是将受管制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己内部的效率。这种激励机制适合寡头经营的自然垄断产业。
〈三〉监督法律制度
监督是社会管理系统的重要环节，对社会的发展变化起着控制的作用。自然垄断行业历来是多事之秋的领域，如果没有健全法律监督制度对其加以监督管理，难以避免出现很多问题。对自然垄断行业的监督管理主要包含三个方面：一是法定的管理机关对自然垄断行业经营者；二是社会对自然垄断行业经营者的监督；三是社会对法定管理机关的监督。对于监督的第一方面，我们在前面已经基本阐述过就不再赘述。下面重点论述社会对自然垄断行业经营者和法定管理机关的监督。
社会对自然垄断行业经营者的监督。我国《消费者权益�；しā返谖逭伦殴娑讼颜咦橹推渲澳�，目的就是建立对经营者的社会监督机制。自然垄断行业由于其独特的地位更加需要社会监督。无论自然垄断行业经营何种业务，其本质上仍然是生产者。消费者有权依据《消费者权益�；しā饭娑ǖ暮推渌喙胤晒娑ǖ娜ɡ运墙邢鸭喽�。在现实生活中，自然垄断行业侵犯消费者的权益事件屡屡发生。例如中央电视台报道，贵州省纳雍县自来水公司利用安装水表到户、抄表到户的机会，收取高额水表安装费并提高自来水收费，引起居民强烈不满。该公司要求各家各户无论是否已经安装了水表，均需缴纳100余元购买或者更换指定厂家生产的水表，而水表在当地售价为28元。大面积安装水表之前，每户水费限额10元，之后该公司制订了如下的收费标准：三口或者三口以下的家庭每月最低缴纳水费12元，超过三口每口增加3元，有卫生间和洗澡间的家庭每月最低缴纳22元。该公司的行为不但侵害了消费者的合法权益，而且严重违反了《价格法》。我国正在制定的《反垄断法》对类似的行为也作了规定如“公用企业或者其他依法具有市场支配地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排除或限制其他经营者的公平竞争”、“具有市场支配地位的经营者不得在一定时期内以过高的价格销售其产品”等。消费者可以依据相关法律的规定采取措施�；ぷ约旱暮戏ㄈㄒ娌⑼ü颜咦橹�、大众传媒等加强对自然垄断行业经营者的监督
社会对法定监管机构的监督。市场会失灵，政府也会失灵。政府失灵的根源之一就是寻租。由于我国传统计划经济和特定的人文环境，官商现象在还比较普遍与严重。在局部或者个人利益的驱动下，一些监管部门和个人逆法倒施助纣为虐。这不仅严重违背了依法行政的基本原则，更是严重影响了我国的经济发展与稳定。因此必须加大对赋有监督职责管理机关的监督。社会对赋有法定监管机关的监督可采取的方法和途径有：一批评建议。社会团体和个人可以通过新闻报刊、来信来访、座谈、讨论会等形式对监管机关监管工作提出批评意见或者建设性的建议；二申诉。申诉可以向有关国家机关或者上级机关提起；三控告。消费者和广大社会群体对于任何的监管机关或者工作人员的违法失职行为，可以向有关机关进行揭发和指控；四检举。社会对于违法失职的监管机关和个人可以向有关机关揭发事实，请求依法处理；五行政诉讼。有关社会组织或者个人认为监管机关作为或者不作为违反了法律规定，可以向人民法院提起行政诉讼。应指出的是，目前由于多方面因素的影响，我国社会监督力量和功效还比较微弱。国家与政府应该采取更多的措施来提高和完善社会监督机制，保证“权为民所有，权为民所用”。只有营造出一个强有力社会监督环境，国家才能在正轨上持久良性的运转，社会才能稳健的发展，个体的权益才能得到切实的保障。
结束语
改革开放二十多年的实践与经验告诉我们：中国要想获得持久的发展，改革是必然的选择，但改革必须遵循客观规律。通过上面对自然垄断及其行业的分析，相信大家对我国目前自然垄断行业的改革有了一定的认识和看法。自然垄断行业牵涉到国计民生，其本质内涵和中国企业即将面临的竞争态势决定了对其的改革方法不适宜采取简单的分拆。拆分自然垄断产业很可能不利于普遍服务政策的实施和产业本身的发展，因而也就不符合公众利益。 中国的产业改革正直的出路在于建立现代企业经营机制和完善的法律规制制度。
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参考资料：
[1] 曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版社1996年版。
[2] 王俊豪：《政府管制经济学导论》，商务印书馆2001年。
[3] 戚聿东：《资源优化配置的垄断机制》，《经济研究》1997年第2期。
[4] 胡汝银：《竞争与垄断：社会主义微观经济分析》，三联出版社1988年版。
[5] 徐士英：《公平竞争法简论——自由经济的“大宪章”》，上海人民出版社1997年。
[6] J. M. Clark, 1940,Toward a Concept of Workable Competition, American Economic Review,
Vol 30.Issue 2.
[7] 王全兴主编：《竞争法通论》，中国检查出版社1997年版。
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