[ 张学奇 ]——(2004-6-4) / 已阅22803次
土地行政�？�，该如何罚？罚多少？
导言：
�？钍且恢中姓芾戆旆�，更是一种行政制裁手段。何种情况该罚，罚多少？何种情况不该罚，不能罚。
一些地方存在一定的随意性，既是行政乱作为，也在一定程度侵犯公民、法人的权利与利益。 法律规定是唯一的尺度，决不能随意在法律规定的范围之外决定罚不罚，罚多罚少。准确恰当的行政处罚，必须事实清楚，证据确凿；定性准确，按照法律条款恰当地对号入座，法有规定的当罚，法无规定的即不能罚。
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土地行政执法监察工作是国土资源执法监察工作的重要组成部分，�？钤谕恋刂捶嗖旃ぷ髦惺且桓龇浅Ｖ匾途Ｔ擞玫拇ΨＪ侄�，是目前土地行政处罚实际工作中实施最多、最普遍的一种处罚方式。但是，行政�？钜彩峭恋刂捶嗖旃ぷ髦凶钊菀追⑸侍夂统雎易拥囊桓龇矫�。所以，被处罚相对人在接受�？畲ΨＪ本突嵊胁煌奶群头从�，也经常引起人们的很多异议。这里作者就土地执法监察中关于行政�？钗侍饨幸恍┐智程教�，对实际工作中存在的问题和应该如何运用�？畹拇ΨＪ侄翁敢恍┛捶ê鸵饧�，并请对该问题有兴趣的朋友来共同探讨。
对土地违法行为当事人实施行政�？畹拇Ψ�，是县级以上人民政府土地行政主管部门依法对违反土地管理法律、法规的单位和个人强制其在一定期限内缴纳一定数额款项的行政制裁�！吨谢嗣窆埠凸恋毓芾矸ā返谄呤�、第七十四条、第七十五条、第七十六条、第八十条、第八十一条共六条规定了�？畹哪谌�，占了法律责任十二条款中的二分之一。法律的规定中对�？畹谋硎鲂问接小翱梢圆⒋Ψ？睢�，“并处�？睢�，“可以并处�？睢�，“处以�？睢钡人闹�。
一、从司法解释和法律释义上的理解。
1、“可以并处�？睢�。是在依法对土地违法行为作出责令退出土地、拆除、没收处罚的同时来选择使用的，这里的“可以并处�？睢�，可以并处�？�，也可以不并处�？�，但是不能单处�？�，实际工作中这类情况是处以�？罨故遣淮σ苑？�，执法人员需根据具体情况来确定，这里也给予了行政执法人员一定的裁量权。在《土地管理法》中属于此类的有：（1）第七十三条规定的买卖或者以其他形式非法转让土地的；违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划，但是在非法转让的土地上新修建了建筑物和其他设施等三种情形。（2）第七十四条规定的违法占用耕地建窑、建坟的；或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等破坏种植条件的；或者因为开发土地造成土地荒漠化、盐渍化等三种情形；（3）第七十六条规定的未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；符合土地利用总体规划非法占地等两种情形。
2、“并处�？睢�。并处�？钍窃谝婪ǜ杵渌Ψ：�，同时还要给予�？畹拇Ψ�，这里的并处�？罹筒皇强梢苑？罨蛘呖梢圆环？畹�，并处�？钍谴幸欢ǖ目隙ㄐ院颓康餍�，可以理解为必须要给予�？畲Ψ�，但是不能以�？畲嫫渌Ψ�，也不能单处�？�。属于这种情形的条款有《土地管理法》第八十一条，擅自农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，责令限期改正，没收违法所得，并处�？�。
3、“可以处以�？睢��！锻恋毓芾矸ā返谄呤逄豕娑�，拒不履行土地复垦义务，在责令限期改正逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以�？�。这里的可以处以�？钣Ω美斫馕梢源σ苑？�，也可以不处以�？�，也可以单处�？�，实际工作中是处以�？罨蛘卟淮σ苑？�，是并处�？罨故堑ゴΨ？钚枰拥笔氯司咛迩榭龊托姓捶ㄈ嗽本咛逍姓昧苛�。
4、“处以�？睢��！锻恋毓芾矸ā返诎耸豕娑�，依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，责令交还土地，处以�？�。这里的“处以�？睢本褪且σ苑？�，虽说这里不是强调必须要处以�？�，但是相对“可以处以�？睢崩此登康鞯牧Χ染鸵源笠恍�，所以可以理解为基本上是要处以�？畹�。
二、具体行政执法工作中出现的问题。
基层国土资源管理主管部门处在行政执法的最前沿，工作在具体实施行政处罚的第一线，长期在一定的工作条件和执法范围环境下，一方面存在着对法律法规和国家大政方针理解、把握与当地实际情况有机结合的难度，另一方面也受到各种来自政府领导（直接顶头上级）和相关部门（级别平行）等多方面的干预与干扰。所以在一些少数地方在对土地违法行为行政处罚的实施过程中无意地或者是故意地（有时是不得已而为之地）存在着这样和那样的问题。诸如存在的应该是并处�？畹�，不作其他处罚而只单独处以�？�；有的是不该�？畹囊卜Ａ�；应该按规定标准�？畹�，有罚低的，也有罚高的；还有的按照正常程序下达行政处罚决定书，凭某一位领导的一个招呼、一句话（或出于发展当地经济的工作角度，或出于个人某种私人关系与感情），就可以将原本非常严肃的《行政处罚决定书》完全不算数了。笔者通过调查分析某市去年下达的156份行政处罚决定书后，发现存在或大或小问题的有63份，占了下达处罚决定书的40%，这是一个不小的数字，足以引起高度重视和加以解决。具体情况分以下几种：
1、应该作责令退出土地、拆除或者没收非法建筑处罚决定后并处�？畹�，而不进行前面的处罚，却只单独处以�？�。
例如有份处罚决定书中是这样下的，“经查：被处罚单位苗庄居委未经土地行政主管部门批准，于2001年11月在本居委东侧非法修建住宅楼，占地面积为2.1亩，形成了非法占地事实，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定处罚如下：1、责令苗庄居委写出书面检查。2、对苗庄居委非法占地2.1亩处以每平方米15元�？�，计21000元。如不服本处罚决定，可以在------�！�
这份行政处罚决定书明显存在着两个方面的问题，一是责令写出书面检查只是作为批评教育和提高当事人法律法规认识的过程，不应作为处罚内容列在处罚决定书中；二是按照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的主罚范围是责令退还非法占用的土地，符合土地利用总体规划的处以没收，不符合土地利用总体规划处以拆除，可以并处�？�。即要在作出拆除、没收和责令退出土地处罚的同时，可以并处�？�。在这里，拆除、没收和责令退出土地的处罚是主罚项，并处�？钍歉椒Ｏ�，不实施主罚项就不能实施附罚项。本处罚决定的实施不作主罚项只作�？畲ΨＪ瞧鞫蟠�，是违反法律规定的。
2、应该处以正常标准�？畹挠惺狈５牡�，有的又自定标准罚的很高。
有的地方实施行政处罚时，对同一种违法行为在有些地方�？畎�5元处罚，在有些地方按10元或者15元处罚，理由是有的地方经济发达�？罹痛Ψ５母�，有的地方经济欠发达就处罚的低，因为法律法规规定处以�？畹�，按每平方米30元以下，这样的理由也似乎有道理还可以站得住脚。但另外有一种�？疃疃染陀行├肫�，高的出奇。有个地方县在处罚非法占地过程中的�？畋曜际遣蝗范ǖ谋淞�，每平方米的�？钍扑惴椒ㄊ牵何シㄕ嫉氐淖苊婊远敲科椒矫椎姆？畋曜�，这个�？畋曜荚俪艘晕シ婊撬シㄕ嫉氐淖芊？�，即违法占地面积越多�？畋曜荚礁�。例如一个农户在建房时超占了80平方米，按非法占地的�？畋曜际敲科椒矫资�40元，总的�？钍罹褪�3200元。如果另外有人非法占用土地160平方米，�？畋曜季褪敲科椒矫�80元，总的�？疃钍�12800元，可谓是水涨船高。在询问这里的领导和执法人员为什么这样处罚时，他们的理由是这样处理方法能让多占土地的多交�？�，超占面积越多的处罚越重，能让违法的人不敢多占土地。听起来虽说理由不能说是不充分，或者可以说出发点也许是好的，但是这样自定标准已经超出了法律法规所规定的标准范围，也是属于执法违法的一种行为，或者说是一种行政乱作为。
3、还有的超出法律法规的规定，别出心裁乱施处罚。
例如有一份《行政处罚决定书》这样表述：“经查：兴旺炼铁厂未经批准，擅自与刘庄村签订占地协议，于2002年3月26日开工，非法占用刘庄村耕地33.77亩修建铁厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条和第四十五条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、你公司与刘庄村所订占地协议无效；二、对你公司非法占用的耕地33.77亩，折22513平方米，每平方米处以15元，计337701.75元。�？詈笠婪ú拱煊玫厥中�。如不服本处罚决定，可以在------�！�
这份处罚决定书中存在问题：一是宣称所达协议无效，不应算作处罚决定的内容，对违反有关法律法规的私达协议本身是无效的认定应在陈述违法事实的过程中进行，表述为两单位所达协议因违反了法律法规的哪条哪款被视为无效协议。二是“�？詈笠婪ú拱煊玫厥中闭饩浠氨旧砭褪遣灰婪�，从该处罚决定书所依据的法律法规中无法找到有�？詈蟛拱煊玫厥中墓娑�，这只是别出心裁的自定处罚结论的处罚内容，也是违反法律规定的，这也是一种行政乱作为行为。三是同样存在着以上所述的不进行拆除、没收和责令退出土地处罚的主罚项，只作处以�？畹母椒Ｏ畹奈侍�。
三、依法行政，依法处罚，法无规定不处罚。
分析以上发生的乱�？詈托姓易魑侍獾脑蚴嵌喾矫娴�，笔者认为主要原因有两个方面，一是有的地方对土地管理法律法规的理解和认识上存在偏差，对实施行政处罚认识不高、严肃程度不够；二是为了增加一些经济收益或者是为了完成一定的罚没收入任务。
行政处罚是当事人违反了行政管理法律法规，需要依法承担行政法律责任，是行政主管部门对违法者的行政责任追究和行政制裁，应该严格依据法律法规来实施，以事实为依据，以法律为准绳是最基本的原则，法律的规定是唯一的尺度，决不能随意地由任何个人或者少数几个人在法律规定的范围之外，去决定是否处�；蛘卟淮Ψ：途龆ùΨ１曜几叩�。
要对当事人进行准确恰当的行政处罚，就要必须严格依法进行，首先严格做到依照程序规定，查清案件事实，掌握确凿证据；然后要依照法律准确定性，正确适用法律，按照法律条款恰当地对号入座，法有规定的当罚，法无规定的即不能罚。
作者单位：山西省晋城市国土资源局 张学奇
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