[ 王克先 ]——(2014-11-2) / 已阅20421次
大中型水利水电工程滞留移民强制搬迁实务探析
王克先 浙江新时代律师事务所
[内容提要] 大中型水利水电工程滞留移民，即居住地因大中型水利水电工程建设需要，根据移民安置规划必须搬迁，无正当理由拖延搬迁或者拒绝搬迁的人。以前是政府运用行政力量搬迁，最后往往出现“以水赶人”的现象。随着以法治国的推进，对滞留移民逐步采取政府依法作出责令限期搬迁决定，申请法院强制执行的途径。责令限期搬迁决定是实施强制搬迁的前提和依据，事关被强制搬迁人的切身利益，该阶段保障被强制搬迁人的陈述申辩和救济权利，是十分必要的。被责令限期搬迁人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令限期搬迁决定，或行政复议维持责令限期搬迁决定未起诉，经催告仍不履行义务的，由政府申请法院强制执行。如情况紧急，为保障公共安全，政府可以申请法院立即执行。被责令限期搬迁人对责令限期搬迁决定不服提起诉讼，经法院审查，认为被诉责令限期搬迁决定合法，判决维持，但被责令限期搬迁人仍然不履行维持的责令限期搬迁决定，由政府申请法院强制执行。
[关键词] 大中型 水利水电工程 滞留移民 强制搬迁 实务
一、问题的由来
移民指人口在空间流动的现象，或指在空间流动的人，一般是指从一个国家或区域，移动到并长期居留于另外一个国家或区域，在移居地从事生计性的经济活动，并承担当地社会义务的人。
但本文的移民特指大中型水利水电工程移民，即因居住地大中型水利水电工程建设需要，根据移民安置规划由政府安排搬迁到他处的人。
按迁移的起始动因，移民可分为自愿移民和非自愿移民两大类。自愿移民的搬迁是迁移人自己做出的选择，在搬迁前，他们对故土和迁入地的生存条件经过反复考量、权衡，移民是其选择。非自愿移民则不同于自愿移民，往往具有很强的行政命令性质，是在违背移民自己愿望的情况下被迫从他们居住和工作的地方搬迁到另一个地方。
大中型水利水电工程的开发和利用，推动了经济社会的发展，但同时不可避免地造成土地淹没，导致大量的原住居民搬迁。大中型水利水电工程移民是政府为开发利用水利资源，以满足国民经济建设和社会发展需要，经政府动员、组织，由业主出资，政府负责安置的非自愿移民。
大中型水利水电工程移民原住地往往是相对封闭的山区，移民绝大多数是农民，靠山吃山、靠水吃水是最主要的生产方式，日出而作、日落而息是最基本的生活方式，他们眷恋故土思想比较严重。水利水电工程的水库蓄水，淹没影响水位以下的居民不得不离开故土，到陌生的地方重新安家，重新创业，被迫改变生产、生活方式，这对移民的生产生活和心理产生巨大的冲击。但除了亲情难舍，故土难离，从熟人社会到陌生环境，顾虑前途叵测外，经济补偿不能达到预期也是重要原因。
从对移民的补偿来看，一方面，受社会发展水平的限制，国家还拿不出足够的资金来对移民进行充分补偿；另一方面，移民不同群体对搬迁的经济补偿预期不同，对补偿标准的认识也会存在很大差异，因此还不具备完全平等协商的条件，而是以政府行政权力为依托，以确保移民的生活状况不低于搬迁前的水平为必要条件，通过协商和行政指令相结合的方式确定补偿标准，而与房屋、集体土地征收的补偿标准有很大的差距。所以，水利水电工程移民工作十分复杂和困难。因而从根本上讲，强制搬迁是不可避免的。
以前移民，没有充分考虑移民的利益，往往是政府运用行政力量强制搬迁，最后出现“以水赶人”的现象。随着以法治国的推进，水库移民走上法制的轨道。经过工作，绝大多数移民自愿达成搬迁补偿协议，而对于少数滞留的水库移民，根据法律的规定，采取政府作出责令限期搬迁决定，申请人民法院强制执行的途径。
依法强制搬迁可以保证有关项目的顺利进行，但强制搬迁关系着被强制搬迁人的切身利益，这就需要真正做到依法搬迁，最大限度的保障被强制搬迁人的利益。
二、强制搬迁
（一）强制搬迁概念
所谓强制搬迁，是指大中型水利水电工程建设中，县级以上地方人民政府或者其移民管理机构，对按移民安置规划必须搬迁，无正当理由拖延搬迁或者拒绝搬迁的移民，作出责令限期搬迁的决定；如该移民在法定期限内不申请行政复议，不提起行政诉讼也不履行决定书确定之义务，或者申请行政复议提起行政诉讼，复议机关、人民法院维持决定后，该移民仍不履行决定确定之义务，作出决定的人民政府或者其移民管理机构申请人民法院强制执行，予以搬迁。
（二）法律依据
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》
第五十六条 按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。
第六十一条 违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。
第六十二条第一款 长江三峡工程的移民工作，依照《长江三峡工程建设移民条例》执行。
大中型水利水电工程是指规模达到国家规定标准的水利水电工程。具体标准是2000年7月13日中华人民共和国水利部批准发布《水利水电工程等级划分及洪水标准》(SL252-2000)。不同的工程有不同的划分标准，以水库工程为例，总库容在1亿立方米以上为大型水库，总库容在1亿立方米以下、1000万立方米以上为中型水库。
也就是说长江三峡工程建设移民及小型水利水电工程需要移民的，不适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（下简称《征地补偿和移民安置条例》）
国务院制订《征地补偿和移民安置条例》的法律依据则是《土地管理法》第五十一条：大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
三、责令限期搬迁决定
（一）决定的主体
《征地补偿和移民安置条例》虽未明文规定有权作出决定的机关，但从第五条、第六十一条“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”、“当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”的内容看，当地人民政府或者其移民管理机构是作出责令限期搬迁决定的机关。
（二）决定的前提条件
关于责令限期搬迁的前提条件，《征地补偿和移民安置条例》第五十六条、第六十一条只原则规定了，按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。
大中型水利水电工程建设的征收土地与《土地管理法》规定的征收土地性质最为相近，参考《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，作出责令限期搬迁决定应当具备下列条件：
1、工程项目相关内容已经有权机关依法批准
如《工程项目建议书》、《工程建设用地报告》、《移民安置规划》等已经有权机关批复同意。大中型水利水电工程建设审批程序复杂，但最主要的是立项、建设用地审批，而与责令限期搬迁决定直接相关的是《移民安置规划》，可以启动责令限期搬迁的直接动因是按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由拖延搬迁或者拒迁。
2、当地人民政府和工程建设管理机构已经实施项目建设
如大中型水利水电工程建设项目尚未实施，当然无需移民。
3、拟被责令限期搬迁人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出房屋及占用土地，已经影响到项目建设的正常进行。
关于补偿标准，《征地补偿和移民安置条例》与《土地管理法》明显不同，《征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款规定，被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。
大中型水利水电工程建设补偿着眼于原规模、原标准或者恢复原功能的原则，在没有新规定前，应按该原则办理。
（三）保障被强制搬迁人权利
1、事先告知
责令限期搬迁决定是强制搬迁的基础行为，是有关机关实施强制搬迁的前提和依据，将严重影响到被强制搬迁人的权利和利益，因此，保障被强制搬迁人的陈述权与申辩权，是至关重要的。作出责令限期搬迁决定前应向责令限期搬迁人发出事先告知书，告知对其拟作出责令限期搬迁决定及其内容，告知可在收到告知书之日起三日内向本机关进行陈述申辩，逾期不陈述申辩的，视为放弃权利。
2、告知救济途径
责令限期搬迁决定中应告知救济途径，如不服责令限期搬迁决定，可在决定书送达之日起60日内依法申请行政复议，对地方各级人民政府作出的决定不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议，对移民管理机构作出的决定不服的，可以向该机构的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；或者在决定书送达之日起3个月内，依法向人民法院提起行政诉讼。
如在法定期限内不申请行政复议，也不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内又不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。
四、责令限期搬迁决定的法律性质
责令限期搬迁决定的法律性质直接关系到作出决定应遵守的程序及是否可提起行政诉讼。
大中型水利水电工程库区土地征收决定与一般的土地征收有所不同，有时不一定发布一个专门的土地征收决定，而是以建设水利水电工程通告、公告等形式发布。土地征收决定面对大中型水利水电工程库区的不特定对象，而责令限期搬迁决定的对象是特定的。
责令限期搬迁决定是县级以上人民政府或者其移民管理机构依职权而为的行政行为，其目的是为了使大中型水利水电工程库区内被征收的农村集体土地转移占有，其实质是对土地征收决定的执行。责令限期搬迁决定，其在法律属性上，应属于命令当事人改正违法行为的具体行政行为，也即行政命令。
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