[ 李南 ]——(2013-10-22) / 已阅11645次
依照我国现行宪法的有关规定，公民的合法权益因国家机关或者国家机关工作人员的违法失职行为受到侵犯而遭受损失的，有依法提起诉讼和要求赔偿的权利。而行政诉讼的主要目的就是�；す�、法人或者其他组织的合法权益免遭违法行政行为的侵犯，并在受到侵犯造成损害时提供及时有效的司法救济，即只要行政相对人的合法权益受到违法行政行为侵犯就有权提起行政诉讼。因此，实行可以审查的假定原则是实现行政诉讼目的的需要。行政行为原则上都假定属于能够审查的行为，除例外情况外，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。
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我国行政诉讼受案范围的确定方式应由概括式的规定和肯定列举式、否定列举式并存的混合式受案范围确定方式，改为概括式与只存在否定列举式的混合式确定方式。对于哪些行政行为属于法院审查的范围采用概括方式规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，有权向人民法院提起行政诉讼；对于法院不宜受理的行为采用列举排除的方式加以规定，即凡是法律明确排除的行为，法院不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的范围。这种方式大大拓宽了行政诉讼的受案范围，更加符合立法精神和宪法原则�！肮獾木楦嫠呶颐�，概括式（肯定概括加否定列举）的立法模式是目前很多国家普遍采取的一种模式”，并且“是各国行政诉讼发展到成熟阶段的共同特征”。
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人身权和财产权是行政相对人最基本的权益，应当受到行政诉讼制度的�；�，但行政诉讼不能仅限于此，公民等行政相对人一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利同样应得到行政诉讼法的�；�。除了人身权和财产权之外，我国宪法和法律对公民一方的基本权利还包括其他大量合法权益，如果把受案范围只限于针对人身权和财产权，就会导致公民一方依照宪法和法律享有的其他一系列权利得不到行政诉讼法的�；��！跋纸锥嗡孀派缁嵴尉锰逯聘母锏纳罨约拔夜丫┦鸬摹豆袢ɡ驼稳ɡ使肌泛汀毒�、社会文化权利国际公约》的要求，再加上我国有关公民财产权、人身权以外的其他权利方面的法律、法规体系已经建立，因此侵犯有关公民财产权、人身权以外的其他权利的行为也应该纳入司法审查的范围�！�
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1、部分抽象行政行为应该纳入行政诉讼的受案范围
抽象行政行为，是指行政机关针对不特定的对象制定和发布普遍性行为规范的行为，又可以分为行政立法和制定其他规范性文件行为。 按照我国现行《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，因为我们已经存在三种对抽象行政行为的监督和救济制度，即（1）人大和上级行政机关的监督，（2）备案审查、法规清理和间接的诉讼监督，（3）行政复议中对抽象行政行为的审查，所以不必通过法院诉讼的方式解决抽象行政行为的问题。但是，从实际情况来看，目前上述监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。有些行政机关，特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役�；褂幸恍┬姓赝菩吨霸鸷鸵逦�，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。 而且抽象行政行为是针对普遍对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，一旦违法，将会给众多人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力。因此，只有将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围，并且赋予法院撤销、确认违法抽象行政行为的权力，才能从根本上扭转抽象行政行为违法、损害大众利益的混乱局面，才能维护法制统一，在最大范围内�；は喽匀说暮戏ㄈㄒ�，督促行政机关依法行政。
2、涉及行政机关工作人员权利义务的内部行政行为应该纳入行政诉讼的受案范围
内部行政行为是指行政机关对其内部工作人员所实施的奖惩、任免的行为。我国目前把内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，其理由是：考虑到行政机关内部的奖惩、任免数量多，涉及面广，而且有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，所以不必通过行政诉讼方式解决因此发生的纠纷，并且此类争议涉及行政政策问题、行政内部纪律和内部制度问题，不便于法院处理，行政机关自行处理这类争议有利于保证行政管理的效率。法院作为与国家行政机关具有同等法律地位的审判机关，不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉。 然而，行政机关与行政机关工作人员的关系是公法上的行政合同关系，双方权利义务的改变，依照法律、法规、规章或其他规范性文件的规定进行，必然涉及到法律问题，既然是法律问题，当然应当受到法院的审查。虽然有关法律法规已规定了相应的救济手段和途径，但都是行政机关的内部监督与救济，并不能排斥司法机关的监督和救济，“尤其是行政工作人员的权益受到严重侵犯时，不赋予其诉权，而要求其在行政系统内部寻求解决是不公平的�！� 根据有权利就有救济的原则，行政机关的非政治政策性的法律行为，都应当受到司法监督。而且行政机关对其工作人员的奖惩、任免等行政决定已经影响了其工作人员的人身权、财产权，所以，凡是涉及到行政机关工作人员公民权利和义务的内部行政行为均应纳入行政诉讼的受案范围。
3、行政指导应该纳入行政诉讼的受案范围
行政指导是指行政机关为实现一定行政目的，在进行管理过程中所采取的通过示范、提供咨询意见、建议、训导等方式而实施的一种不具有强制力的行政指导行为�！督馐汀返谝惶豕娑ú痪哂星恐屏Φ男姓傅夹形皇粲谛姓咚戏ǖ氖馨阜段�。一般认为行政指导是对行政相对人的权力与义务没有实际影响的，它以自愿为基础实行，因此被排除在行政诉讼的受案范围之外。随着社会的发展，特别是服务性政府的提出，行政权力也由其强制性向服务性转变，因此在政府活动中，行政指导这种“非强制性行政行为”也大行其道，且数量呈上升趋势。
行政指导实质上是行政机关对现有资源配置予以合理引导的意向，这种指挥资源的流向必然对当事人的既得利益产生影响，它体现着政府一段时期的政策意图可以从中窥测出政府的行政思路，对社会有着重要的导向作用。相关的个人、企业组织，下级行政机关都会基于理性的分析，根据行政指导的导向对自己的行为作出相应的凋整。虽然并未直接改变相对的权力与义务，但是却对权利与义务造成了潜移默化的影响。某些利益集团正是看重行政指导影响的这种潜在价值，会诱惑相关行政机关作出对其有利的行政指导，这种寻租行为也成滋身腐败的温床。
同时，由于中国国情的特殊性，行政指导在法律上本身没有约束力，但行政机关为其指导目标的实现，不会完全放任公民自愿遵守的任意性。如在某些地方由政府对农民的种养殖品种进行指导，虽然表示由农民自愿，但是对于不合作的农民拒绝提供相应的技术帮助或优惠的贷款条件，迫使其认真对待政府的指导文件。另一方面，行政机关的上下级隶属关系使下级行政机关视上级行政机关的行政指导为金科玉律，并对指导的内容运用行政权力强制推行，严重违背了行政指导的自愿性。而且，由于行政指导制定的封闭性和非透明性，有些行政指导完全是某些行政长官为了自己的政绩而制定并大力推行的，视当地的实际情况于不顾。在这种情况下，不仅对行政相对人的权力造成了实际的损害，也会因行政指导被排除于行政诉讼的受案范围之外而缺少司法救济途径。所以，应将行政指导纳入行政诉讼的受案范围。
4、行政终局裁决行为应该纳入行政诉讼的受案范围
行政终局裁决行为是指法律特别赋予一定的行政机关有权作出的具有最终法律效力的行为，当事人不服的，不得再向法院起诉，法院无权对其合法性进行审查。我国《行政诉讼法》第12条第4项规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围。这里所称的“法律”，根据最高人民法院的司法解释，仅限于全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。也就是说，由此确定只有国家最高权力机关才能决定是否授予行政机关对行政案件的最终裁决权，行政机关不能自我授予对行政案件的最终裁决权而避开国家审判机关的司法审查。但从根本上讲，“对于行政终局裁决行为的救济途径仅限于行政系统自身，违背了现代法治社会的自然公正和正当程序原则，不符合由司法作出最终裁决的公正要求”。 所以，应将终局行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
5、部分行政确认行为应该纳入行政诉讼的受案范围
行政确认指行政机关为确认相对人的权利或者具有法律意义的资格而作的具体行政行为，是行政机关依职权或应申请，对法律上的事实、性质、权利、资格或者关系进行甄别和认定，包括鉴定、认证、划定、勘定、证明等�！ 耙蛭嵌苑勺刺哂性际Φ娜啡�，具有处理性，” 所以也属于具体行政行为。如交通事故的责任认定行为，尽管它本身并没有给交通事故的当事人直接设定权利和义务，但对交通事故责任大小的划分则确认了已经发生的某一事实，对当事人在此之后的实体权利和义务间接产生了影响。现行制度中公安机关的交通事故责任认定往往作为法院民事案件处理的前提，当法院以此为依据裁判当事人的交通事故纠纷时，交通事故责任认定就产生了一定的法律效果。有的学者认为，对交通事故责任认定应该通过民事诉讼加以救济。事实上，交通事故发生后，大量的资料和证据都由交通主管部门掌握，当事人因忙于报警、抢救等，也不一定掌握情况。如果按照民事诉讼的谁主张谁举证原则处理，显然不利于�；さ笔氯说暮戏ㄈㄒ�。所以应将部分行政确认行为纳入行政诉讼的受案范围。
五、结语
行政诉讼受案范围对于行政诉讼制度的发展有着重大意义，它的完善可以有效地�；は喽匀说暮戏ㄈㄒ�，可以有效地审查和监督行政机关的行政行为，可以有效地对行政争议进行救济。邓小平同志曾指出：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面�！� 因此，我们应当完善行政诉讼的受案范围，保障公民的合法权益，为早日建立法治国家而努力。
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