[ 宗寧 ]——(2013-6-17) / 已閱12962次
關(guān)鍵詞： 巨災(zāi)保險(xiǎn) 經(jīng)營主體 經(jīng)營模式
內(nèi)容提要: 我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，隨著全球氣候的變化和城市化進(jìn)程等因素的影響，地震、洪水、臺風(fēng)等重大自然災(zāi)害的發(fā)生頻率與強(qiáng)度顯著增高。對此，一個(gè)全面而有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)體制的建立勢在必行。而巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功運(yùn)營需要一個(gè)穩(wěn)健的“動力機(jī)制”。其中，經(jīng)營模式是關(guān)鍵。通過對國外巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的分析與總結(jié)，提出對我國巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的立法建議。
我國歷來是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，近年來，隨著全球氣候的變化和城市化進(jìn)程等因素的影響，巨災(zāi)爆發(fā)的頻率遞增，破壞強(qiáng)度也更高。最近半個(gè)世紀(jì)以來，各國防災(zāi)救災(zāi)的實(shí)踐中，保險(xiǎn)作為一種社會化的風(fēng)險(xiǎn)集散和互助共濟(jì)的保障機(jī)制，在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的抵御和損失的減少中發(fā)揮著越來越重要的作用。世界各國相繼在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的管理實(shí)踐當(dāng)中建立了適合本國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度。巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制的成功運(yùn)營依托于穩(wěn)健的經(jīng)營模式，需要包括政府、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)市場等多個(gè)主體的配合和支持。囿于國情、災(zāi)情以及社會經(jīng)濟(jì)文化背景，不同的國家在發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)的過程中有著不同的經(jīng)營模式。
一、巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的國際經(jīng)驗(yàn)
﹙一﹚國外巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式
1.政府主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式是目前巨災(zāi)保險(xiǎn)的主要經(jīng)營模式，代表性國家主要有美國、土耳其、西班牙和新西蘭等。在美國的洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中，保險(xiǎn)公司只是政府出售洪水保險(xiǎn)的代理人，其并不向投保人承擔(dān)任何保險(xiǎn)責(zé)任，而只是通過一定的銷售代理獲得一定比例的傭金，巨災(zāi)保險(xiǎn)最終的賠付責(zé)任由美國政府來承擔(dān)。土耳其巨災(zāi)保險(xiǎn)基金﹙TCIP﹚專門負(fù)責(zé)土耳其地震保險(xiǎn)的運(yùn)營，該機(jī)構(gòu)隸屬于土耳其的財(cái)政部。因此，在土耳其，巨災(zāi)保險(xiǎn)的最終責(zé)任是由政府來承擔(dān)。此外，法國的中央再保險(xiǎn)公司是一個(gè)創(chuàng)立于 1946 年的國有性質(zhì)的再保險(xiǎn)公司，其在法國政府的全權(quán)管理之下承擔(dān)巨災(zāi)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，國家對其百分之百持股，并對其承擔(dān)無限賠償責(zé)任[1]。上述國家的政府主導(dǎo)型巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式中，體現(xiàn)了這樣一些共同的特點(diǎn)：國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為發(fā)達(dá)，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，而且破壞性巨大。在這些國家，巨大自然災(zāi)害一旦發(fā)生，就將對局部地區(qū)甚至整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、居民生活造成嚴(yán)重的，甚至是災(zāi)難性的影響。因此，國家采取政府主導(dǎo)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營模式，在很大程度上是由自然因素所決定的。
2.市場主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
市場主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)的代表當(dāng)屬英國和德國。英國的保險(xiǎn)市場是開放的，保險(xiǎn)公司可以在沒有政府干預(yù)的條件下經(jīng)營[2]。英國的資本市場高度發(fā)達(dá)，民眾有投保積極性，英國政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)的防洪基礎(chǔ)性設(shè)施后，由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營、銷售與理賠，政府不參與其中。德國的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度發(fā)展相對較為成熟，主要由私營保險(xiǎn)公司向個(gè)人和企業(yè)提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展上都憑借自身力量來實(shí)現(xiàn)，無論是在保單設(shè)計(jì)、核保理賠還是保險(xiǎn)精算，都能做到游刃有余。同樣，美國加州地震保險(xiǎn)局﹙CEA ﹚也完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司出資設(shè)立，采用公眾管理私有資金形式分散地震所帶來的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，州政府不保障其承保能力[3]。英國與德國之所以采取市場主導(dǎo)供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，筆者認(rèn)為這與兩國所處的地理位置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是相符合的。首先，英國和德國都處在北溫帶，在氣候上屬于溫帶海洋性氣候，氣候溫暖濕潤、地震、洪水、臺風(fēng)等重大自然災(zāi)害很少發(fā)生，即使發(fā)生其破壞力也一般比較小。其次，作為工業(yè)革命最早起步的國家之一，經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)，防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施完善，商業(yè)保險(xiǎn)體系也比較健全，商業(yè)保險(xiǎn)公司具有雄厚的資本實(shí)力。因此，自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩個(gè)因素綜合起來，決定了其巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)完全可以依靠商業(yè)保險(xiǎn)公司自身的力量來承擔(dān)，而無需政府的介入，其巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式與一般的商業(yè)保險(xiǎn)也別無二致。
3.公私協(xié)作供給的巨災(zāi)保險(xiǎn)
公私協(xié)作的巨災(zāi)保險(xiǎn)，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)由政府和保險(xiǎn)公司共同承保。一旦發(fā)生巨災(zāi)需要賠償時(shí)，先由保險(xiǎn)公司賠償，當(dāng)賠償金超過保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)責(zé)任時(shí)，則由政府對超過部分予以賠償，由政府充當(dāng)最后保險(xiǎn)人的責(zé)任。日本在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保上采用的是商業(yè)保險(xiǎn)公司與政府合作、民間經(jīng)營與政府補(bǔ)貼相扶持的方式。日本地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度就是政府與市場相結(jié)合模式的典型代表，其核心是以商業(yè)保險(xiǎn)公司組成的日本地震再保險(xiǎn)株式會社﹙JER ﹚代表私營機(jī)構(gòu)與政府簽訂再保險(xiǎn)合約。其中，政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，私營機(jī)構(gòu)承擔(dān)次要風(fēng)險(xiǎn)，而 JER 則是連接政府和市場的紐帶[4]。新西蘭的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也體現(xiàn)了公私協(xié)作的特點(diǎn)。當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，由新西蘭的地震委員會﹙EQ C﹚負(fù)責(zé)賠償法定損失責(zé)任，保險(xiǎn)公司依據(jù)保險(xiǎn)合同負(fù)責(zé)承擔(dān)超出法定責(zé)任部分的賠償，同時(shí)保險(xiǎn)協(xié)會啟動應(yīng)急預(yù)案。此外，新西蘭地震委員會還利用國際再保險(xiǎn)市場進(jìn)行再保險(xiǎn)，該國的再保險(xiǎn)方案也分為三層。第一層是損失在 2.0 億—7.5 億新元之間時(shí)，由再保險(xiǎn)人承擔(dān) 40% 的損失，剩余的 60% 由地震委員會再承擔(dān) 2 億新元；第二層是損失在 7.5 億—20.5 億新元之間時(shí)，啟動超額損失保險(xiǎn)合約承保。第三層是損失超過 20.5 億新元，由巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金耗盡其所有。若仍有不足，政府將作為最后的擔(dān)保人承擔(dān)最后的余款補(bǔ)償。
﹙二﹚巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的比較
1.巨災(zāi)保險(xiǎn)政府供給的優(yōu)勢和不足
巨災(zāi)保險(xiǎn)政府供給的基本優(yōu)勢在于：﹙1﹚成本優(yōu)勢。由政府提供巨災(zāi)保險(xiǎn)可以進(jìn)行全局性、統(tǒng)一的規(guī)劃，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的核定和理賠方面能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)而節(jié)省了大量的交易費(fèi)用，一定程度上降低了交易成本。﹙2﹚公平性。由于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有低概率、高損失性，因此為了保障巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可負(fù)擔(dān)性，保險(xiǎn)公司會設(shè)置較高的保費(fèi)，而由政府來提供巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠通過一定的強(qiáng)制力來提高保險(xiǎn)的密度，同時(shí)政府還可以為巨災(zāi)保險(xiǎn)提供一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，進(jìn)而讓經(jīng)濟(jì)收入處于弱勢的人們也能購買巨災(zāi)保險(xiǎn)，增加消費(fèi)者的購買積極性，進(jìn)而保障了巨災(zāi)保險(xiǎn)供給的普遍性和公平性。﹙3﹚實(shí)效性。相比私人組織而言，政府掌握了更多的公共財(cái)政資源，能夠確保災(zāi)害保險(xiǎn)償付的信用，且一旦發(fā)現(xiàn)巨災(zāi)保險(xiǎn)的“擠兌效應(yīng)”，政府也可以通過法定的強(qiáng)制力予以排除，以保證巨災(zāi)保險(xiǎn)供給的相對有效性[5]。﹙4﹚規(guī)范性。政府還可以通過法律的形式統(tǒng)一巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品品種以及保單費(fèi)用的厘定，進(jìn)而便于市場的規(guī)范管理。
巨災(zāi)保險(xiǎn)的政府主導(dǎo)供給模式在具有上述多種優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，還包括如下不足：﹙1﹚政府主導(dǎo)供給導(dǎo)致政府財(cái)政壓力過大、保障水平不足。在政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式中，政府承擔(dān)主要甚至是全部的資金供給責(zé)任。盡管在世界范圍之內(nèi)政府相對于商業(yè)保險(xiǎn)公司而言，都具有后者所無法比擬的種種優(yōu)勢，但是單一的政府主導(dǎo)模式，無疑極大地增加了政府的財(cái)政支出，一旦巨大自然災(zāi)害事件發(fā)生，所需要的資金往往是個(gè)天文數(shù)字，即使是發(fā)達(dá)國家的政府也會顯得力不從心；﹙2﹚政府不具備商業(yè)保險(xiǎn)公司所具有的專業(yè)化優(yōu)勢。巨災(zāi)保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)的一種，其具有專業(yè)化的特征，對此商業(yè)保險(xiǎn)公司作為專門的保險(xiǎn)經(jīng)營主體相對于政府而言，具有更明顯的專業(yè)化優(yōu)勢。無論是從險(xiǎn)種的設(shè)計(jì)、賠付比率的設(shè)定還是具體的保險(xiǎn)賠付環(huán)節(jié)等等，商業(yè)保險(xiǎn)公司都更加的專業(yè)和熟悉；﹙3﹚由政府主導(dǎo)巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)的資本，一般會通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式轉(zhuǎn)移給各個(gè)地區(qū)，這很容易因?yàn)檗D(zhuǎn)移力度在區(qū)域之間的不平衡問題，造成巨災(zāi)保險(xiǎn)的區(qū)域性不平等現(xiàn)象[6]。政府主導(dǎo)保險(xiǎn)模式，在日本、新西蘭等國家中一般還采取由政府充當(dāng)再保險(xiǎn)人的做法，這就會誘發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)公司的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，商業(yè)保險(xiǎn)公司由于政府為其承擔(dān)最后的賠付費(fèi)用，其往往會采取措施減少在承保和核算等環(huán)節(jié)上的投入[7]。
2.巨災(zāi)保險(xiǎn)市場供給的優(yōu)勢和不足
與政府相比，市場提供巨災(zāi)保險(xiǎn)具有以下三個(gè)方面的優(yōu)勢：一是靈活性優(yōu)勢。由于市場與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“接觸”是第一線的，市場對災(zāi)情的滲透具有廣泛性和靈活性，因此它更能了解到巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的需求并及時(shí)作出反映，也因此依據(jù)市場機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估所厘定的保險(xiǎn)費(fèi)率更為準(zhǔn)確。二是專業(yè)性較高。與政府提供保險(xiǎn)產(chǎn)品相比，保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營上時(shí)間較長，在風(fēng)險(xiǎn)的評估、承保、核保與理賠上具有一定的技術(shù)專長，因此具有很強(qiáng)的專業(yè)和技術(shù)優(yōu)勢，基于此所提供的保險(xiǎn)服務(wù)的質(zhì)量也相對較高，也能夠保障巨災(zāi)保險(xiǎn)服務(wù)的多樣性要求。三是能夠促成市場主體的理性決策。通常而言，由市場私人商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向社會供給巨災(zāi)保險(xiǎn)，能夠通過保費(fèi)與保險(xiǎn)金額之間的比例向人們顯示購買巨災(zāi)保險(xiǎn)的投入與補(bǔ)償之間的關(guān)系，進(jìn)而有助于人們根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成本做出理性決策。而由政府主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)很容易扭曲這種信號，因?yàn)檎戎沟萌藗冎恍璩袚?dān)災(zāi)害所帶來的部分成本，而另外一部分則由納稅人承擔(dān)[8]。
當(dāng)然，完全市場主導(dǎo)的巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的上述不足之處，并非在任何國家都可以顯現(xiàn)得出來。換言之，這些缺點(diǎn)具有明顯的地域性特征。如前所述之英國和德國兩個(gè)國家就是采取完全由私人保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，卻取得了不錯(cuò)的運(yùn)行效果。這主要是因?yàn)�，英國與德國國土面積較小、氣候適宜、自然災(zāi)害尤其是巨災(zāi)事件很少發(fā)生，又加上兩國有著發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，國民收入水平高，自我保障能力強(qiáng)，這些因素的累計(jì)都意味著這樣一個(gè)結(jié)果，即在英國與德國商業(yè)保險(xiǎn)公司對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保是有利可圖的，而且商業(yè)保險(xiǎn)公司也有這個(gè)能力去提供風(fēng)險(xiǎn)保障。
3.巨災(zāi)保險(xiǎn)合作模式的優(yōu)勢和軟肋
巨災(zāi)保險(xiǎn)的合作模式是指由政府與市場進(jìn)行合作，通過多風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的方式共同參與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的承保，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的模式。在這種模式中，可以由政府、商業(yè)保險(xiǎn)公司以及其他組織來共同搭建巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，其中，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作，而政府負(fù)責(zé)提供相應(yīng)的政策支持、資金補(bǔ)貼等。其實(shí)政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司之間在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)中的溝通成本主要是源于二者所追求的價(jià)值目標(biāo)不同。政府作為一個(gè)國家的社會公共利益的代表機(jī)關(guān)，其行政行為的做出始終是以實(shí)現(xiàn)社會公共利益的維護(hù)和增進(jìn)為目標(biāo)，具有很強(qiáng)的社會公益性。而商業(yè)保險(xiǎn)公司作為營利性法人，其任何行為的采取都存在著一個(gè)潛在的成本與收入分析，盈利始終是其所主要追求的目標(biāo)，具有很強(qiáng)的商業(yè)屬性。二者價(jià)值目標(biāo)的不同，決定了二者對待一個(gè)問題可能會因?yàn)樾袨閯訖C(jī)不同而產(chǎn)生分歧，這種分歧一般而言可以通過強(qiáng)勢一方對弱勢一方的補(bǔ)償?shù)靡愿淖儯瑴贤ǔ杀疽矔档�。而作為�?qiáng)勢一方的政府應(yīng)從稅收等多方面給予商業(yè)保險(xiǎn)公司一定的優(yōu)惠政策，保障商業(yè)保險(xiǎn)公司從事巨災(zāi)保險(xiǎn)事業(yè)能夠有利可圖，唯此，才能使巨災(zāi)保險(xiǎn)的商業(yè)性與公益性二者在彼此協(xié)調(diào)中得到共生性實(shí)現(xiàn)[8]。
﹙三﹚巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的新方向：風(fēng)險(xiǎn)共保
一般而言，國土面積遼闊，自然災(zāi)害頻發(fā)且自然災(zāi)害的發(fā)生在一國之內(nèi)呈現(xiàn)出明顯的地域性差異的國家適合采取政府主導(dǎo)的經(jīng)營模式或者政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同經(jīng)營的巨災(zāi)保險(xiǎn)模式。而在國土面積不大、自然災(zāi)害較少發(fā)生、而且各個(gè)區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與災(zāi)害發(fā)生頻度上差異不大而且具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的國家，則適合完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行經(jīng)營運(yùn)作，因?yàn)閷@樣的國家而言，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)不高，居民的自我保障能力強(qiáng)，商業(yè)保險(xiǎn)公司完全可以通過自身和投保人的力量實(shí)現(xiàn)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效分散與轉(zhuǎn)移，而無需政府的過多干預(yù)。換言之，一個(gè)國家采取何種巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式，是由這個(gè)國家巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的可分散性程度所決定的，是一個(gè)具有明顯的本土化特征、地域性特征的問題，對于巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式而言，只存在最合適的模式而不存在最優(yōu)的模式。
國內(nèi)外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)共保體。巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)高，初始投資大，一家商業(yè)保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)，必須舉全行業(yè)之力。同時(shí)，私營保險(xiǎn)市場往往由于巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場失靈而不能實(shí)現(xiàn)有效供給，政府雖然具有較強(qiáng)的財(cái)力，但是容易出現(xiàn)低效和腐敗的弊端。因此，無論是私營市場主體還是政府，都不是解決巨災(zāi)保險(xiǎn)問題的唯一主體，只有政府和市場密切合作組成聯(lián)合體，公平、公益和效率才不會偏失。而巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)可保性的最優(yōu)解決方案。所謂巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)新型共保體，是指在確定的巨災(zāi)保險(xiǎn)區(qū)劃內(nèi)，所有的利益攸關(guān)方組成風(fēng)險(xiǎn)共同體，由政府財(cái)政發(fā)起出資組建共保體，并由政府作為最后的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者，國內(nèi)的所有保險(xiǎn)人﹙包括再保險(xiǎn)人﹚出資參加共保體，并與相關(guān)方一起組成經(jīng)營管理層受托經(jīng)營管理，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，而由被保險(xiǎn)人參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，比例自保一部分（注：不是取代市場，我們目前的做法在很大程度上是政府取代市場，從而形成了巨災(zāi)保險(xiǎn)建設(shè)中政府一肩挑的。市）。共保體確立的基本理論在于“互助擔(dān)保理論”，即由多元化的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者來分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在共保體中，被保險(xiǎn)人并不是作為互助保險(xiǎn)的股東或合伙人參與，而僅僅是作為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的利益攸關(guān)方參與分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
二、我國巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的問題與完善
﹙一﹚我國巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式的問題
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