[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已阅23977次
到了袁世凯时代，虽然其本身就曾在天津试办地方自治，但或许正因为如此，所以才对地方势力挟自治之名行割据之实进而损害中央权威更有切实体会。因此，袁世凯于1914年12月下令停办地方自治，其理由为自治机关把持税捐、干涉行政，但即使如此，在停办令下发的几个月后，他又颁布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例细则》，只是地方自治的区域改为区，县及县以上均不推行自治。
袁世凯称帝失败暴亡之后，北洋军阀四分五裂，中国陷入了军阀混战的格局，虽然其间无论是官方、还是学界，对于立宪、地方自治的讨论都热闹的不亦乐乎，甚至不时被时下的学术精英们认为是所谓中国宪政史的黄金时代、所谓的民国范儿，但其实情却是中央政府靠举借外债度日、地方政权竭力鱼肉百姓、种植鸦片收入大于种粮收入、军费占到一省收入一半以上、货币发行混乱、没有一个统一的全国性市场的乱世格局。民初地方自治发展为联省自治，虽然也不失为从省自治到自治的省之联合进而实现国家统一的一种国家建构具体方略，其主张和目的似乎也是值得赞赏和拥护的；但这样的主张为何在当时没有得到民众的普遍支持？一方面，用当时联省自治理论的集大成者与湖南省宪制定者李剑农先生的话说，“对于联治制度，赞否的两方，都没有真确的认识，没有为国家谋统一的诚心，反对联治的，挟着一种单纯的武力统一思想，固然不解联治的精神所在，便是附和联治的，也不过是假他为割据地盘的掩护工具。所以联治二字的声浪虽然震动的很远，终究遮盖不了南北军阀混战的炮弹轰击声” [29]；另一方面，恐怕也和联省自治并不能对“当时中国的基本问题是土地、资源、养兵”等现实问题的解决有所助益有关；[30]而从更深层次的角度讲，“土地、资源、养兵”等问题的背后，实际上是国家权力羸弱、治理能力低下的现代国家机制尚未建立的“建国”问题。因此，在当时的地方军阀眼中，保留现有所谓“高度自治”的地方权力之政治格局无疑是“地方自治”的应有之义，但诚如苏力所指出的，在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,实际上根本谈不上什么分权；只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后,分权才有可能作为一个政制的问题提出来，换言之,分权的前提是统一。[31] 而新中国成立后地方治理能力的飞速提升，也说明，良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显，必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上。
也正是因为如此，中国从清末立宪的试图解决中央地方关系困局的集权化努力，到袁世凯时期试图凭借个人权威试图削减督军权力进而实现中央地方关系的正�；�，乃至国民政府时期由于内部派系林立而无法实现国家的有效整合，一直到新中国成立后一个统一有力的中央政府的建立之政治历程，恰恰说明，摆在当时中国政治家面前的核心任务，就是建立一个现代国家，而现代国家相比于古典王朝的显著特征，就是国家权力的垄断化与集权化或者说中央权威的不受挑战、国家认同高于地方认同。也许正因为如此，尽管清末民初的地方自治从初衷上来讲无论是凝聚民力，还是改善地方治理状况，乃至优化中央地方关系都可以说是值得理解和赞许的，但在缺乏一个统一、稳定、有效的中央政权的情况下，试图先从地方做起注定是本末倒置、缘木求鱼。
四、谁之自治：军绅体制下清末民初地方自治的政治实质与宿命
在时下的宪政理论中，地方自治被视为一种团体自治式的基本权利，而在清末的地方自治风潮中，地方自治同样被朝野上下视为实现民权的基本途径。但很大程度上，他们所主张的自治，实际上很难称得上是真正的公民自治或者人民自治，更准确的说法应该是“士绅自治”。在晚清关于地方自治的相关学理讨论和政治实践中，尽管号称伸张民权，但却对当时民权之最重要的一环------选举权与被选举权加以严格限制，如1908年7月颁布的《咨议局章程》中就明确规定，只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者”，有选举咨议局议员之权，“寄居本省满十年以上，在寄居地方有一万元以上营业资本或不动产者，亦得有选举咨议局议员之权”[32]。及至民初，在沸沸扬扬的联省自治风潮中，尽管“一省人管一省之事”的口号喊得震天响，即所谓湘人治湘、川人治川，但这“湘人”也罢、“川人”也罢，，真的是广大湖南、四川人民吗？实际上，此时的所谓“湘人”和“川人”，仅仅指湘籍和川籍的士绅以及当地的军政领袖，也就是说，虽然冠以“地方自治”之名，但到底是“谁之自治”？
应当说，这并非一个无关紧要的文辞问题，而是直接关涉到清末民初地方自治的政治实质，甚至决定了其在宪政史中的发展、走向与宿命。陈志让先生在分析近代中国的军阀时期政治史时，曾用了一个“军绅政权”的术语，并认为就是这两种人在联合统治当时中国的政权。从军阀时期联省自治的制宪过程而言，实际上也均是由地方军阀和士绅主导，而所谓“一省人管一省之事”，某种程度上也仅仅是为了对抗中央政府任命的官员或者驱逐驻扎在本省的所谓客军所需。因此，民初的地方自治之“谁之自治”的政治主体追问，其答案显然不是地方人民，而是地方军绅。
在清末慈禧时期，虽然中央掌握着地方督抚的任免权限，并采取互相制约、缩短任期等方式来竭力保持一个中央权力与地方大员的微弱平衡；但慈禧辞世后巨大的政治真空以及当时中央与地方关系的恶化，使得清廷用地方咨议局与地方督抚互相制约的如意算盘最后竟然变成了地方士绅与督抚的合流，并籍咨议局之“地方自治”的不可抗拒的宪政学理与“人民意志”来要挟中央。在晚清时期，地方督抚与士绅之间虽然多有矛盾，也不时有地方大员侵害绅商利益的事情发生，但很多时候，二者又不吝为一种利益共同体：实际上，早在洪杨事变之时，所谓的曾、左、李等人，也都是在籍兴办团练的士绅，另外当时为了募兵、筹饷，也均离不开地方士绅的协助甚至有不少士绅直接被招揽入幕府进而通过举荐成为一方大员[33]；到了洋务运动、戊戌变法及至清末兴办新政时期，地方督抚的政绩更是离不开士绅们的支持。另外，历史的因果律从来是看似意料之外又在意料之中的，“中日战争失败，各省督抚、以力求自强相号召，更相率创练新军，于是清代单元体的军队组织，完全化为多元体，那些多元体的军队，就是后来革命党的工具，也就是后来各省分立小军阀的老祖宗，而洪杨战役期间，由地方自由编练临时军队，则又为其最远之伏线”。[34]因此，把“军绅”视为清末民初地方自治之政治主体，应基本可行。
那么，接下来的问题是，在清末民初的宪政世界中，肩负地方自治领导重担的军阀和绅士们，到底能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命呢？进一步讲，作为其时的政治精英，他们又能否带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”（(state building)“洪业”（GRAND ENTERPRISE）[35]或许这个问题的解读，有助于探析清末民初地方自治虽然一时萧萧但又归于沉寂的宪政命运。
先说军阀，民国初期联省自治的主导者，如陈炯明、赵恒锡、卢永祥、陈树藩、刘湘等地方军阀，虽然今日均暴得恶名，彼此个人品行也良, 莠不齐；但如果说他们个个没, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陈炯明为例，早年曾为同盟会骨干，积极投身孙中山先生的革命事业，在主政广东期间也积极兴办民政事务；而赵恒锡１９０５年加入同盟会、１９０８年毕业于日本陆军士官学校第六期、１９１１年任广西新军协统响应武昌起义；卢永祥幼时家贫，11895年考入北洋武备学堂，后成为皖系军阀骨干；可见其中还颇有丰厚革命经历之辈。从整体上来讲，清末民初军人登上中国政治舞台，与其时救亡图存背景下的尚武风潮不无关系；尤其是中国在甲午海战中败于日本之后，不少有识之士的本能反应便是日本以武立国，而中国几千年来深受“无兵文化”侵淫，无举国一致的战争动员，也缺少尚武爱国的军人之魂[36]，因此，其时一方面梁启超、严复等思想巨子纷纷撰文提倡尚武精神、军国主义，另外一方面不少年轻人纷纷有感于救亡图存的危局奔赴军事学堂；如桂系军阀头目白崇禧即是“在辛亥革命刚爆发后,不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队,即为改变国家积贫积弱局面的初衷,颇受尚武精神影响之故”[37]，及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军�？梢运�，这些军阀们最初不乏“富有爱国心，把军事训练看做振兴中华前提”，并相信军队“为国家近代化提供契机，并使国家摆脱外国控制”[38]；但其在民国初期的实际政治表现又如何呢？1926年国民党第二次全国代表大会的宣言中，已经把军阀视为帝国主义在中国的内应，“军阀主义的混乱和由此而导致的北京政府的软弱，使中国尤其容易遭受外国政治压力和侵略的损害”，军阀们“大规模发行没有价值的通货”“抑制了正常的经济活动和计划、尤其是大规模的工程，因而必定妨碍了中国经济的发展”，一些省份的军阀强迫种植鸦片以获取暴利导致粮食作物面积减少进而引发大面积灾荒。[39]缘何出现如此大的反差，恐怕就在于军阀们渴望统一，但军阀本身，就意味着不统一和分崩离析，军阀内部派系林立，上下级之间的效忠以私人关系和金钱、利益的恩典为基础，同时也缺乏足够的军纪与军人的荣誉感；也正因为如此，这样的政治力量既不能反击侵蚀中国领土的外敌，也很难实现国家政治、经济、法律制度的有效整合。再加上军阀生存所必须的土地和兵员人口本身，同样是对当时经济、社会发展现代化的巨大阻碍。
再看绅士，应当讲，无论是清末民初的地方自治，还是整个清末民初的宪政风潮，绅士们都发挥了相当重要的作用，我们今天所说的立宪派，实际上大部分为绅士出身，根据张朋园先生的研究，立宪派90%有传统绅士功名背景，大多富有，且许多绅士阶级任务随着时代转变，曾经入新式学堂就读，或去海外留学，如去日本留学者即多达105人（6.4%）；清末地方咨议局的议员，也多为绅士出身；民初联省自治风潮，虽然有军阀相争的背景，但地方自治事务和省议会选举，基本上仍然为绅士操办。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮》一书被认为是一改以往革命史观、重塑了立宪派在清末宪政史和中国政治现代化中应有的地位[41]，但侯先生所指的立宪派，实际上换另外一个说法即是绅士。在惯用的中西法律文化比较中，中国被认为是封建实力异常强大进而影响到了中国宪政历程，但中国自古就有“皇权不下县”、“皇权与绅权共治”的说法，地方士绅，也一直以关心本地方公共事务、维护桑梓安宁为己任，只是这种“皇权与绅权共治”的分权模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分权。而晚清无论是镇压太平天国的募兵、筹饷，还是洋务运动时期兴办新式功业，实际上均离不开地方士绅的协助，因此益曾士绅们在“地方政治中的分量与对乡邦之关怀情绪”[42] ；另外，清末近代工商业的兴起中新兴绅商本身就和地方督抚联系密切甚至结为一体[43]。清末兴办地方自治和咨议局的设立，更是给绅士们直接参与地方政治事务提供了宪政学理上的理论支持和政治合法性。但绅士们能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命和进一步带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”(state building)“洪业”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，绅士们虽然有不少熟悉新学，但毕竟代表了传统地主阶层，至多作为具有浓厚封建背景的绅商，诚如王先明所指出的，绅士阶层毕竟属于传统而不属于未来，以传统的力量来肩负新时代的重托，其所承担的历史责任与其固有的社会地方及其属性自然相去甚远。[44]绅士们所固有的保守属性使得不少新政业务虽然看上去红红火火，但对社会民生的助益却乏善可陈，毕竟，建立一套现代国家治理制度，对他们来说，可能属于不能承受之重；另一方面，绅权毕竟不等于民权，在社会激变的年代绅士们的个人利益未必完全和其实国家利益、人民生计完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”这个政治合法性的确认，绅权的过于膨胀还有可能出现借兴办新政之名而行侵蚀国家权力、鱼肉乡里百姓之实，如以设立自治组织之名把持财政、非法苛捐、私设法庭，甚至总揽本区行政、军政、司法之权[46]，也正因为如此，本应成为兴办地方自治、实现现代国家转型之核心力量的绅士，到了北伐时期，成为了大革命的打倒对象------“土豪劣绅”。
更为重要的是，中国是一个农业大国，清末民初的地方自治，从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革，兴办地方自治的“绅士”，也多以“进城绅士”为重，地方自治的兴办，在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹，对农村并无实质性影响，也并未改变近代中国乡村的衰败，相反，随着近代工商业的发展，绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败，再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理，期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面，但受制于当时的社会大格局而收效甚微。
因此，作为其时地方自治和国家建构的领导力量，无论是军阀还是绅士，一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制，另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中�？梢运�，这种独特的军绅体制，本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态，只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量，才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业；而地方治理的优化、地方公民权利的彰显，也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。
五、清末民初地方自治的复杂面向
地方自治，在清末立宪中被视为立宪的首要之务，而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品，尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异？或许我们需要透过大致类似的立宪文本，而是回到当时复杂的政治情势，同时以一种更为宏阔的历史视野，才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向，以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题，有一个妥帖的解读。
在激变的宪政变迁年代，宪政话语的背后，往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例，虽然朝野上下皆倡言自治，视地方自治为仿行宪政之根基；但对于中央政府而言，考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基，同时既然是自治，兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名，毕竟，此时由于一系列的赔款、还贷、练兵，中央财政早已窘迫不堪；而且，还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言，兴办地方自治，固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量，或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力，如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下，籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。至于士绅，虽然中国历史上有“皇权与绅权共治”的说法，但毕竟是一种非正式权力，兴办地方自治，无疑可以使其在地方权力体系中的话语权得到显著加强；毕竟，相比于地方督抚而言，他们显然对于地方自治的相关学理内涵、制度设计更为熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治宪政话语，背后却是中央地方关系乱局、地方督抚离心离德、士绅政治欲望膨胀的现实场景，而在中央政府、地方督抚、地方士绅的权力博弈中，由于中央政府权威沦落、政治措施失当（如皇族内阁），最后演变的结果是地方督抚、士绅携手以地方自治这一西方宪政学理之最高合法性来对抗中央的集权化努力。武昌首义之所以迅速波及全国，这种地方督抚、士绅的地方离心力恐怕也是原因之一。
同时，就近代中国宪政变迁而言，虽然寻求富强往往被视为“宪政工具主义”，但这在当时确实迫不得已的选择。近代中国的地方自治宪政实践，尤其是民国初期的“省宪”和“联省自治”风潮，其初衷是在军阀混战、国家实质统一暂时无望的情况下地方先行宪政、然后各省联合，最后实现国家统一与宪政大行的双赢；当时倡言省宪的几个省份，和当时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面，如陈炯明治下的广东，提倡兴办实业、发展教育，其地方治理在民国初期相对算颇有成效的。[48]但就整体而言，良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显，必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上，毕竟，“如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律,不打破传统经济的封闭性,就不可能实现现代的经济变革,就无法发展现代的工业和商业,无法建立统一的军队和现代官僚体制乃至现代国家”。[49]所以，当时“省宪”的倡导者，尽管其并无分裂国家的想法，但客观上却造成了割据之实，而与其时建立统一的现代民族国家这一近代中国核心命题相悖。实际上，即使是一直被拿来和中国清末立宪相比的日本明治维新，其地方自治之兴办，也是在日本成功的克服幕藩时代的封建割据、建立了中央集权的现代国家之后。[50]可以说，清末地方自治的兴办，尽管其宪政学理与过程设计多舶来自日本，但之所以与日本地方自治出现了迥然不同的命运，恐怕并不在于学界以往所谓的封建力量过于强大，而恰恰在于当时的统治力量实在不够强大，也即是说，清末民初地方自治失败的原因，恐怕也不在于其兴办主体之官治色彩的强弱，而在于当时中国地方割据的现实很难称的上一个真正有效治理的统一国家。
而且，虽然地方自治按照当时的通俗理解是地方人办地方事，但这里的地方人更多的实际上指的确实地方士绅或者把持地方政权的军阀，和当地普通民众无干。作为当时地方自治核心领导力量的军绅群体，并未做到发动群众、伸张民权。相反，由于兴办地方自治事务需要大量的资金进而带来一系列新的苛捐杂税和通货膨胀，以至于本意为优化地方治理的地方自治反倒引发了民众大量的不满和抱怨、乃至暴动抵制。[51]清末民初频繁的民变一方面和当时的天灾有关，另外一方面也和民众对于地方自治的不了解以及地方自治本身所带来的更多税负有关。[52]所以，清末民初地方自治的难以真正实行，和其本身很大程度上是一种精英的政治游戏也不无关系，虽然从清末到民国的宪政先哲们也多多少少认识到了唤醒民众对于寻求富强、实现宪政的重要意义，但由于其自身的阶层意识和政治运作模式所限，显然并未真正做到这一点，这也直接导致地方自治实际上对于广大内陆农村并无实质性的影响，而农民，恰恰占据了中国人口的绝大多数。
另外，虽然清末民初的地方自治无论是相关宪政学说、制度设计一向被认为是舶来品，学界对于清末民初地方自治思想的讨论也�？梢宰魑泄车胤阶灾嗡枷�、近代地方自治思想、地方自治法治思想之类的区分；但现实的宪政变迁不可能完全遵循为了研究便利的逻辑归类，更不可能与特定的历史空间割裂开来。从某种意义上讲，在近代中国这样一个特定的历史空间下，中西、古今，往往是彼此交织的；尤其是具体到地方自治这一宪政实践上，中国传统的乡里制度、地方认同情节，包括黄宗羲、顾炎武等人对于地方治理的理解，都不可能不对近代中国宪政们思考地方自治的制度设计产生影响。[53]特定的宪政变迁往往体现为激烈动荡的变化，但其实早在质变之前，历史就一直是潜滋暗生的，清末民初的地方自治，显然不是一个突发的宪政事件，而是和清代中期以后绿营废弛、地方治理松懈、国家财政困难进而导致地方绅士话语权扩大的大背景有关，[54]如当时的民团兴办所依赖的家族网络，以及太平天国后地方权力体系中以家族、学缘为基础的政、学、商合体，清末地方自治兴办中地方督抚之所以和士绅形成合流对抗中央，显然也不是一时的利益结合，而是基于此前日积月累的权力网络。
所以，清末民初的地方自治很大程度上远远超出了相关宪政文本呈现的样态，或者朝野同倡地方自治宪政话语的和谐表面，而是表现出非常复杂的面向，这自是由于当时复杂的政治、历史情势使然。本文对于清末民初地方自治背后的国家建构意蕴的挖掘，以及对于其时地方主义与国家建构的内在悖论、地方自治之军绅体制的政治实质等命题的分析，仅是从国家建构的视野出发，对于这一“失败的遗产”之宪政悖论所做的尝试性解读，也仅是以一种整体性分析的方式，来呈现清末民初地方自治和当时特定政治、历史情势之复杂关联的一个侧面。
, 莠不齐；但如果说他们个个没, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陈炯明为例，早年曾为同盟会骨干，积极投身孙中山先生的革命事业，在主政广东期间也积极兴办民政事务；而赵恒锡１９０５年加入同盟会、１９０８年毕业于日本陆军士官学校第六期、１９１１年任广西新军协统响应武昌起义；卢永祥幼时家贫，11895年考入北洋武备学堂，后成为皖系军阀骨干；可见其中还颇有丰厚革命经历之辈。从整体上来讲，清末民初军人登上中国政治舞台，与其时救亡图存背景下的尚武风潮不无关系；尤其是中国在甲午海战中败于日本之后，不少有识之士的本能反应便是日本以武立国，而中国几千年来深受“无兵文化”侵淫，无举国一致的战争动员，也缺少尚武爱国的军人之魂[36]，因此，其时一方面梁启超、严复等思想巨子纷纷撰文提倡尚武精神、军国主义，另外一方面不少年轻人纷纷有感于救亡图存的危局奔赴军事学堂；如桂系军阀头目白崇禧即是“在辛亥革命刚爆发后,不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队,即为改变国家积贫积弱局面的初衷,颇受尚武精神影响之故”[37]，及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军�？梢运�，这些军阀们最初不乏“富有爱国心，把军事训练看做振兴中华前提”，并相信军队“为国家近代化提供契机，并使国家摆脱外国控制”[38]；但其在民国初期的实际政治表现又如何呢？1926年国民党第二次全国代表大会的宣言中，已经把军阀视为帝国主义在中国的内应，“军阀主义的混乱和由此而导致的北京政府的软弱，使中国尤其容易遭受外国政治压力和侵略的损害”，军阀们“大规模发行没有价值的通货”“抑制了正常的经济活动和计划、尤其是大规模的工程，因而必定妨碍了中国经济的发展”，一些省份的军阀强迫种植鸦片以获取暴利导致粮食作物面积减少进而引发大面积灾荒。[39]缘何出现如此大的反差，恐怕就在于军阀们渴望统一，但军阀本身，就意味着不统一和分崩离析，军阀内部派系林立，上下级之间的效忠以私人关系和金钱、利益的恩典为基础，同时也缺乏足够的军纪与军人的荣誉感；也正因为如此，这样的政治力量既不能反击侵蚀中国领土的外敌，也很难实现国家政治、经济、法律制度的有效整合。再加上军阀生存所必须的土地和兵员人口本身，同样是对当时经济、社会发展现代化的巨大阻碍。
再看绅士，应当讲，无论是清末民初的地方自治，还是整个清末民初的宪政风潮，绅士们都发挥了相当重要的作用，我们今天所说的立宪派，实际上大部分为绅士出身，根据张朋园先生的研究，立宪派90%有传统绅士功名背景，大多富有，且许多绅士阶级任务随着时代转变，曾经入新式学堂就读，或去海外留学，如去日本留学者即多达105人（6.4%）；清末地方咨议局的议员，也多为绅士出身；民初联省自治风潮，虽然有军阀相争的背景，但地方自治事务和省议会选举，基本上仍然为绅士操办。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮》一书被认为是一改以往革命史观、重塑了立宪派在清末宪政史和中国政治现代化中应有的地位[41]，但侯先生所指的立宪派，实际上换另外一个说法即是绅士。在惯用的中西法律文化比较中，中国被认为是封建实力异常强大进而影响到了中国宪政历程，但中国自古就有“皇权不下县”、“皇权与绅权共治”的说法，地方士绅，也一直以关心本地方公共事务、维护桑梓安宁为己任，只是这种“皇权与绅权共治”的分权模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分权。而晚清无论是镇压太平天国的募兵、筹饷，还是洋务运动时期兴办新式功业，实际上均离不开地方士绅的协助，因此益曾士绅们在“地方政治中的分量与对乡邦之关怀情绪”[42] ；另外，清末近代工商业的兴起中新兴绅商本身就和地方督抚联系密切甚至结为一体[43]。清末兴办地方自治和咨议局的设立，更是给绅士们直接参与地方政治事务提供了宪政学理上的理论支持和政治合法性。但绅士们能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命和进一步带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”(state building)“洪业”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，绅士们虽然有不少熟悉新学，但毕竟代表了传统地主阶层，至多作为具有浓厚封建背景的绅商，诚如王先明所指出的，绅士阶层毕竟属于传统而不属于未来，以传统的力量来肩负新时代的重托，其所承担的历史责任与其固有的社会地方及其属性自然相去甚远。[44]绅士们所固有的保守属性使得不少新政业务虽然看上去红红火火，但对社会民生的助益却乏善可陈，毕竟，建立一套现代国家治理制度，对他们来说，可能属于不能承受之重；另一方面，绅权毕竟不等于民权，在社会激变的年代绅士们的个人利益未必完全和其实国家利益、人民生计完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”这个政治合法性的确认，绅权的过于膨胀还有可能出现借兴办新政之名而行侵蚀国家权力、鱼肉乡里百姓之实，如以设立自治组织之名把持财政、非法苛捐、私设法庭，甚至总揽本区行政、军政、司法之权[46]，也正因为如此，本应成为兴办地方自治、实现现代国家转型之核心力量的绅士，到了北伐时期，成为了大革命的打倒对象------“土豪劣绅”。
更为重要的是，中国是一个农业大国，清末民初的地方自治，从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革，兴办地方自治的“绅士”，也多以“进城绅士”为重，地方自治的兴办，在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹，对农村并无实质性影响，也并未改变近代中国乡村的衰败，相反，随着近代工商业的发展，绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败，再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理，期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面，但受制于当时的社会大格局而收效甚微。
因此，作为其时地方自治和国家建构的领导力量，无论是军阀还是绅士，一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制，另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中�？梢运�，这种独特的军绅体制，本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态，只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量，才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业；而地方治理的优化、地方公民权利的彰显，也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。
五、清末民初地方自治的复杂面向
地方自治，在清末立宪中被视为立宪的首要之务，而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品，尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异？或许我们需要透过大致类似的立宪文本，而是回到当时复杂的政治情势，同时以一种更为宏阔的历史视野，才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向，以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题，有一个妥帖的解读。
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