[ 陈柏峰 ]——(2013-3-6) / 已阅25350次
（一）英国的土地发展权国有制度
土地发展权的观念和制度始于英国。英国最早构想对从规划控制中得益的土地所有人收取改善金，以对受损失的土地所有人进行补偿。1662年法案首次将此构想付诸现实，它授权向伦敦街道拓宽后地产得到“改善”的所有人征收一笔资金。相似的规定也存在于伦敦大火后的重建法案中。1909年和1932年的规划法修改和拓宽了这一原则，允许地方规划当局对因规划方案实施而引起地产的任何增值征收改善金，税率从起初的50%上升到后来的75%。不过，这些规定在实践中几乎没有实效，因为很难确定地产增值多大程度上是规划方案的结果，以及多大程度上归因于其它因素。1942年，国会成立的厄思沃特委员会注意到，只有3个在规划法责令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委员会认为必须改革土地所有制，并声称如果“私有”制继续存在，任何一种新的评估补偿金或改善金都不能满足需要；因为“私有”体系具有内在的“引起私人和公共利益冲突，并阻止规划机制良好运作”的特性；因此需要一种新的避免矛盾的体系来一统现有的土地发展权，它“在所有制不变的情况下，能够实现土地的价值转移”。[28]厄思沃特委员会建议把未开发土地的发展权国有化。
于是，英国1947年《城乡规划法》设立了土地发展权制度，并使发展权及相关利益实现了国有化。该法规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，私有土地也只能在原用途的范围内进行利用。若私人想变更土地用途，必须向规划当局申请许可。如果许可被批准，任何由此引起的土地增值都需要支付开发捐（Development Charge），其具体数额按变更用途后土地自然增涨的价值计算，根据预先评估数额支付，这相当于向国家购得土地发展权；如果许可被否决，就不能得到补偿（除了有限范围内的特殊案例以外）。该法明确表明：“所有因本法实施而损失的开发价值将不被计入到补偿的范围之内�！闭馐沟弥笆杖「纳平鹚媪俚脑鲋等范烟庥卸�。在该法规定下，政府仅以现有用途的价值对土地进行征购。如果严密遵循1947年《城乡规划法》的逻辑，土地发展权向国家的转移根本不存在赔偿的问题，但这会在个案中产生难以想象的困难。为此，国家设立了一个3亿英镑的基金对业主进行“支付”（payments）（并非“补偿”，compensation），前提是业主能够证明，在转移发展权的法律条款生效时，他们的土地具有某些开发价值。不过，与人们的期待相比，这笔基金太少了。
土地发展权国有化的法律颁布之后，并没有像预料的那样顺利实施，而是产生了一些消极效果。它完全否定土地所有人参与分享土地发展增益，造成了地产市场萎缩。[29]因此，英国保守党政府执政后，开发捐的支付额度变成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了开发捐。但为了减少政府公共支出，仍然以现有用途的价值对土地进行征购。这实际上造就了一个“土地二元市场”，那些被迫向公共机构出卖土地的人觉得受到了不公平待遇，而未来公共收购的不确定性也导致这种差别非常随意和不公。最终，在公众的压力下，1959年修改的《城乡规划法》将“公平的市场价格”恢复为强制收购的补偿标准。取消开发捐后的《城乡规划法》仍然坚持土地发展权国有的原则，并规定如果规划许可受到否决，土地发展增益损失不会得到补偿。但这仍然可能导致不公平，因为这实际上使一些人可以不支付费用而从国家那里将发展权要回，而另一些人却不能。因此，1964年重新上台的工党提出了《土地委员会法》，该法通过对开发价值增收改善金，来保证“由社会创造的开发价值中的相当部分可以物归原主”。[30]改善金的税率最初是40%，后来涨到45%，乃至50%。与1947年的开发捐相比，改善金不会带走所有的开发价值。1960年代后期到1970年代初期，土地价格不断上涨，保守党还针对土地出售收益开征了开发收益税。
由于英国工党和保守党关于经济政策的基本观点不同，也由于土地发展权国有制度在实施过程中遭遇诸多具体问题，该制度几经变化。但总的来说，通过设立土地发展权制度，控制土地开发利用，确保因开发而引起的土地自然增值（部分）国有的基本制度未变。[31]
（二）美国的土地发展权转让制度
1960 年代，土地发展权观念被引入美国；1968 年，纽约市首次在其标志性建筑�；しò钢幸胪恋胤⒄谷ㄗ没�。[32]1970 年代，美国不少州开始启动土地发展权转让项目，到 2007 年已至少有 181 个项目在 33 个州实施。[33]在美国，土地发展权与土地分区管制有着天然的密切联系，分区管制中的土地开发利用要求与条件是设定土地发展权的依据，而土地发展权转让是实施土地分区管制的一项有效的、灵活的制度手段。在土地分区管制下，法律赋予所有的土地平等的定额发展权，但开发建设工作只能在建设规划区内进行，建设规划区之外的土地发展权只能通过转让来实现。 土地发展权转让的法律依据在于，土地产权是一个权利束，由不同的权利组成，它们可以分离而单独在市场上交易。[34]市场机制下的土地发展权转让，可以实现土地发展增益与土地所有权分离，从而将土地开发引向更适合的地区，以达到�；じ吲┮导壑档耐恋�、环境敏感区以及战略性的开敞空间等目标。
土地发展权转让制度中，先对土地进行分区，然后将“发送区”（Sending Areas）的土地发展权转让给“接受区”（Receiving Areas）。一旦“发送区”地块的土地发展权被买走，该地块将永远不能被开发，而“接受区”地块上可建造的建筑面积是两个地块的土地发展权所含建筑面积之和。[35]“发送区”和“接受区”有明确的地理范围�！胺⑺颓笔峭恋乇；で�，一般依据环境、生态、文化和农业发展等确定�！敖邮芮笔潜灰嫉某鞘蟹⒄骨�，其地理空间范围一般根据城市发展方向、城市基础设施建设、城市经济空间聚集等划定，它的土地开发密度和强度因土地发展权的“接受”而变得更高。[36]“发送区”只能转让土地发展权，不能受让，这样就通过避免或减少地块的开发来达到土地�；さ哪康�；“接受区”则相反，只能受让土地发展权，不能跨区域出让，因为它是政策引导的未来城市发展方向。
开发商只能在“接受区”从事土地开发投资，而且必须与“发送区”的土地所有人进行土地发展权交易，政府一般不会干预发展权交易的具体过程。有的州、市建立发展权市场，通过中介商公开买卖。政府有时也会向土地所有人购买发展权，或接受土地所有人的发展权捐赠。当政府为了�；づ┑�、开敞空间、环境敏感地带和历史古迹，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市场价购买特定地区的土地发展权。有的州、市规定必须以政府部门为中介，如芝加哥由市政当局建立发展权市场，用征收或购买的方式取得发展权，再转售给准予高强度开发的地块所有人。新泽西州于1993年设立土地发展权转让银行，将发展权证券化，该证券需要登记并可以在市场上自由买卖。纽约市柏林顿郡的“松林发展权银行”也是如此。[37]政府在支付土地发展权价款后，土地仍归原所有人所有，但其开发利用受到了限制。如果土地所有人改变主意，想进行非农开发建设，则需要向政府买回其土地发展权。如此，通过国家购买土地发展权，农地、开敞空间、环境敏感区和历史古迹得到了永久性�；�。
（三）英美土地发展权制度的启示
从英美两国的实践来看，法律设立土地发展权是基于限制土地任意、无拘束开发的现实需要。如果土地开发没有任何限制，则无需土地发展权制度。土地规划、分区控制、用途管制、土地征收都是对土地自由开发的限制。在这些制度产生之前，土地用途改变或利用度提高直接取决于土地所有权人的主观意愿，其发展增益也当然地归属土地所有权人。为了适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要，英美两国从对土地用途改变、土地利用度改变的控制中，逐渐发展出土地发展权制度。由于英美两国实行土地私有制，私权观念占绝对优势，国家公权力直接进行土地开发控制比较困难，因此土地发展权成为很好的手段和机制。
在土地私有制条件下，英国和美国都将土地发展权当作一种独立权利，它既可以归国家所有，也可以定额配置归土地所有人所有。这也表明，土地发展权不是土地所有权的派生权利，土地发展权的初始配置主体与土地所有权人并不必然同一。英国坚持土地发展增益（部分）归公原则，土地发展权归国家（部分）所有，它更类似于公共性和社会性的资产，不能像一般商品那样在市场中自由交易。土地开发利用作为公权由政府掌握，需要服从城市规划，任何人如想变更土地用途，必须先向政府购买土地发展权。而按照美国的土地发展权转让制度，土地发展权定额配置归土地所有权人所有，坚持土地发展增益定额归私原则。土地发展权作为一项私权，充分依赖市场手段进行调整，土地所有权人可以就发展权进行自由交易，其收益也归私人所有，国家一般并不干预。
英美两国的土地发展权制度看起来有很大差异，但就保障社会公平来说，殊途同归。两个国家的制度都能防止少数人获取土地发展增益，也即防止刚好位于特定位置的土地所有权人独享土地发展增益。
英国法律规定土地发展权归国家（部分）所有，这大体是公平的，防止了因土地区位、城市规划而造成巨大不公平。具体而言，条件相同、价值相当、用于种植农作物产出一样的两块农地，若其中一块被纳入城市发展规划区，可以变成建设用地，其地价立刻飞涨，而这仅仅取决于政府的城市发展规划。少数土地的非农使用能够实现巨额暴利，这等于赋予了土地所有人额外的经济特权，而他们对土地升值并没有任何贡献，因此会鼓励不劳而获，违反了公平原则。英国将土地发展权与所有权分割处理，发展权（部分）属于国家，大体上能消除土地所有人之间的不公平。
在美国土地发展权制度下，同一区域内相同面积的不同地块，其土地发展权配额是相同的，因此对所有的土地也是公平的。一般来说，土地被规划为不同利用类型和强度（高度、密度、容积率）后，就会造成价值的巨大差异；规划改变利用强度后，土地价值也会改变。通常，商业区、住宅区、工业区、农业区的土地价值依次下降。在此背景下，土地发展权定额配置和转让制度可以平衡政府规划对土地价值的影响，减少或避免土地法规带来的市场扭曲，更正政府规划带来的利益分配不公平现象。 按规划高强度发展的土地所有人，必须向限定为低强度发展的土地所有人购买发展权，从而将受规划限制而不能直接行使的发展权转移至可开发的土地上，进而达到利益均衡。在项目区内，每一块土地都平等地拥有土地发展权配额；如果规划使一些土地的实际开发受到限制，便应当由获得实际发展权的土地所有人给予补偿。这保证了不同位置的相同面积土地的发展机会和所得利益均等。
当然，英美两国的土地发展权制度也存在一些差异，这主要体现在限制开发土地的发展增益问题上。在英国制度模式下，土地发展增益主要由国家与开发土地的所有人分享，限制开发土地的所有人很难得到补偿。虽然为了贯彻1947年《城乡规划法》，英国曾设立基金对发展增益受到限制的所有人进行“支付”，但这种支付远远不够，而且它也只是维持了很短一段时间。从理论上说，作为公共权力机构，英国政府最终会将其所获取的土地发展增益用于全体人民；即便如此，限制开发土地毕竟缺乏直接的制度渠道来获取发展增益。而在美国制度模式下，限制开发土地的发展增益可以通过发展权交易市场来实现，土地发展增益由所有的土地所有人共享。美国制度模式对中国的重要启示在于，土地发展权配置（利益分配）还应当考虑到一个群体，即根据土地规划管理没有被征地机会的土地所有权人——大田农民（农村集体）。他们虽然没有公开表达权益诉求，是“沉默的大多数”，但理论上也应当享有土地发展权，分享土地发展增益。
目前中国的相关制度与英国的土地发展权国有制度接近，土地发展增益几乎全部国有，制度未能明确保障被征地农民对土地发展增益的分享，也未考虑并无被征地机会的大田农民对土地发展增益的分享。这种模式曾经在英国遭遇失败，目前在中国实践中也遇到了一些挑战，故有学者持土地发展权派生论，主张按照土地征收后的用途和市场价补偿农民。这种“农民利益立场”的主张，其本质是失地农民独享土地发展增益，国家不能参与分享。这与美国的土地发展权定额私有明显不同，它缺乏美国制度中不同地块上发展增益的平衡机制，以及所有的土地所有权人对土地发展增益的共享机制。土地发展权派生论显然更不合理，它几乎剥夺了大田农民的土地发展权，使他们无法分享土地发展增益；而在土地发展权（益）国有模式下，大田农民还可能通过某种具体机制来实际分享土地发展增益。
英美两国的土地发展权制度，虽然不一定可以直接被中国借鉴，但它们仍然有着相当重要的意义。这主要体现在两个方面，一是有助于从法律理论上理解土地发展权及中国相关制度实践，二是有助于从具体立法和制度上完善土地发展增益的分配机制。
五、中国有关制度的土地发展增益意涵
我国近乎采取土地发展权（益）国有模式，土地用途管制、征地补偿、国有土地使用权二级市场交易等制度都是土地发展权（益）的实现机制。这些土地发展的有关制度，有助于对土地发展权配置（土地发展增益分配）进行理论层面的理解和制度层面的完善。
（一）土地发展有关制度及其变迁
目前，我国土地开发由国家控制，土地发展增益也由国家占有。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变�！锻恋毓芾矸ā饭娑ǎ骸肮沂敌型恋赜猛竟苤浦贫取�，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，“严格限制农用地转为建设用地”（第四条），并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制�！锻恋毓芾矸ā饭娑ǎ骸芭┟窦逅械耐恋氐氖褂萌ú坏贸鋈�、转让或者出租用于非农建设”，只在极个别情况下例外（第六十三条）�！叭魏蔚ノ缓透鋈私薪ㄉ�，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，只有个别情况下例外（第四十三条）。第三，国家通过土地征收补偿制度来占有土地发展增益�！锻恋毓芾矸ā饭娑ǎ骸肮椅斯怖娴男枰�，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿�！保ǖ诙酰┓擅挥卸浴肮怖妗钡慕忻魅方缍�，实践中地方政府有扩大“公共利益”进行征地的倾向。[38]
在土地发展有关制度下，目前农村自身的发展和建设也不能随意利用土地。现行《土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转用审批手续（第五十九条）。根据具体情形，需要国务院、省级人民政府批准或市、县人民政府批准（第四十四条）。这些规定在1986年颁行的《土地管理法》中（第三十九条、第四十条）就已成型。而在1986年之前，乡村两级可以自主利用土地，土地非农使用的管制并不严格。1982年颁行的《村镇建房用地管理条例》规定，在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照规定，办理申请、审查、批准的手续（第五条）。审批村镇建房用地，以村镇规划和用地标准为基本依据（第十三条）。村庄规划由生产大队制订，集镇规划由公社制订，经社员代表大会或社员大会讨论通过后，分别报公社管理委员会或县级人民政府批准（第八条）。
《土地管理法》的颁行固然是以�；じ�、有效规划、合理利用土地为目的，但客观上却对农民的土地发展增益进行了限制、剥夺和重构。1986年之前，所有农民（农村集体）享有土地非农使用的自由，它被视为土地使用的范畴，即农民在事实上享有土地发展权（益）；1986年《土地管理法》颁行后，农民的土地发展权（益）就开始受到限制，土地的非农使用需要县级以上政府审批；1998年修订的《土地管理法》，对土地管理和利用方式进行了重大变革，实现了从分级限额审批到用途管制的转变，土地的非农使用权利完全掌握在政府手中�？梢运�，上述制度的变迁，是广大农民（农村集体）逐渐丧失土地发展权（益），政府逐渐垄断土地发展权（益）的过程。政府垄断土地开发一级市场，并通过土地开发二级市场来实现土地发展权（益）。
《土地管理法》将土地发展权（益）国有化，这是国家管制权行使的附属产物。现代社会中，国家管制权行使有充分的正当理由，但这并不表明相应的土地发展权（益）国有化的初始配置就一定完全合理。无论何种情形，将国有土地的发展权初始配置给国家，这大概不会有争议。在计划经济体制下，将农村集体土地的发展权配置给国家，也不会有很大争议。因为在计划经济体制下，不同群体的利益分歧可以通过国家的指令性计划来加以协调。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，不同群体的利益已有很大分化，人们的权利意识也大大增强，利益分配主要通过法律上的权利配置来解决。这种背景下，国家、城郊村集体、农业村集体、个体农民的土地发展增益分配，很难通过行政指令进行协调，因此需要法律赋权机制。
土地发展权（益）的法律配置，需要全面和仔细地考量。在�；じ�、有效规划、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非农开发，另一些则没有开发机会，它们之间的发展增益需要平衡，因此需要思考没有被征地机会的大田农民的土地发展权（益）问题；土地发展增益的实现，有赖于失地农民的土地所有权，而且会极大改变失地农民的生存环境，因此需要思考失地农民的土地发展权（益）问题。
（二）大田农民的土地发展增益
1980年代，中国乡镇企业蓬勃发展，在近十年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。其重要原因之一，就是农民拥有用集体土地发展乡村工业的权利，即在事实上享有土地发展权。农民可以独占土地发展增益，土地可以成为发展非农产业的资本，[39]这是华西村、南街村、大寨村等工业化的集体化村庄经济越来越壮大、村民福利持续增长的基础。[40]享有土地发展权，能够分享土地发展增益、实现土地资本化是这些村庄在市场经济条件下成功的重要原因。只要这种土地发展增益格局不变，这些村庄就能持续欣欣向荣�？梢运�，所有的城郊村庄，只要能遏制村庄内部的离心力，解决内部的利益分配问题，都可能成功建立集体化运作模式。
与南街村等村庄相比，其它村庄就没有抓住“历史机遇”。1986年《土地管理法》颁布后，大田农民分享土地发展增益的权利被国家剥夺，他们“依法”丧失了土地发展权。在当前的土地用途管制、土地规划制度下，城市规划区之外的土地丧失了发展机会，其发展增益聚集在规划区之内的土地上。也就是说，城市规划区的土地发展增益“聚集”了广大大田农民所“依法”丧失的土地发展增益。因此，土地发展增益不应该仅仅由刚好处在规划区的被征地农民独享；那些没有区位优势、无地可征的偏远农村地区的大田农民，也应该分享规划区内的土地发展增益。[41]这样，既可以�；ご筇锱┟竦耐恋胤⒄乖鲆�，也可以避免城市规划区内出现土地食利者阶层。
在英国，通过土地发展权的国有化，国家获取了大部分土地发展增益，从理论上讲，这些利益可以通过公共财政来实现社会共享。在美国，通过土地发展权配置，土地发展增益被强制分配到所有地块上，从而实现社会共享。英美两国通过不同的方式，实现广大公众土地发展增益的分享。我国的土地用途管制和征地补偿的制度设计初衷也是如此。国家垄断了土地开发一级市�。ǚ⑿惺谐。�，政府或其授权委托的企业，对城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使其成为熟地，然后在土地开发二级市场中有偿出让或转让，交易收益归国家所有，进而通过公共财政将这些收益用于全体人民。这一制度初衷如能实现，也可以避免土地发展增益被少数人垄断。
然而，目前我国的制度实践却不如人意，大田农民与土地发展权（益）缺乏制度上的联系。与美国土地发展权制度相比，中国征地补偿制度存在的一个问题是，那些偏远农村大田农民的土地发展权（益）一直被忽略，不但被媒体和社会忽略，而且被国家忽略。在理论上，全国的每一块土地都天然地拥有土地发展权；实际上，土地用途管制和土地征收制度将土地发展权收归国有，并由政府进行发展增益分配。虽然土地发展增益确实有相当部分通过公共财政用于偏远农村，但是目前国家以城市为主要发展重心，大田农民能够分享到的土地发展增益非常有限。而且，公共财政开支与大田农民的土地发展增益缺乏明确的制度联系。大田农民的土地缺乏被征收的机会，他们不会、也不懂得争取发展增益，他们是“沉默的大多数”。
（三）失地农民的土地发展增益
我国的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。根据《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍；征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定（第四十七条）。这种土地补偿费的法定计算方式虽然不尽科学，但其计算结果与征收前农地纯收入资本化的“影子价格”，大体上是相当的。[42]根据这一标准计算出来的征地补偿费用，远远低于土地征收后的非农用地市场价格。这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权（益）。这种模式存在诸多问题：
第一，在理论上不能自圆其说。前已阐述，从理论上讲，土地发展增益来源于全体人民的努力，应当属于全体人民。失地农民虽然不能独享土地发展增益，但他们至少可以参与分享一定的发展增益，甚至在其中应当享有优先地位，毕竟土地发展增益的实现有赖于他们的土地所有权。而且，中国农民不为城镇社会保障体系所覆盖，土地因此构成农民农业就业权和社会保障权的载体。[43]农民失去土地，就会同时失去就业和社会保障，因此理应让他们参与分享土地发展增益。
第二，在实践中可能导致失地农民生活水平的实际下降。由于中国存在着城乡二元结构，城乡生活成本有着巨大的差异。一个农村家庭如果有十亩土地，年收入虽然不多，却可以维持全家温饱。土地被征收后，失地农民如果不能在城市获得稳定就业，得到的补偿费用很难维持整个家庭在城市的长远生活。如果土地被征收前主要用于种植经济作物或经营高效农业，则失地后农民的生活水平会下降得更加明显。近二十年来的土地征收，制造了一个完全失去土地同时又无法在城市稳定就业的失地农民群体，他们在失地后生活水平下降，心理上的被剥夺感很强，这带来了诸多社会问题。
第三，可能剥夺失地农民的习惯利益，从而导致激烈的对抗。在城郊农村，土地被征收之前，农民就享有了一些不合法的习惯利益。他们在土地上从事一些经营活动，占有了土地非农使用的发展增益，例如，将村里的“四荒地”出租给企业，建停车场、农贸市场，大量建造出租房屋。这些经营行为也许并不合法，但国家限于执法能力未能及时查处，因此这些农民长期享受非法的习惯利益。一旦国家正式征收事实上得以开发的土地，并仅仅按照目前的法定标准进行补偿，农民因习惯利益丧失，就可能产生严重的被剥夺感，进而引发激烈的抵抗，导致群体性事件甚至恶性事件的发生。
第四，可能给失地农民的带来巨大心理冲击。现行征地补偿标准基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，这可能导致失地农民心理不平衡，尤其是对房屋的补偿，主要考虑重置成本，这与城市房屋拆迁按照市场价进行补偿形成了强烈的反差�！豆型恋厣戏课菡魇沼氩钩ヌ趵返谑盘豕娑ǎ骸岸员徽魇辗课菁壑档牟钩�，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定�！背墙即�、城中村的房屋与城市国有土地上的房屋比邻而立、犬牙交错，补偿标准差距甚大，失地农民比照城市土地和房屋的市场价格，从心理上就难以接受法定征地补偿标准。
第五，可能使法定征地补偿标准难以执行�？悸堑街种窒质堤粽�，政府可能因严格执法成本过高而放弃执法，向失地农民妥协，也可能因“维稳”压力而给予失地农民更多的补偿。一些地方政府甚至开始倾向于以非农用地市场价补偿失地农民，这在城中村改造中最为明显，它事实上造就了一个土地食利者群体。这些做法无疑在消解法定补偿标准的权威性，且损害了法律的权威。
上述问题应当得到积极解决。法律应当赋予失地农民足够而恰当的土地发展权（益），既维护失地农民的土地发展增益，也平衡失地农民与大田农民之间的利益分配。这样，可以从理论和制度上对“维护农民的土地产权完整”的土地发展权派生论主张作出正确回应。
六、中国土地发展权的制度前景
（一）不宜借鉴美国制度模式
美国的土地发展权制度有很多优点，它能够消除非个人努力而导致的土地增值，补偿因分区政策而开发受限的土地所有人，从而保证公平；能够减缓政治压力，特别是来自试图把土地卖给开发商的土地所有人的压力；能够促使土地所有人避免利益分裂，联合成统一的群体；能够大大减少因土地分区规划所带来的申诉和争议及相应的成本；能够更低成本地�；づ┑�、开敞空间、历史遗迹、环境敏感区；能够促进城市的理性发展和扩张；能够在技术上避免征收土地，减少社会矛盾。[44]
倘若中国借鉴美国的土地发展权制度，且这一制度能在实践中有效运作，上述优点应该也可以体现出来。然而，土地发展权制度的成功运作依赖于严格的外部条件，包括法律制度对权利的明确界定、科学合理的分区规划政策、公众对发展权制度的充分认可、政府对市场的高效监管等。在美国，这些背景性条件在一些地区也很难全部具备，土地发展权转让制度的实际运作效果因此往往难符预期。[45]目前中国的多数地区，很难在短时间内达到美国式土地发展权制度成功运作的背景性条件，因此全面借鉴美国制度模式的时机并不成熟。当然，具备条件的地区，可以尝试以项目的形式进行土地发展权改革实验，然后根据实验的成效谨慎决定是否应当在更大范围内推行这一制度。
一些中国学者基于美国土地发展权制度的优点，而主张在中国全面借鉴这一制度，[46]这显然不够严肃谨慎。[47]美国的土地发展权制度，与中国相关制度有着相当不同的基础，全面借鉴会涉及一连串的制度变动，带来的弊端可能多于得到的优势。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，要转换为美国土地发展权定额私有模式，制度转换的成本会非常高。尤其不能不考虑的是，全面赋予所有土地以发展权，国家要限制农民开发就必须买断其土地发展权，这会让中西部地方政府有限的财政能力雪上加霜；倘若国家无力买断农民的土地发展权，就很难阻止农民低度开发土地，从而造成土地浪费，并使严格的耕地�；ふ呗淇�、土地用途管制制度虚化。
（二）坚持并完善土地发展权国有模式
当前中国征地纠纷频发，矛盾较为尖锐，一些地方的征地补偿未能依法进行，基层政府的执法也存在一些问题，土地发展权派生论因此批判现有土地发展权国家模式，主张将土地发展权完全赋予城市规划区内的土地所有权人。如果这种主张付诸实施，土地发展增益将主要由占有特殊位置土地的城郊农民享有，这必将催生土地食利者群体，加剧社会不公。因为在土地用途管制政策下，城市规划区以外的土地不能转变用途、开发利用，根本无法享有土地发展增益。目前中国近乎采取土地发展权国有模式，国家通过征地补偿制度垄断土地一级市场，获得了几乎全部土地发展增益。从原则和大方向上讲，这种制度模式大体能体现社会公平，应当得到坚持。不能因为土地征收补偿过程中存在个别腐败官员，就认为国家获得的土地发展增益全部被腐败官员获取，这不符合事实。从理论上讲，政府获得的土地发展增益，最终会通过公共财政用于全体人民。
然而，目前的制度未能明确保障失地农民的土地发展增益，这存在一些偏差，应当加以改正完善。失地农民得到的补偿太少，失地后生活质量有所下降，这反过来使得法定征地补偿标准难以得到严格实施，又因此有部分失地农民获得过多补偿。这些偏差并不构成否定土地发展权国有的充分理由，只是意味着过于严格的土地发展权国有制度，执行效果并不理想，执行成本却过高。对此，周诚教授曾提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出在农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。[48]这种认识既坚持了土地发展权国有，也保障了失地农民的权益，尽管对大田农民的权益关注不够。事实上，完全严格的土地发展权国有制度很难存续。目前台湾地区明确宣示土地发展权国有，但政府并没有获取全部土地发展增益，农地所有权人在土地开发中可以分享不菲的发展增益。我国法律需要在土地发展权国有的基本制度下，适当考虑失地农民分享土地发展增益，以保证他们过上小康生活。这需要适当提高征地补偿标准，同时严格执行补偿标准。政府不能因为“土地财政”需要而剥夺失地农民，也不能因为“钉子户”抗争而支付超出法定标准的补偿费用。
目前有关制度忽视大田农民的土地发展权，对其土地发展增益缺乏明确保障，这应当加以完善。在大体坚持土地发展权国有的同时，需要在公共财政和预算方面进行具体制度建设，保障大田农民的土地发展权（益）的实现�？梢钥悸墙⒆诺闹贫�，从已开发土地的发展增益中拿出适当的份额进行再分配，用于补偿那些没有征地机会的大田农民，正是他们的农业耕作为社会提供了粮食安全、生态效益、良好环境等公共品�？梢钥悸窃谙钟械呐┮挡固�，专门增加一项“土地发展权补贴”，按土地面积进行发放；国家可以从全国“土地财政”收入中提取一定比例的经费，作为“土地发展权补贴”的资金来源�；箍梢钥悸谴印巴恋夭普笔杖胫刑崛∫欢ǖ木�，作为农村社会风险基金，用来资助遭遇疾病、灾害、事故等亟需帮助的农民家庭。特别需要说明的是，上述具体制度需要突破行政区划，在全国层面建立。因为中国是中央集权程度较高的单一制国家，国家发展战略已经导致各地发展状况差异很大，聚集资源的能力相当不同，可以分享的土地发展增益有很大差别，只有全国性的制度才能保障各地农民公平享受土地发展增益。当然，这涉及到复杂的中央地方关系及省际财政关系协调。
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