[ 武燕子 ]——(2013-1-29) / 已阅15138次
同时注意行政审判“依据”的空间效力：法律、行政法规适用于全国范围内发生的行政案件。地方法规、经济特区法规、自治条例和单行条例适用于特区内发生的行政案件。如果作出具体行政行为的行政主体与受诉人民法院不在同一地区，应当以作出具体行政行为的行政主体依法所应适用的规范为依据。人民法院审理行政案件时，对规章及与规章具有同等效力的解释只能参照适用，原因表现在以下几个方面：
其一，由行政诉讼的特点所决定。行政审判是对具体行政行为的合法性进行司法审查的制度。而行政规章本身属于行政机关的抽象行政行为，如果将规章作为评判具体行政行为合法性的标准实际上就是行政机关为法院制定了对行政行为进行司法审查的标准，以行政机关的抽象行政行为去判断行政机关的具体行政行为，即自己监督自己。这显然无法�；す�、法人或其它组织的合法权益，也不符合行政机关依法行使职权的原则，行政诉讼也会失去监督行政行为合法性的意义，《行政诉讼法》的立法目的就难以实现。
其二，由规章的性质和现状所决定。规章虽具有针对性、补充性和具体性等优点，但也同时具有制定主体多、制定程序简单、效力等级低等缺点。结合审判实践，本人发现规章在制定方面存在诸多问题，如立法技术欠缺，规章之间相互矛盾，规章与上一层次的规范性文件之间常发生冲突，立法程序中带有很大的随意性等等。针对这种情况，如果《行政诉讼法》规定规章作为审理行政案件的依据，将会产生许多消极后果，这不仅不利于人民法院公正合理地审理行政案件，而且还可能在一定程度上破坏我国法制的统一。
其三，参照规章审理行政案件充分体现了人民法院独立行使审判权及对被诉行政机关的具体行政行为的司法审查。我国法院是司法机关，其行为受国家法律调整。虽然宪法和有关法律确立了规章的制定权，并限制在一定级别的行政机关，但是规章毕竟不是法律，它体现的是行政机关的行政权，由行政权保障实施，在行政管理领域内对行政相对人具有约束力，对国家司法审查没有当然的约束力。否则，行政机关的行政权力就侵害了司法机关的司法权力，法院就成了政府内的机构而丧失自己的独立地位，违背了人民法院独立行使审判权的原则。人民法院参照规章意味着法院对是否适用规章有选择判断权。由法院对行政行为依据的规章是否合法进行判断，既尊重了行政机关制定和颁布合法有效规章的效力，又保障了法院行政诉讼中的独立地位。
四、规范性文件在行政审判中的法律适用
《行政诉讼法》对行政规范性文件在行政审判中的适用作出折衷处理，既没有全部否定行政机关制定的规范性文件在行政诉讼中的依据地位，也没有全部肯定其依据地位，而是根据制定规范性文件的效力分别赋予它们不同的地位。行政规范性文件在《座谈会纪要》中体现了这一处理原则。至此，本人结合审判实践谈一下自己的几点看法。
（一）适当参照行政规范性文件的必要性。
《座谈会纪要》归纳了两种：一种是国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，另一种县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。这些规范性文件在我国行政管理体制中具有极其重要作用，分析我国目前行政管理的现实，我们不得不正视这样一个基本的事实，在国家行政管理活动中，行政规范性文件占据十分重要的地位。由于我国行政管理的法制化建设还处于初建阶段，要使国家行政管理完全走上法制化的轨道尚需时日。在相当长一段时间内，在国家行政管理活动中，行政规范性文件将继续发挥重要的作用。面对这一现实，人民法院在审查具体行政行为的合法性时，对行政规范性文件亦要予以参照或参考，只要其不与法律、法规、规章相抵触，就应认定其合法性，对依据此种规范性文件作出的具体行政行为亦应予以维护.只有这样，才能正确处理行政权和审判权的相互关系，保障行政机关依法和有效地行使行政权。所以，在行政审判中适当地参照这类规范性文件，也是必要的。
（二）参照行政规范性文件，在审判实践实践中也有一定法律依据。
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第62条第二款规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其它规范性文件�！薄蹲富峒鸵分赋觯盒姓笈惺导�，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。
上述规定均是最高人民法院的司法解释，司法解释也具有法律效力，在行政审判中适当参照规范性文件，当然是有法律依据。
（三）适当参照行政规范性文件的意义。
第一，维护社会主义国家法制的统一性。正确赋予行政规范性文件一定的审判依据地位，是保证行政审判依据与行政执法依据、行政复议依据相统一的要求，是保证行政法规审查权与规章审查权相统一的要求，也是保证行政规范性文件的法律效力得以真正实现的要求。否则将导致行政立法、行政执法、行政司法三者失去统一性，使社会生活、相对人行为失去统一的准则。
第二，保障行政机关依法行政。行政规范性文件的主要功能是将法律、法规及规章的基本原则与主要精神，结合本地区、本部门的客观情况加以具体化、细则化，保障法律、法规、规章在本部门、本地区的实施。因此，承认行政规范性文件一定的审判依据地位，可以对行政执法人员的自由裁量权作出规范、限制，保证依法行政，保障公民权利；反之，不仅不利于依法行政，而且会损伤行政机关制定规范性文件的积极性，不利于行政法律、法规及规章的贯彻实施。
第三，保证行政审判审判有理有据。明确行政规范性文件的依据地位，为人民法院审判行政案件，衡量行政机关的自由裁量权是否公正提供法律依据。假如没有行政规范性文件作依据，行政执法人员行使自由裁量权就难以把握，法官对具体行政行为是否显失公正将无法把握。因为行政执法毕竟是一项专业性比较强的工作，无论是行政执法水平，还是行政执法经验，法官与行政执法人员都会有一定差距。因此，明确行政规范性文件一定的行政审判依据地位，不仅为行政机关依法行政提供了依据，而且为人民法院审理行政案件提供了充分的依据。
第四，强化审判权对行政权的监督作用。加强法院对行政法规的司法审查，特别是规章以下规范性文件的审判依据地位，从而将更多的行政规范性文件纳入司法审查范围，体现司法监督原则，发挥司法监督作用，从本质上说并不是对行政权的限制与制约，而是对行政机关依法行政的保障和促进。任何行政规范性文件都存在合法性问题。行政机关制定的规范性文件，只有与法律相一致时，才能对社会对公众具有约束力。任何组织、任何人都不能要求相对人服从不合法的规范性文件，更无权要求人民法院执行无法律依据的规范性文件。因此，强化监督的目的，在于保证行政规范性文件的正确性、合法性，保证具有普遍约束力的规范性文件正确地引导社会和公众行为。
（四）法院对行政规范性文件法定司法审查权。
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