[ 赵作明 ]——(2012-11-12) / 已阅29560次
目前，导致我国主要边海防法律体系不健全和相关配套法律制度迟迟不能出台的原因，作者分析，可能主要有以下几点：
一是统一边海防立法涉及到现有体制的较大变动，涉及多方利益，机构和人员众多，客观上存在着困难。作者分析，若想通过立法理顺边海防管理体制，编制调整的动作和规模不亚于1998年的国务院机构改革。其中，公安部、交通部、农业部、国土资源部、国防部、海关总署、国家安全部等部门的部分职能将被剥离出来，组建一个新的部门，或者将相关权限归于一个部门统一行使。
二是决策部门意见不一致，尚未形成坚定而强有力的系统性理念。部分人认为应当先理顺体制，再进行立法；部分人认为，没有立法的先行，要想在现有框架下理顺体制，可谓阻力很大；还有部分人认为，可以采取“两条腿走路”的模式，边立法边调整体制。作者认为，采取“两条腿走路”的模式比较可取，但是，关键要看先迈哪条腿。应当先迈加快立法进程这条腿。毕竟，没有系统性的立法理论和框架支持，体制调整可能是迟迟不前，甚至越调越乱。在立法通过后，可以给体制调整预留充足的时间。
三是对于海洋权益的重视仍然不够。无论是中央文件的多次声明，还是地方政府以及专家学者的呼吁，但是，截至目前，对于海洋权益维护的重要性和紧迫性，尚未在国民范围内引起足够的重视，群众基础不强。
四是相关工作的透明度不够，信息不够公开，导致民众和专家学者对于边海防法律制度建设的关注和研究处于迷茫状态。综上原因分析，重点是在利益认同和机制协调方面需要加强。
此外，加强边海防法律体系研究，加快边海防立法，目前还存在以下争议：有人提出，目前中国与印度、不丹的边界问题还没解决，在东海存在着中日争端，南海问题依然是困难重重，台湾回归时日未定，上述立法是否为时过早，欠成熟。有人提出，目前就国（边）界管理，我国已经与许多国家签订了双边或多边协定，可以借鉴这种模式，可能更容易解决问题，达到殊途同归的目的�；褂腥颂岢�，中央对于相关军兵警种的防卫和管理任务分工已经有较高效力的内部文件规范，职权大致厘定，在当前西方一些国家敌视中国，大肆渲染“中国威胁论”的情势下，并考虑到海洋权益及其防务的敏感性，相关的立法还是暂缓为宜，我们加强实际管控和军事投入即可。作者认为，实际划界与整体立法以及通过立法对防卫力量部署之间不存在根本性的矛盾。纵观世界各国边海防立法，均是对划界问题进行了原则性的概括，而留给具体的事务部门通过双边或多边谈判的方式进行。这一点，也是诸多部门和专家学者的共识。而“殊途同归”的做法过于乐观，达不到应有的目的。理由：一是相关的协定过于原则，往往需要通过协商才能处理具体的问题。二是国际协定的效力往往需要借助国内法才能充分体现出来。三是相关协定的千差万别，不利于形成统一的处理国（边）界问题的法律规则，不利于克服随意性，不利有效维护国家主权、领土完整和安全。四是国（边）界问题以及毗邻边境地区由于涉及国家主权，敏感性强，需要国内较高位阶的法律规范。此外，通过透明的立法，恰恰可以回击西方的无端猜疑，进一步树立和巩固我国依法履行国家防务的和平形象，破除“中国威胁论”。一个典型的例证是，在海洋防务和综合开发问题上，日本抢了先机。2007年4月20日日本参议院通过了《海洋基本法》和《海洋构筑物安全水域设定法》，两部法律将于同年7月施行。在日本与中国、朝鲜、韩国和俄罗斯等国之间存在海域和岛屿争端、矛盾迟迟不能解决、个别区域呈现复杂化的趋势下，日本单方面通过上述国内立法主张相关权利性要求，不可谓出台时机和环境不敏感。而且，根据日本的《海洋基本法》规定，将新设一个综合海洋政策本部，由首相担任部长（总指挥），副部长为内阁官房长官、新设的海洋大臣，成员为其它所有阁员。一国的海洋政策由首相来统一指挥，这从世界各国的例子来说，实属罕见。
鉴于上述情势，作者的整体判断是，世界上许多国家通过立法规范国家的防务，规范国家的武装力量，规范国（边）界和海洋防务管理，已经成为一种国际趋势，成为检验一国法治水平的重要标志。
三、中国特色边海防法律体系建设构想
（一）总体目标
综上研究分析，作者认为，面对形势和任务，无论是基于法律体系自身的完善，还是法律服务现实的需要，为了全面、有效维护国家权益，建立健全我国边海防法律体系势在必行。在总体目标上应当：努力在建构边海防法律管控理论基础之上，充分借鉴国际立法经验，从编制到事权，建立起以《中华人民共和国宪法》为根本法，以《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国国防法》为基本法，以《中华人民共和国国界和边境地区管理法》和《中华人民共和国海洋防务法》为主干法，附属《中华人民共和国香港特别行政区防务法》、《中华人民共和国澳门特别行政区防务法》和《中华人民共和国台湾地区防务法》，涉及护照、出入境检查、海洋资源管理、外国人管理等法律法规的、有中国特色的边海防法律体系。
需要声明的是，鉴于边海防法律制度建设命题的庞大，为防止体例上的疏忽和知识上的局限而导致研究内容的遗漏，作者在相关制度构建上侧重于防务力量的依法配置，而且，这种防务力量具有平战结合的特点，具备日常执法职能和战时遂行能力或防御功能，并努力兼顾其他相关联的法律制度建设，比如继续完善《领海和毗邻区法》和《专属经济区和大陆架法》，但这并不意味着两者份量上孰轻孰重，两者都十分重要，不能顾此失彼。望明察并给予理解。
（二）具体法律制度构建
1、国界和边境地区管理法
关于国界和边境地区的管理，应当出台一部《国界和边境地区管理法》。尽管相关的《国界法》迟迟不能出台，但是以《国界法》（暂定）为名的立法调研项目已在全国人大常委会启动，并已经实施了具体的调研活动，是个福音。关于该部法律的名称和调整内容，目前存在一些争议，一些人认为应当根据陆地和海洋管理事务特点分别立法，陆地管理的立法名称为《陆地国界法》；一些人并不否定前者的思路，但认为名称叫《陆地边界法》为好，理由是边界比国界的调整范围较广，边界可以包括港澳台事务，并可以包括沿国界向我一侧的边境地区。作者认为，在该部立法中，思路和视野要开阔些，建议该法的名称为《国界和边境地区管理法》。理由如下：“国界”一词彰显的是国家防卫性质，具有明显的对外色彩，边境地区是在国界向我一侧一定范围的缓冲地带，应当适用特殊的管理措施。在边境地区实施特殊的管理措施，对于有效实施反分裂、反渗透、反颠覆、反蚕食以及减少因越界、人为灾害等造成的涉外事件具有极大的保障和促进作用。在内容构建上，该法的调整对象主要是陆地边界，但整体原则、共同条款可以适用于海洋和领空防务，包括港澳台地区的防务。这样，可以与其他法律法规形成密合关系。
在该部法律中，应当采取“一揽子计划”，对国界的划定、国界和边境地区的管理和建设、相关力量的配置，各自的（包括中央和地方两级）执法权限，如何分工合作，外事处理，边境地区的特殊反恐措施，紧急状态下的难民管理，战争状态下的任务分工转化程序，经费和装备保障，人员管理以及相关的责任、海陆空防可能共用的条款等系统规定，防止遗漏。
2、海洋防务法
关于海洋防务方面，应当以一部《海洋防务法》来厘清相关力量的配置、落实《联合国海洋法公约》中的具体权力性要求。尽管我国在东海、南海地区的海洋权益要求仍有很大的争议，但这不影响立法工作。而争议的解决往往借助于一定的“声明”，从法理上讲，没有什么比以人民意志通过的法律这样的声明更具力量，更能被国际社会认可的了。对于出台《海洋防务法》的重要意义，可以通过以下几点概括：
一是海洋权益事关国家和民族生存、发展大计。对于海洋在维护国家安全、有效阻遏外敌于海疆之外，延长陆地战略纵深，具有极为重要的战略地位，而且全国近90%的石油进口、80%的进出口贸易依赖海上运输。有效保障海上安全已经成为包括我国在内的诸多国家彰显其主权、国威和能力的重要内容。
我国管辖海域既是海防的重要区域，又是巨大的资源宝库。据测算，我国海洋渔场面积约22亿亩，年可捕捞量达470万吨；滩涂面积约300万亩，年产值近千亿元；油气资源丰富，石油储量估计为150至250亿吨，超过陆上石油储量；海洋能源的储量更为丰富，仅潮汐能即达1.9亿千瓦，居世界第四位。据测算，仅我国南海的可燃冰资源量就达700亿吨油当量，约相当于我国目前陆上油气资源量总数的1/2。
这里可以通过一组数据来进一步说明海洋经济蕴藏的巨大财富：据初步核算，2006年全国海洋生产总值20958亿元（作者注：而2001年全国海洋生产总值仅为9302亿元），同比增长13.97%，占国内生产总值比重达10.01%。其中，海洋产业增加值12365亿元（包括主要海洋产业增加值及其修正值8949亿元、海洋科研教育管理服务业增加值3416亿元），海洋相关产业增加值8593亿元。2006年全国涉海就业人员为2960.3万人，比上年增加180万个就业岗位。海洋经济已成为我国经济发展的新增长点。上述产值尚在我国海洋科技不很发达的情况下获得，如果我国的海洋科技达到美国、日本目前同等水平，那么，我们获得的财富又是多少呢？这是一个非常诱人的答案。
二是国家在海上执法力量薄弱使然。目前，各海上执法部门竞相发展规模，都想做大做强，但是，由于过于分散，各自所争取的中央经费支持十分有限，做不到资源整合，对外更不能形成“拳头”。船舶作为海上执法最基本的载体，如果达不到一定的吨位，就无法有效抵抗较大风浪，无法实现近海和远洋执法。而且，海上执法的成本较高。此外，不得不提的一个问题是，海上执法特别是在存在诸多争议的海域执法，加之海盗、海上不明武装力量的袭扰，即使相关部门的船舶吨位再好，如果不能配备足够的火力控制系统，仅靠海军的支援，对于有效维护海洋权益可谓风险甚大、底气不足。目前看，具有武装执法权的只有海警部队和海关部门的缉私警察。综上比较，我国海洋执法中存在的困境不言而喻。
从既有信息和动态看，整合既有力量（海监、渔政、海关、海警等部门），组建具备美国海岸警卫队性质的平战结合的准军事综合执法队伍势在必行，相应地，海军将会把部分近海（岸）防务移交该队伍，并腾出手来加强外围的控制。这也是制定《海洋防务法》的一个主要出发点。
三是制定《海洋防务法》，明确海洋执法和防御分工，有利于落实《联合国海洋法公约》和国内法的有关规定�！读瞎Ｑ蠓ü肌返谝话僖皇�、第一百一十一条分别规定了“登临权”和“紧追权”。明确规定了登临权和紧追权适用的条件、范围和主体以及法律后果，但是，我国现行法律没有涉及“登临权”。仅对“紧追权”进行了规定，这种立法体例，从某种意义上说是对“登临权”重视不够，对于公海尤其是公�？拷曳阶ㄊ艟们糠值姆烙胧┎还怀沟�，尽管，国内法没有规定并不否定《联合国海洋法公约》相关条款的效力。对于“紧追权”，1992年的《中华人民共和国领海及毗连区法》规定：第十四条（第一款）中华人民共和国有关主管机关有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时，可以对该外国船舶行使紧追权。（第二款）追逐须在外国船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶为母船进行活动的其他船艇在中华人民共和国的内水、领�；蛘吲谑笨�。（第三款）如果外国船舶是在中华人民共和国毗连区内，追逐只有在本法第十三条所列有关法律、法规规定的权利受到侵犯时方可进行。（第四款）追逐只要没有中断，可以在中华人民共和国领�；蛘吲饧绦�。在被追逐的船舶进入其本国领�；蛘叩谌旌Ｊ�，追逐终止。（第五款）本条规定的紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。1998年的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定：第十二条（第一款）中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理专属经济区的生物资源的主权权利时，为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守，可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施。（第二款）中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为，有权采取必要措施，依法追究法律责任，并可以行使紧追权。第十三条中华人民共和国在专属经济区和大陆架享有的权利，本法未作规定的，根据国际法和中华人民共和国其他有关法律、法规行使。从上述规定可以看出，我国现行法律对紧追权的规定是有漏洞的：一是没有明确“紧追权”概念以及紧追权行使的充足法律前提，没有给紧追权法律定位，是一种刑事强制措施、行政强制措施亦或其他？二是紧追权的赋予机关不明确，仅仅以“有关主管机关”概括。三是紧追权的行使主体有待完善。除去军用船舶、军用航空器可以识别外，对于“中华人民共和国授权的执行政府公务的船舶、航空器”的范围是什么，如何识别。至今没有系统的法律性文件规定。解决上述问题，也有待于《海洋防务法》厘清有关部门的职权、科学详释相关概念，全面落实《联合国海洋法公约》上的权利和义务。
3、香港特别行政区防务法和澳门特别行政区防务法
在香港特别行政区和澳门特别行政区的陆地和海洋防务方面，鉴于该两地区的特殊性，应当在两部驻军法的基础上，制定相应的特别防务法——《香港特别行政区防务法》和《澳门特别行政区防务法》，以密合国家主权，为将来可能发生的战时波及该地区做好法律上的准备。特别防务法未尽事宜，可以依据《国界和边境地区管理法》和《海洋防务法》来执行。之所以采取这样的立法模式，主要在于：一是香港特别行政区和澳门特别行政区的特殊法律地位决定了中央统一的法律在该区的适用需要考虑诸多环节，特别是在国家防务和紧急状态（含战时，仅适用于本段落）下的军事介入问题，更是敏感。二是现有两部驻军法过于原则，没有明确规定具体的防务范围和区域作战条件下的法律配合问题，不利于战时进行法律上的部署和动员，容易引起两个特别行政区人民和国际社会的不安。如果进行法律上的事先安排，更容易达到预期的效果。三是边海防法律体系自身的缜密性要求使然。在上述法律设置上，应当将中央政府的防务范围和紧急状态下与特别行政区的联动、互相策应作为重要的内容予以规范。
4、台湾地区防务法和台湾地区特别地位法
对于台湾地区的防务，应当出台一部《台湾地区防务法》。这主要是基于台湾问题的特殊性考虑�！斗捶至压曳ā肺唇饩鎏ㄍ逦侍馓峁┝艘桓龌究蚣�，但远不够充实。尽管台湾问题由于美国的介入特别是军事的介入显得特别棘手，台湾问题是中美关系中最重要、最敏感的核心问题。台湾问题的产生和发展存在至今与美国干涉有着密不可分的关系，美国是解决台湾问题最大的外部障碍。但是，作者认为，我们仍有很多有利因素：一是一个中国的原则得到国际社会包括美国政府在内诸多国家或政治实体的广泛承认。二是目前与中国建交的169个国家的联合公报和相关法律文件中明确承认中华人民共和国是“一个中国”的唯一合法政府，台湾当局的地位不言自明。三是美国官方一致表达的法律逻辑是——反对大陆对台动武，若大陆承诺解决台湾问题不用武力，（美国）即可积极促成和平统一。四是关键的，动不动武或是否同意放弃武力解决台湾问题似乎成了中美关系的绊脚石，但如果换一种策略，加上军事跟进，对解决台湾问题可能是一个很好的方案：可以通过台湾地区防务特别立法的形式承诺放弃武力解决台湾问题，允许台湾高度自治，包括台湾内部保有一定数量的武装力量，平时用以维护岛内秩序，将来以备有战事时协防中央，这也给当前台湾当局一个台阶下。但必须明确台湾地区外围的防务权划归中央并确保中央政府军队仿照港澳地区驻防，这样就在法律和事实上确定了台湾的国内实体地位，从法律上进一步阻却美国的干涉，在法律逻辑上将表现为“吞噬”美国的《与台湾关系法》——尽管该法是明显的干涉别国内政的产物，但是，它已经成为美国对中国台湾问题干涉的主要法律依据。如果台湾方面再以“台独”的姿态蠢蠢欲动，大陆可以对其“训诫”，一旦其真的宣布独立，完全可以通过非常规手段“恢复秩序”，这种“非常规手段”是在台湾回归大陆之后的事情，可以通过《紧急状态法》实施，进而别除一切口实。最为根本的，大陆派遣军事力量到台湾地区外围特别是以东洋面（必要时在台湾设立驻军），可以在事实上加强对台湾的防控，同时，试探美国的态度，如果美国公开干涉，那么其自身的矛盾和不义必将招致全世界人民特别是中国人民包括台湾人民的反对，并将对于中国的反干涉行动赢得道义和行动上的广泛支持。防务法未尽事宜，可以依据《国界和边境地区管理法》和《海洋防务法》来执行。
作为同步的工作，对于台湾问题的最终解决，中央应当主动工作，建议抓紧制定《台湾地区特别地位法》，在“一个中国”的框架下，为台湾地区和台湾人民在国际空间上的全面发展提供法律上的保障。通过立法，让台湾人民和世界人民看到中央政府和平解决台湾问题，促进台湾地区全面发展的诚意，并阻断相关猜疑。
为什么在上述两部法律中的“台湾地区”不能或不宜更名为“台湾省”呢？尽管我们官方的文件将台湾称为“台湾省”，但是，这与台湾问题自身的复杂性不相称，不利于安抚国际社会和台湾民众。更何况，给予一个“省”高度自治，可能或潜在地影响其他省区的内在法律地位�？悸堑较愀�、澳门特别的解决模式，考虑到我们解决台湾问题一贯的“一国两制”主张，考虑到台湾问题的国际因素，更考虑到一个容易被台湾当局和民众接受的名称，以“台湾地区”冠名更显中央对台湾问题的重视，更能从心理和话语权上赢得多方更多的理解和支持。
5、出入境管理法
在出入境管理方面，应当整合现有两法一条例（即《中华人民共和国公民出境入境管理法》（含实施细则）、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（含实施细则）和《中华人民共和国出境入境边防检查条例》），制定一部统一的《出入境管理法》。如无另行立法，其中，应当将外国人的国内管理、难民的法律地位（包括政治避难准入）和政嫌人员的“剔除”等事项做出法律上的安排。既有的《护照法》，应当进一步完善，并作为出入境管理的一部分。严格意义上讲，如果制定一部统一的《出入境管理法》法典，其中应当包括护照和签证管理等内容，无论从节约立法资源还是国际立法惯例而言，都应如此。更何况，没有出入境之管理，就无需设置护照管理。但是，在具体的立法实务操作中，这一诸多职能部门和专家学者提出的好的立法建议没能被采纳，结果是《护照法》优先得以通过。目前，国家虽然已经制定出台了统一的出入境管理法，但相关问题仍然要认真探索。
6、防止恐怖主义法
作为空间意义上的边海防管理措施，鉴于恐怖主义活动的特点，建议尽快制定《防止恐怖主义法》�？植乐饕逶凇段な瞎视⒂锎堑洹分�，被认为是：（1）令人极端恐惧和害怕的行为；（2）通过恐吓或恫吓来实施统治的政府制度；（3）企图推翻政府的有组织的非法暴力行动�！妒澜缰洞蟠实洹范钥植乐饕宥ㄒ迨牵何舜锏揭欢ǖ哪康�，尤其是政治目的而对他人的生命、自由、财产等使用强迫手段，引起如暴力、威胁等造成社会恐怖的犯罪行为的总称。2001年6月15日，上合组织六国在上海共同签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(Shanghai Convention against Terrorism, Separatism and Extremism)将“恐怖主义”定义为——“恐怖主义”是指：（1）为本公约附件(以下简称 “附件”)所列条约之一所认定并经其定义为犯罪的任何行为；（2）致使平民或武装冲突情况下未积极参与军事行动的任何其他人员死亡或对其造成重大人身伤害、对物质目标造成重大损失的任何其它行为, 以及组织、策划、共谋、教唆上述活动的行为,而此类行为因其性质或背景可认定为恐吓居民、破坏公共安全或强制政权机关或国际组织以实施或不实施某种行为,并且是依各方国内法应追究刑事责任的任何行为�？植乐饕宥杂诠野踩蜕缁嶂刃虻耐�，伴随着美国“9•11”事件及其后全球规模的反恐战争而被各国空前重视，影响广泛。同时，随着各国机构的调整（如美国整合关联部门，其中包括将海岸警卫队纳进来，成立了国土安全部；俄罗斯将边防总局和其他业务局划归俄罗斯联邦安全局统一领导等等）和相继通过反恐怖主义立法，可以看出，反恐怖主义对于边海防功能的影响日益加深。就我国国内立法而言，尽管我国在《刑法》及其相关的修正案中，设立了对恐怖活动的处置条款，并通过了《反洗钱法》。但是，至今没有基于恐怖主义活动特点建立起系统性的处置措施。比如，恐怖主义罪名概念的科学设定，对其采取特殊的不同于《刑事诉讼法》中规定的强制措施，如延长羁押期限（特殊情况下无期限羁押），全面的技术侦查和监控，有关部门的合作（包括军队的介入）以及对受害人的救助补偿等，都是现有法律无法包括的。因此，应当尽快制定《防止恐怖主义法》，将相关的管控措施调整到该法中，并加大强度。对于名称，作者建议为《防止恐怖主义法》而不是《反恐怖主义法》，因为前者更突出预防功能，既然是预防，措施上可以涉及多个领域且是多样性的。而后者在概念上似乎有强调恐怖主义客观存在之嫌，并侧重打击。
7、海岸带和海岛地位法与海洋资源综合利用法
作为海洋防务的配套规定，建议同步地制定《海岸带和海岛地位法》和《海洋资源综合利用法》，理顺海岸带、海岛、海洋资源开发、利用和养护等管理机制，为提高海洋经济在综合国力中的地位奠定坚实的法律基础。
海岸带以其特有的容量承载着人类文明。以我国为例，沿海地区是我国改革开放的前沿，集中了全国40%的人口，经济发达，2004年11个沿海省、自治区和直辖市地区总值达（GDP）9.4万亿元，占全国的68%；沿海有重要港口20多个，各类注册船舶30多万艘。
海岛对于国防安全和资源开发具有极为重要的价值，在一座前沿的岛屿上部署一定的军力，等于变相延长了陆地上的战略纵深，提高了战时的对抗能力，为赢得最终胜利增添了几分保障，如果多个岛屿连成一片或者一线而且遥相呼应，其战略地位和价值更是不可估量。这也是我国坚定主张在争议海域包括岛屿在内的主权和地位不可让渡、不可削弱的重要原因�！读瞎Ｑ蠓ü肌返谝话俣惶豕娑ǎ旱河焓撬拿婊匪⒃诟叱笔备哂谒娴淖匀恍纬傻穆降厍�，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地领土的规定加以确定。但不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。即一个能够维持人类居住或其本身的经济的岛礁，从理论上讲，可以拥有40万平方公里专属经济区及其大陆架上的资源和权利。这也是日本在钓鱼岛主权归属问题上与我国僵持不下的一个最为重要的原因。另外，岛屿往往是划分领�；卟⑾碛杏善溲由斓南喙厝ɡ幕�，起着十分重要的作用。因此，有必要对于海岸带和岛屿进行专门立法，通过立法明确相关概念、权利和义务。
相应地，海洋资源综合利用法应当不再包含海岸带和岛屿，而将其主要调整对象指向海洋生物资源、非生物资源以及海洋科学技术研究等，并促进区域和国际合作。同时，鉴于海洋资源综合开发工程的庞大，涉及部门众多，海域广阔，需要高科技支持，并考虑到我国海洋权益现状等，因此，需要通过立法设立一个较高级别的、职权相对统一的部门来进行规范，才能使海洋资源得以充分、有效利用。
8、人民武装警察法
作为对武装力量的依法规范，建议制定《人民武装警察法》，通过该法理顺武警与人民解放军、公安的关系，确保人民武装警察的地位，促其依法履行职权。同时，为将来《紧急状态法》的实施建立相衔接的法律制度。这部法律应当将以下几个方面作为目的性要素：一是《人民武装警察法》应当明确武警的职权范围，以与解放军和公安的任务性质区分开来，并将法定情况下的联动作为谨慎的例外。二是在《人民武装警察法》制定之后，处置内部紧急状态时，应当以武警为主，公安机关配合，除非法定情形并经法定程序，解放军才可以参加进来。三是在领导权归属上，建议继续归国务院和中央军委双重领导，但平时以国务院领导为主，战时以中央军委领导为主。四是要保留并继续完善野战部队建制的武警部队，以便于紧急情况下能够迅速处置相关事态。对于该种建制的武警部队，鉴于其突出的军事性，建议直接划归中央军委管理，但赋予国务院调动部分力量的权力。五是在与地方省区的隶属管辖上，除特殊建制的武警部队外，其他部分可以根据“条块结合，以条为主”的模式，平时接受省区一级党委政府的领导和管理，但在调用力量上，应当控制一定的数量并建立即时报告制度。六是对于将来调整、组建后的准军事的陆地边境和海上武装执法力量的管理上，如无立法上的另行安排，可以继续纳入武警序列，但名称可以与目前的不同。比如，陆上称“边境警卫局（队）”，海上称“海岸警卫局（队）”。目前，国家虽然已经制定出台了统一的出入境管理法，但相关问题仍然要认真探索。
9、紧急状态法
作为广义上国家防务法律体系的一部分，应当加快《紧急状态法》的立法进程。该法对于有效处置国内突发事件和动乱、配合应对局部战争以及其他自然灾害，应当提供法律上的保障。而且，在该法中，应当将参与处置的力量予以规范，特别是要为特殊情势下的军队介入提供法律保障。该法的重要性和价值，正如有学者所言：紧急状态法用非常的法治方式应对非常的事件，以特殊快捷的制度安排对付突发的重大事件，大敌当前，它可以对常规宪法和常态宪政秩序做出改变，强化和集中公权力，弱化和克减人权�；�，以非常规宪政和法治的方式化解�；�，恢复宪政秩序。因此，对于宪政体制而言，紧急状态法是一柄双刃�！瓤梢晕�，也可能为恶。中国今天制定紧急状态法，必须扬善抑恶，最大限度地彰显它的理性，最有效地制约限制它的“必要的恶”�！督艏弊刺ā菲鸩葑易槭紫仪寤笱Ч补芾硌г航淌�、我国著名的行政法专家于安认为：《紧急状态法》是以国家存在法治为前提的，是以维护�；刺碌姆ㄖ挝康牡�。它所真正关心的“�；笔墙艏弊刺�，国家权力运行和公民权利被迫改变的“�；�，是要告诉权力不能逾越的底线。在上述前提下，作者进一步认为：现代意义上的国家防务应当是指向国内外两个方面的，以对外为主。但是，对内的防务，主要基于分裂势力、大规模骚乱、恐怖势力等情形严重危及到公共安全、社会秩序和国家统一时，依法采取的非常规的、借助武装力量恢复正常秩序的措施和保障�！督艏弊刺ā返某鎏ɑ褂欣诿植埂斗捶至压曳ā妨⒎ㄉ系牟蛔�，充分照顾将来可能出现的其他情势，并与将来制定的《台湾地区防务法》和《台湾地区特别地位法》一并作用，从法理上为全面解决台湾问题打下坚实的基础。
10、边海防刑事犯罪管控
对于违反边海防管理秩序所涉罪名，在我国1997年的刑法修订后的第六章第三节“妨害国（边）境管理罪”作了专门规定，而且根据该次修订总的指导思想，今后一般不再在其他单行法律中设定刑事处罚，而将相关刑罚纳入统一的刑法典中，必要时，以刑法修正案的方式来修改、补充完善相关刑罚。通过目前的实务操作看，对于违反边海防管理秩序所涉罪名，应当在以下几个方面完善：
一是对于既有的罪名，在操作标准上需要进一步完善。比如，偷越国（边）境罪，该种犯罪行为究竟是按照行为犯还是结果犯来认定，实务中存在很大争议。对于偷越国（边）境罪的刑罚力度应当加强大。
二是必要时及时设定新的罪名。鉴于边境地区在国家安全中所占的重要地位， 以及边疆地区面临的“三股势力”的侵扰形势，建议在完善刑法中组织、领导、参加恐怖组织罪的同时，增设资助恐怖主义罪。
三是根据海上执法特点，区别领海、毗连区和专属经济区安全管理条件，落实《联合国海洋法公约》的权利，设定相应的罪名。比如，针对破坏海上石油钻井平台和海上科研定着物等严重行为，增设破坏海上建筑物（或定着物）罪；针对有关组织和个人在海上对我国非法进行广播的严重行为，增设非法广播罪。
四是要对危害边海防管理秩序犯罪行为的管辖权进一步科学合理分工。相对统一个管辖部门。2007年5月30日经公安部部长办公会议通过，2007年9月26日以公安部部长第94号令发布，于2007年12月1日起施行规章的《公安机关海上执法工作规定》，对海上治安和刑事案件的执法权统一由公安边防海警部门行使的规定就比较科学合理。同月17日，最高人民法院、最高人民检察院和公安部三家联合下发《关于办理海上发生的违法犯罪案件有关问题的通知》，对于海上执法案件管辖、行政复议、行政诉讼和国家赔偿等事宜进一步明确。这是一个良好的开端和大胆的尝试，意义深远。
为维护法制的统一和尊严，除非紧急和必要，在单行的边海防管理法律中不单独设定刑罚。
11、关联法律制度的完善
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