[ 杨朝霞 ]——(2012-3-15) / 已阅18623次
杨朝霞 北京林业大学
关键词: 环�；�/环境民事公益诉讼/环境权/原告/正当性
内容提要: 环�；匾婪男辛嘶肪臣喙苤霸�，仍不能有效�；せ肪车�，可作为原告，提起旨在维护公共性环境公益的环境民事公益诉讼。具体而言，环境权、诉讼信托和自然资源国家所有权的理论为环�；靥崞鸹肪趁袷鹿嫠咚系於死砺凵系恼毙曰��；肪橙ㄊ腔肪彻嫠咚献詈诵牡娜ɡ�，为了更理性、更科学地对其进行理论研究和制度设计，今后务必高度重视对环境权的研究。
2010年6月29日，最高人民法院出台《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（以下简称《意见》），在国家层面正式确认了环�；靥崞鸹肪趁袷鹿嫠咚系脑娴匚�。[1]2010年8月，昆明市环保局以两家牧业公司严重污染村民饮用水为由，向昆明市环境�；しㄍヌ崞鹪颇鲜桌肪趁袷鹿嫠咚习�，请求判令被告停止环境侵害、赔偿治理污染所需432万余元。[2]对此，我们不禁要问：(1)环�；刂眯姓叭ㄓ诓还�，反而运用民事诉讼的途径来�；せ肪�，岂不造成行政资源和司法资源的双重浪费？(2)作为行政主体的环�；睾我阅堋耙∩硪槐洹背晌肪趁袷鹿嫠咚系脑�？以下，笔者试从环境公共利益维护的角度对环�；匾悦袷轮魈迳矸萏崞鸹肪乘咚系恼毙晕侍庥枰月壑ず退得�，以求教于同仁。
一、环境公共利益的类型化：公众性环境公益和公共性环境公益
以环境侵害为依据，可把与环境有关的利益（均可因环境侵害而遭受损害）分为三大类型：一是人格利益，主要指生命和健康利益（有时还包括精神利益），因为生命和健康的维持都需良好的环境作为条件。二是财产利益，因为许多财产的获取和实现均需良好的环境作为条件，环境若受污染必损害财产，如养殖的鱼虾因水污染而死亡。三是环境利益，指环境的功能所体现出来的利益，如环境的供给功能（清洁空气和水源的提供等）、调节功能（涵养水源、调节气候等）。实际上，环境问题的本质即是环境功能的受损。众所周知，环境属于典型的公共物品，不具有私人物品的独占性和消费排他性，因此，其凝结的利益往往表现为公共利益，如湿地的气候调节功能可惠及广大区域。不过，对某些特定的环境要素或具体空间范围的区域环境而言，其环境功能的受益人群很少，此时则表现为环境私益，例如通风、采光等。人格利益和财产利益均属于个体所有，本质上属于私益的范畴。但是，当人格和财产利益涉及不确定多数人时，这些叠加的人格利益和财产利益便具有了广泛性，从而可纳入广义环境公益的范畴。据此，我们可把与环境有关的公共利益分为公众性环境公益和公共性环境公益两大基本类型。[3]
1．公众性环境公益是指由那些为不确定多数人所拥有，需以良好环境为条件（through environment）的私人人格利益和财产利益组合而成的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益归属上看，该类公益本质上属于人格利益或财产利益，之所以称为环境公益，是由于其与环境息息相关、密不可分，易受环境质量好坏的影响。例如，人体健康因环境污染而受损。(2)从存在形态上看，该种公益体现为由不确定多数人所拥有的多人私益。这种公益在本质上属于私益的范畴，之所以称为公益，是因为现实或可能享有此类私益的主体众多，为不确定多数人所拥有或享有，从而体现了一定的群体性和社会性。(3)从表征上看，这类公益具有群体性（环境受害者或环境付出者众多）、分散性（分属于分散的不同个体）、累加性（系多人私益的叠加，且私益具有个体差异性）、拟制性[4]等特征。(4)从法律�；し绞缴峡�，这种公益本可作为私益分别进行�；ず途燃�，制度上之所以拟制为公益（“准公益”），是因为将这种多人私益进行群体性�；�，如采用代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等，成本更低、效果更好。
2．公共性环境公益是指以环境的功能为内容(to environment)而承载的环境公益。这种公益具有如下特征：(1)从利益属性上看，该类公益是对环境本身的利益，是实在、客观、真正的环境利益。(2)从类型上看，可分为经济性环境公益和生态性环境公益。经济性环境公益，即公共环境本身所具有的经济价值（源于自然资源的财产性）。例如，天然水产资源、可分配的环境容量资源本身所蕴含的经济价值。生态性环境公益，即环境的生态服务功能所蕴含的利益。[5]例如，森林所具有的涵养水源、调节气候、防风固沙、保持生物多样性的生态利益等。(3)从表征上看，公共性环境公益具有整体性（不可分割为多个私益，共同享有无明显个体差异）、客观性（客观上存在而非人为拟制）、公共性（非排他性和一定的非竞争性）、包容性（公益包容私益而非私益的叠加）、广泛性（牵涉面大，关乎一个区域的人群甚至后代和整个人类的利益）、弱私性（对私人的影响往往无显著紧迫性，当尚未发生人身和财产损害时尤其如此）等。初级侵害对象：环境利益 次级侵害对象：人身和财产利益
上述两类环境公益之间具有紧密的联系，公众性环境公益的受损或受益往往以公共性环境公益的受损或受益为前提或前奏。[6]例如，化工厂排放的废水首先使得饮用水环境质量下降，此后导致人体健康受损（如图1所示）。[7]不过，公共性环境公益受损却并不必然导致公众性环境公益的受损，例如小型油轮原油泄漏事故大多只是破坏海洋生态，并不造成个体的人身和财产损害。
当公众性环境公益遭受环境侵害时，在现行法律框架下，环境受害者可自行采用单独诉讼、代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼等传统诉讼方式进行救济，环�；�、检察机关等可给予支持（支持起诉）�；肪呈芎φ呋箍赏ü肭蠡繁；亟行姓鞔�，来解决环境纠纷和救济其人身与财产权益。此时，从尊重当事人诉权自由（可放弃起诉）的角度出发，环�；爻硕云浣兄С制鹚咄�，[8]不能过多干涉，更不能越俎代庖强行代为起诉，否则势必侵害公民的起诉自由权。何况，以环�；氐鼻暗娜嗽迸浔敢参薹ㄊと握庋敝氐娜挝�。然而，当公共性环境公益遭受危害时，现有法律制度是否能够提供充分而有效的�；つ�？换言之，是否需要环�；匚す残曰肪彻娑崞鹈袷滤咚夏�？
二、现行法律制度力不从心：公共性环境公益维护告急
公共性环境公益（以下简称为环境公益）自人类诞生以来本就客观存在，但只是在人类环境�；鱿忠院�，此类公益才大规模、长时间、高频次地遭受损害，以致于现行法律制度对此不能提供充分而有效的�；ず途燃茫�
（一）环境民事制度“捉襟见肘”[9]
其一，所有权制度的不足。首先，按照传统所有权理论，所有权的客体必须具有可控性。然而，作为环境要素的空气、海洋、野生动植物尤其是整个生态系统并不能为人力所直接支配和控制，因而不能成为所有权的客体，以致于环境公益被排除在传统民法的�；し段е�。其次，根据传统民法私法自治的精神和所有权绝对的原则，公民不仅无权对环境要素和生态系统提出享有和维护环境品质的权利要求，而且在客观上还会纵容甚至刺激自然资源的过度开发（自然资源私有时）而造成生态破坏、任意排放废弃物质造成环境污染的不良后果。正如有学者所言，“限制所有权、改变以财产所有为中心的立法指导思想是环境法的首要任务”。[10] 再次，以财产权为基础的请求权和侵权救济制度，只能对环境公益实现附带性、间接性、滞后性的�；�。
其二，人格权制度的不足。人格权制度对环境公益的�；し段Ш捅；こ潭仁钟邢��；肪城趾崴鸷ξ镏市匀烁袢�，[11]于是，我们可运用人格权请求权和侵权救济制度而间接�；せ肪彻�，问题是环境侵害还会损害舒适和自然景观方面的环境公益，可对于景观享受而言，已远远超出了现行人格权制度的�；つ芰�。
其三，相邻权制度的不足。首先，相邻权的适用范围有限�；谙嗔诠叵翟�，主张环境利益须满足以下两个条件：(1)彼此为不动产相邻人；(2)须为不动产权利的限制与不动产权利的扩张之间发生冲突。因此，当环境侵害来源于非相邻不动产权利人，[12]或造成环境侵害的不动产属于国家所有，[13]以及其利益主张与不动产权利行使无关时，[14]便不能运用相邻关系来处理了。[15]其次，相邻权难以�；そ细卟愦位肪忱�。相邻权的享有以“必要方便”（最低限度的方便）为前提，对于较高要求的环境利益（如景观欣赏利益），相邻权制度便难以提供�；�。再次，相邻权的权利效力有限。相邻权并非一种独立的权利，只是不动产物权的-种限制或扩张而已，即使可依相邻权维护环境利益，也会由于缺乏直接充分的权源而难以提供有力的�；�。
其四，地役权制度的不足。地役权的适用范围有限，难以�；せ镜幕肪忱�。对于相邻关系中涉及的必要性环境利益，如必要的通风、采光利益，地役权并不适用。地役权的取得需支付对价，这可能不利于对环境利益的�；�。另外，地役权往往受土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的使用期限或剩余期限的制约，在维护环境利益上具有局限性。
（二）环境行政制度“鞭长莫及”
环境的公共性、环境资源利用的外部性，使得市场机制在环境�；し矫婊蛘呷菀壮鱿帧笆Я椤被蛘哂捎诮灰壮杀咎叨岩怨惴河τ�，于是，由政府机关来开展环境�；け闶亲罹�、也是最通行的做法。然而，环境利益具有多维性和多层次性，需要多元的力量和多维的机制去维护，单纯依靠环�；氐男姓喙芑疃词蛊湟婪ㄐ姓�、勤勉执法、恪守中立，杜绝一切渎职、滥用、贪污等违法行为一一也难以实现对环境利益的充分和有效�；ぃ�
其一，环境执法主管范围的不足。尽管根据现行立法，环�；赜卸曰肪潮；そ型骋患喽焦芾淼闹叭�，但由于受立法局限性的影响，具体到某些特殊领域和具体事务时，环�；厝次尴嘤Φ闹叭�。例如，现行环境立法并未赋予我国环�；囟怨馕廴窘屑喽焦芾淼闹叭�，根据“法无授权即禁止”的公权配置原则，对于城市的眩光污染和采光遮蔽的光妨害问题，环�；匚奕ǜ稍��；谎灾�，根据现行立法，某些环境公益可能被排除在环境行政机关的�；し段е�。
其二，环境执法启动条件上的不足。作为环境监管的法定机关，环�；赜涤卸嘞钚姓�，如环评文件审批权、责令限期治理的行政命令权、责令停产停业的行政处罚权等。但是，为控制权力的过分扩张，法律通常规定了权力启动的条件。例如，环境影响轻微的建设项目（如散户养猪）不必启动环境影响评价程序。再如，只有建设项目排污超标或违反总量控制时，方可启动限期治理程序，环�；夭趴啥云湓鹆钕奁谥卫砘蛟鹆罟乇�。问题是即使单个污染源只造成轻微的环境影响，能实现达标排污（包括浓度和总量达标），但若在同一区域存在多个污染源，也会由于污染的累积和复合效应而造成污染事故，以致损害环境公益。[16]对于这些行政合法却客观上造成或可能造成环境损害的分散型排污者，环�；厝次奕ㄔ鹆钇湎奁谥卫�，[17]更无权对其实施行政处罚。
其三，环境执法手段的不足。在现行法律框架下，通常的环保行政手段为行政许可、行政命令（如责令限期治理）和行政处罚等，暂时还缺乏查封、扣押等行政强制约束权，更无行政强制执行权。也就是说，环境执法的强制性相当有限，如即使环�；刈龀隽嗽鹆钕奁谥卫砗托姓Ψ５刃姓龆�，若相对人（污染企业）拒不履行，环�；匾仓荒苌昵敕ㄔ呵恐浦葱�，而法院对此的执行率一般较低。再者，抓到了就罚钱，没抓到就继续偷排，已成为企业普遍存在的侥幸心理。处罚限额过低、[18]“一事不再�！钡脑颍ㄈ狈Π慈占品Ｖ贫龋�，也无形中滋生和助长了违法企业的嚣张气焰。
其四，环境执法功能的不足。依法理，公法和私法是有一定的分工和界限的，行政权不应过多干预私人的自由空间；此外，依法行政的原则也要求对行政权科以必要的限制。例如，环境行政�？钔艿健吧舷蕖钡姆舛�，故对违法企业的�？�，在数量上总是远远少于实际造成的环境损害。再如，行政机关虽然可依申请而处理环境纠纷，但一般不能主动介入纠纷，更不能自行责令相对人一方承�；肪趁袷略鹑�。申言之，对于环境违法企业，环�；刂荒茉诜ǘㄈㄏ薜姆段诳剐姓捶�，追究其行政违法责任。但是，对于企业所造成的公共环境损害，却无权运用行政权力，通过行政命令责令其承担排除妨碍、消除危害、恢复环境、损害赔偿等民事责任。[19]例如，2004年的四川沱江水污染事故造成了惨重的损失，约有100万人饮水受到严重影响，直接经济损失约3亿元，而沱江生态系统的恢复至少需要5年的时间。然而，川化集团只用了1100多万元作为渔业赔偿，100万元作为行政�？�。对于巨大的生态损失，环境监管部门却无权进行补救。
（三）环境诉讼制度“爱莫能助”
环境行政执法和环境司法是实施环境法律、维护环境利益的基本手段，不过，从作用链条以及行政权和司法权的功能和分工来看，环境执法为“上游”和“中游”措施，环境司法则为“中游”和“下游”手段，即环境行政执法解决不了的问题还可交由环境司法来解决。然而，根据现行《民事诉讼法》第108条关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的规定，只有因环境侵害受到人身和财产损害的主体才有权提起诉讼。鉴于司法的被动性、准人性、成本性等特征，使得现行司法手段捉襟见肘，不能对环境公益的维护提供后续的保障：
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