[ 梁平 ]——(2012-2-16) / 已阅12263次
从整体上来看，基层民众对于法律服务的需求确实是客观存在的，基层民众所发生的纠纷绝大多数属于居民之间的一般民事纠纷，绝大多数都是适宜以调解的方式或非诉讼的方式处理的。从基层民众的纠纷解决习惯和偏好的来看，在习惯和传统仍具有有影响力的乡村地区，当事人倾向于依据民间社会规范而不是国家法律解决纠纷，因此，也通常选择村、乡干部或基层政府进行调解。农民对司法的态度可以这样表述：尊重敬畏司法，但是对其的支持程度偏低�！霸谂┟竦男哪恐�，法律是神圣的，但在意向和行为上，他们并非能毫无保留的支持�！盵4]司法腐败、执法失范，陌生的现代诉讼程序使基层民众对司法的认知度降低。因而必须完善诉讼，协调诉讼内外解决方式以真正适应农民的需求。同时，需要我们注意的是，调查所涉及的基层派出所、基层司法所以及交通事故处理支队等具有“权力”化色彩的行政调处机构，在多元化纠纷解决机制中的地位和作用。通过这些行政性质调处机构处理纠纷的情况以及普通民众对其处理情况的满意度来看，虽然由于司法的扩张压缩了行政调处机构的运作空间，但人们仍然对这些具有“权力化”色彩的行政调处保持着强烈的需求。这些机构在处理纠纷方面也具有不可替代的作用。在基层人民调解委员会调解不成的情况下，当事人倾向于向乡镇一级政府或行政机关（包括派出所或司法所）求助，以行政调处方式解决。人们青睐于行政性纠纷调处的直接性、专门性和经济、快速。行政性质的纠纷调处机构，依托于公权力，对于基层的民间纠纷和突发性事件公安派出所和司法所调解的及时介入、就地解决能更好的消解不满的对立情绪、化解纠纷，尤其对于社会转型期出现的新型纠纷行政性质的调处的方法和方式更具有灵活性，可以能动的考虑当地的生活习惯予以解决。此外，对于多元化纠纷解决机制重要构成部分的民间性纠纷解决机制，人们对其认知度并不理想。民间性纠纷解决机制是不依托国家公权力的民间社会组织的自治性或自律性机制，其作用功能的发挥依赖于共同体和社会自治的存在，但是，目前由于社会现代化的转型，传统的村落、家族、单位等共同体的衰落引起了传统的民间性纠纷解决机制的衰落。从数据可以看出人民调解在解纷中的作用并没有达到我们所期望的程度。我国多元化纠纷解决体系的构建，应充分考虑不同解纷方式的特点，不同解纷方式对社会纠纷所运用的不同的解释话语对解纷结果的影响。非讼纠纷解决方式的建构不能以现代法制标准衡量其组织、程序、人员及其功能与效益，更不能以正规化或准司法化标准对其解释话语进行全面统一。非讼纠纷解决机制培育的关键不是赋予各组织机构解纷协议以直接执行的法律效力，而是强化民间各种社会共同体的自治功能。非讼纠纷解决机制解纷结果法律效力的赋予无疑能增强其背后的权威机构对社会纠纷解释话语的强制力，但是这种法律力量的支持会越来越强化民间团体解纷运作对法律诉讼（国家权威）的依附性。民间权威话语的衰落就无法发挥道德话语在解纷过程中对传统文化的传承与维系、对公共道德和公共利益的维护、对社区凝聚力和和谐人际关系培养的功能。
四、基层解纷机制的制度完善
（一）重新定位法院在纠纷解决中的功能和地位
在多元化的纠纷解决机制中法院主要的还是发挥组织协调与监督功能，为了私人的、公共的场所中所产生的交涉和秩序，提供规范的和程序的背景。确立以司法确认为保障的人民调解权威形成机制，以便在自治性规范与国家法律体系发生根本性冲突时，能保证国家通过司法审查等途径加以协调。法院应充分认识自身所具有的组织协调和监督功能，通过功能的衔接与整合，对非诉纠纷解决主体予以必要的指导与监督，实现引导中的指导和支持中的监督。同时，法院应该对其他纠纷解决机制给予必要的保障。建立、健全法院主导多元化纠纷解决机制的奖惩机制，促进非诉讼纠纷解决机制的发展。通过制度的设计，促成人民法院积极主导、融入多元化纠纷解决机制之中，实现整体联动，功能互补。在司法权统一的前提下，最大限度地实现纠纷解决机制的多元化，满足不同群体的不同需求。在具体的民事纠纷解决过程中，除涉及到法律的强制性规定以外，应尽可能地尊重当事人的自治与合意，赋予人们更多的选择权。在建立多样化的处理民事权益纠纷的机构的基础上，对民事纠纷的处理实行分流。[5] （P310-311）
（二）培育民间纠纷解决机制的自治性，发挥民间纠纷解决机制的社会功能
民间纠纷解决机制除了解纷功能外，更重要的在维系社会和共同体的凝聚力和自治、维护社会秩序等方面的社会功能。多元化纠纷解决机制在功能上不但应包含司法利用取向而且更应包含社会自治取向。在立法上对实践运作较为成熟的诉讼外解决机制予以明确，树立非诉讼解决方式的权威性。
深化仲裁制度改革，强化司法对仲裁的保障力度。针对仲裁民间性、自治性、专业性特点，建立多形态的仲裁机构�？梢越杓饩�，适当允许商会及其他行业性组织根据行业特点组建仲裁机构，例如证券仲裁、知识产权仲裁、律师协会仲裁等。尽快建立企业、事业单位和行业、专业人民调解组织，完善组织网络体系。近年来，受国企改革和国企民营化浪潮的冲击，过去健全的企业调解组织体系已经不复存在，很多事业单位一直就没有建过调解组织，职工之间、劳资之间的矛盾纠纷无人问津；同时，随着社会进步，住宅建设的商品化和物业管理的出现，小区居民与业主、开发商等矛盾纠纷增加，仅仅依靠社区人民调解组织是不够的。因此，必须加强企业事业单位和行业、专业人民调解组织建设，以完善城市服务功能，真正使人民调解组织延伸到城市的每个角落。
（三）充分发挥行政性纠纷解决机制调处民事纠纷的职能
行政性纠纷解决机关具有解决特种类型纠纷的优势，对特种类型纠纷如劳动纠纷、消费者纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷、建筑纠纷、环境污染纠纷、产品责任、知识产权和国际贸易纠纷等，行政性纠纷解决机关先行解决效果更佳。而且行政性解纷机构对特种类型纠纷的先行解决，可以积累经验，形成政策和规范，积极防止和有效控制今后同类问题的发生。完善的行政性纠纷处理机制要求仲裁裁决人员必须具备专业知识，提高其工作地位与待遇。裁判机构人员应由取得相应司法资格证书的法律职业者和具有一定专业知识或经验人员组成，注重法律知识和实际办案能力的岗位培训。裁决程序的设计目标必须保证最低限度的公正。借鉴人民调解协议效力的确认，强化对行政性纠纷解决协议效力的确认，为体现司法对行政处理民事纠纷的支持以及诉讼与诉讼外机制的有机衔接，法院对行政裁决的司法审查，只审查其法律问题，事实方面尊重具有专门知识的行政机关的认定。但需要注意的是，行政性纠纷解决机制的设立、模式重点、运行方式都应充分考虑社会需要、公众和当事人的纠纷解决习惯、观念及自治能力等因素，根据现实条件及时调整，以维护社会秩序的稳定和发展，促进和培养社会自治为目标。[6] （P272）
（四）解纷机制的公益性运行与市场化运行并行，建立多元解纷体系的保障促进机制
从解纷机构的性质来看，诉讼外多元解纷体系涉及到国家性质和民间性质两种不同的主体，国家性质的解纷机构提供的是公益性法律服务，属于国家为国民提供的非物质性公共产品，由国家或地方政府作为责任主体为其提供公共财政的支持，建立制度和机构，配备必要的人和物质装备。而民间社会机构提供的解纷服务部分属于公益性法律服务，部分属于市场化法律服务。建立多元化解纷体系的促进机制就必须对各类解纷机构分类管理，实施不同的激励和控制机制。
在解纷方式中，行政性调解属于国家性质的解纷机构，提供的纠纷解决服务属于公益性的法律服务。对这类纠纷结构的控制与激励应通过责任管理的方式进行，明确各解纷机构的解纷职责，建立相应的追责机制，对不履行职责或没有正确履行职责的行为进行追责，将行政机关的工作与纠纷的解决结合起来。此外，对于国家财政经费保障的工青妇、事业单位等组织可根据其性质、特点，参照责任制管理的原则，赋予其主管或协助（参与）解决与其工作对象有关的纠纷。
民间性质的解纷机构的解纷行为并不暗含国家职权的行使，其存在和发展取决于地方社会需求和法律服务市场的发展，可以满足特定当事人的需要。但是国家为了充分整合解纷资源、发挥不同的解纷优势，提高其运作和效力的规范性，必须将其纳入统一框架内进行控制管理，通过与民间社会机构的合作来规范其解纷行为。为民众提供纠纷解决的制度选择本质上属于国家社会管理的责任，民间机构对社会纠纷的管理和解决实际上是对国家责任的一种分担。但民间解纷机构的解纷行为不同于行政机构的解纷行为，国家无法通过责任管理的方式对于民间解纷机构的解纷行为进行控制和激励，只能遵循权利义务对等的市场规则管理，通过契约的约定保障促进其解纷功能的发挥。在这种契约中，国家的责任是对民间社会组织解纷行为价值的认可，按照“对价”的市场理念对民间社会组织进行管理，允许民间组织提供解纷服务并获得“对价”。民间社会解纷机构“对价”的取得，按其性质可以从两个方面展开：一是对于公益性的民间解纷机构的“对价”支付模式。公益性的民间解纷机构，如地方自治性调解组织、行业协会或商会的纠纷解决机制、各种非政府公益性组织（NGO）附设的纠纷解决机制以及受政府或其他公共基金等自主的纠纷解决机构等，这些“非营利性”的解纷机构的解纷“对价”可以从社会捐助或政府资助中获得，政府根据其解纷的情况考核其履约情况并据此核拨经费。这相当于国家从社会中购买服务提供给国民。这不但可以在法律框架内最大限度的维系民间社会组织的自治性，而且也使得政府从公共服务的“直接提供者”、“直接生产者”转为“购买者”、“监督者”。[7]二是营利性（市场化）解纷机构的“对价”模式。营利性的民间社会纠纷解决机构是根据相关法律制度注册登记，并按市场规律运行的纠纷解决服务机构。如一些以企业法人以及个人或合伙事务所形式登记注册的咨询、评估、鉴定、见证、调解和仲裁机构，根据法律允许和登记的经营范围提供纠纷解决服务，收取费用，自负盈亏。对于提供社会纠纷解纷服务的营利性解纷机构，国家允许其向当事人收取适当的服务费用。营利性的解纷机构存在的目的是满足特定社会纠纷当事人特殊需要，其规模的发展取决于地方社会的解纷需求。法院通过对其解纷结果的司法审查监督其运作的规范性，通过对解纷结果的执行保障其运作的权威性。
（五）回应地域解纷差异需求，策略性发展解纷机制
从基层司法的模式类型来看，城市的纠纷解决机制更多的偏向以正式司法为基点的模式，在该纠纷解决制度中，由于诉讼依据法律规定对纠纷进行解决，充分实现当事人的实体权利，因此，诉讼结果应当成为纠纷解决结果的理想标准，诉讼应当作为整个纠纷解决体系的核心；其他的纠纷解决方式不同程度地实现法律赋予当事人的权利，属于次要地位。在纠纷解决体系中，诉讼对诉讼外纠纷解决机制有波及效力，诉讼外纠纷解决方式对诉讼则有向心效应。[8] （P211）此种模式强调诉讼程序应当是法律纠纷解决体系的核心，强调多元化纠纷解决体系的运作条件首先应当保障当事人利用诉讼程序，确保民事诉讼程序作用的发挥。
而农村的纠纷解决机制应是以非正式司法或纠纷解决为基点的模式。该种纠纷解决机制是以社会自治为中心，包括私人自治、共同体自治和地方自治。强调诉讼只是众多纠纷解决方式中的一种，诉讼外纠纷解决机制和裁判都是为当事人间进行理性对话以及按照主动性、选择性和自律性解决纠纷提供场所，各种纠纷解决方式并不存在主次之分，诉讼与诉讼外纠纷解决在民事程序体系中地位是平行的，应当对诉讼与诉讼外纠纷解决两者的界限作“模糊化”处理。应在纠纷解决的过程中强调各种纠纷解决程序之间的渗透性，诉讼与诉讼外纠纷解决机制之间的界限是模糊的，两者之间是处于流动状态，诉讼程序自身也包含了诉讼外纠纷解决程序的成分。
注释:
[1]傅郁林.农村基层法律服务研究[M].北京：中国政法大学出版社，2006.
[2]潘小娟.中国基层社会重构——社区治理研究[M].北京：中国法制出版社，2004.
[3]马静华，陈一鸣.柑村纠纷解决实践中的解纷主体——以川东北某村的考察为中心[A].徐昕.纠纷解决与社会和谐[C].北京：法律出版社，2006.
[4]陆益龙.论中国农民对法制系统的支持程度[J].学海，2002，（5）.
[5]江伟.中国民事诉讼法专论[M].北京：中国政法大学出版社，1998.
[6]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007.
[7]范愉.社会转型中的人民调解制度——以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点[J].中国司法，2004，（8）.
[8] [日]小岛武司，伊藤真.诉讼外纠纷解决法[M].丁婕译.北京：中国政法大学出版社，2005.
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