[ 韩春晖 ]——(2012-2-9) / 已阅20634次
四、我国行政主体内在结构的研究意义
作为行政法学的, 基本理论，对行政主体内在结构的研究与型构在我国目前行政法制现状中具有其独特意义，它对于整个行政法学体系都发挥着基础性的整合作用。具体来看，主要包含如下三个方面：
（一）有利于促进行政救济的完善
在我国目前将行政主体资格与行政复议被申请人和行政诉讼被告资格等同的基本定位下，这是关于行政主体内在结构研究的最直接的功能。行政主体内在要素间的协调规则可以促进我国行政救济制度的发展与完善，使行政主体的范围与行政复议被申请人和行政诉讼被告的关联性保持一种现实平衡。
例五：北京市海淀区某工商所（甲）以自己名义作出某一行为，此时作为行政相对方的公民（乙）可以向海淀区工商局或海淀区政府申请复议。 [24]
从上一级机关复议管辖的原则出发，我们无法确定行政主体（即复议被申请人）到底应为“海淀区工商局”还是“某工商所（甲）”。而依据《行政复议法》第15条第1款的规定，甲具备了职权和名义两个要素，有无责任这一要素却不明确，似乎也难以确定是否为行政主体。显然，这种制度构建不仅不利于公民权利�；�，也不利于行政组织的效率保障。如果乙向海淀区政府申请复议，之后他对复议决定不服时将不得不面临一个更加强大的对手作被告，而且这样导致海淀区工商局在行政监督的层级体系中被跨越，其监督权力与责任被虚化。实际上，依据前文所述权责一致的一般解释规则，该派出机构无疑应具有行政主体资格，行政复议机关应确定为“设立派出机构的部门�！薄缎姓匆榉ā返恼庖还娑ㄓΦ庇枰韵嘤π薷暮屯晟�。
（二）有利于提高行政行为的质量
这是我国行政主体内在要素协调规则从行政救济出发对行政行为的引导功能。比如，我国行政主体的内在结构中，对于“法定职权”与具体行为过程中的“实际权限”的冲突持宽容态度。也就是说，对于超越授权种类和幅度范围的行政行为，被授权组织仍然要承担法定的责任。在例三中，工商所（甲）的行为显然构成了无效行为，依据前文所述最大化权利救济的补充适用规则，它也应当为其行为承担相应责任。在这些情形中，行政行为都不能逃避法院的合法性审查，有利于行政机关自始至终按照司法审查的标准来真正贯彻依法行政。
（三）有利于深化行政组织的研究
这是我国行政主体内在结构研究最终目标和根本价值。比如，当前我国行政主体的职权与责任两种要素的确定依据并不完全一致，主要体现在职权可以依据“三定”方案来确定，而责任则不能。这种差异导致权与责相分离，形成公民权利救济的障碍。依据权责一致规则的要求，就必然要求我国行政机关职权的法定化，促使行政机关的“三定”方案的法制化。另外，之前的行政主体研究关注于行政主体动态的外部变化，主要集中于讨论中央与地方关系、政府的职能转换、机关间的职能配置、行政主体的类型和相应的责任等问题。而行政主体内在结构的研究关注于行政主体静态的内部关系，集中讨论职权、名义与责任的界定与协调的技术与规则，使得我国行政主体不仅有多样统一的“外在形象”，而且有血气通畅的“五脏六腑”，形成内外协调、内通外顺、多样并存却又完整统一的理论建构。
注释:
[1]参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。
[2]关于行政组织的研究始于我国行政法学产生之初，并伴随着其发展而不断深入。如王民灿主编：《行政法概要》，1983年版；姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版；应松年、朱维究编：《行政法学总论》，工人出版社1985年版；罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，都对行政组织进行了介绍，一般采用“行政机关”“行政组织”和“行政机构”、“行政法主体”等概念。行政主体这一概念最早来自王名扬教授的《法国行政法》（1988年）。之后才有了关于行政主体理论的研究。笔者认为，关于行政主体的研究可分为两个阶段。前一阶段可称为外国行政主体理论研究阶段。着重介绍法、德、日等国家的行政主体理论。目的是引入行政主体概念，这一阶段也可以说是介绍。真正的研究始于后一阶段。这一阶段主要是将外国行政主体理论与我国逐渐发展起来的行政主体理论进行比较分析，目的是剖析我国行政主体理论之不足�？梢猿浦此夹匝芯拷锥�。近期来的反思性研究论文主要有：薛刚凌：《我国行政主体之检讨》，载《政法论坛》1998年第6期；薛刚凌：《行政主体再思考》，载《中国法学》2001年第2期；吕友臣：《行政主体理论评析》，载《研究生法学》1998年第2期；李昕：《中外行政主体理论之比较分析》，载《行政法学研究》1999年第1期；杨解君：《行政主体及其类型的理论界定及探讨》，载《法学评论》1999年第5期；杨伟东：《从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端》，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期；张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期；张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期；沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，载《法律科学》2000年第6期；李洪雷：《德国行政法学行政主体概念的探讨》，载《行政法学研究》2001年第1期；苏尚云：《行政主体理论存在的问题探析》，载《求实》2001年第1期；候菁如：《行政主体理论之探讨》，载《当代法学》2002年第8期；陈迎：《行政主体理论之评析》，载《当代法学》2003年第10期；关保英：《行政主体的义务范畴研究》，载《法律科学》2006年第1期；章志远：《当代中国行政主体理论的生成与变迁》，载《贵州警官职业学院学报》2007年第1期，臧燕、刘权：《完善我国行政主体理论的构想》载《法制与社会》2007年第2期， 等等。
[3]如薛刚凌认为，行政诉讼的成本、行政诉讼的后果和国家赔偿的责任都归属于国家。参见应松年主编：《当代中国行政法》（上卷），中国方正出版社2005年版，第180页。
[4]如从薛刚凌的《我国行政主体理论之检讨》和《行政主体之再思考》到杨解君的《行政主体及其类型的理论界定与探索》，再到张树义的《行政主体研究》和《论行政主体》、李昕的《中外行政主体理论之比较分析》，直至沈岿的《重构行政主体范式的尝试》都是走的这么一条路径。其中蕴涵的一个进行分析的假设性前提是：以法、德、日行政主体理论为衡量的标尺。
[5]张树义、方彦编：《中国行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第48页；张树义：《论行政主体》，载《政法论坛》2000年第4期。
[6]参见薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
[7]参见张焕光、胡建淼：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第28页；王连昌主编：《行政法学》，四川人民出版社1990年版，第71页；罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版，第67页；叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第68页。
[8]参见《行政诉讼法》第25条第4款、《行政诉讼解释》第20条第3款。
[9]参见任进：《国务院行政机构的若干问题》，载《行政法学研究》2002年第3期。
[10]《行政诉讼解释》第20条第3款规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机关或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告�！笨杉痉ń馐腿贤俺龇ǘㄊ谌ǚ段А笔逼淙π形怨槭粲谂沙龌��！俺绞谌ǚ取钡比豢梢岳斫馕俺龇ǘㄊ谌ǚ段А�，但是“超越种类”到底应属于“超出法定授权范围”还是“无法律授权”在法律解释上不无疑义。
[11]参见《行政诉讼解释》第19条。
[12]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第81页。
[13]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第78页。
这种政府规章是否授权的不确定性也增加了确定某一行政组织“责”这一要素的难度。
[14]参见余超：《对行政主体多元化趋势中几个问题的思考》，载《法制与社会》2007年第3期。
[15]参见杨解君：《行政主体及其类型的理论界定与探索》，载《法学评论》1999年第5期。
[16]参见《行政诉讼解释》第21条。
[17]甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第80页。
[18]参见《行政诉讼解释》第20条第1款。
[19]参见《行政诉讼解释》第20条第2款。
[20]参见《行政诉讼解释》第20条第3款。
[21]参见《治安管理处罚法》第91条。
[22]参见杨伟东：《从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端》，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期；王晓丹：《论我国行政主体的重新界定》，载《当代法学》2003年第3期；郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年5月；章志远：《当代中国行政主体理论的生成与变迁》，载《贵州警官职业学院学报》2007年第1期。
[23]中国证券监督管理委员会的法定职权来自于非法制化的政策文件。即国务院于1994年1月5日下发的《关于中国证券监督管理委员会列入国务院直属事业单位序列的通知》。
[24]《行政复议法》第15条第1款规定：“（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议�！� 可见，在这一情形中，行政复议机关有两个：即“海淀区工商局”和“海淀区政府”。
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