[ 邓晓雄 ]——(2003-6-27) / 已阅128600次
四、我国国际服务贸易中的透明度问题及适应WTO体制的对策
透明度不仅是贸易经济发展的必然要求，而且是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等各方面发展、保障公民权利一项基本义务。美国1966年制定的《情报自由法》对1946年《行政程序法》关于行政机关因公开利益和正当理由拒绝公开情报的原则进行了修正。根据《情报自由法》，政府文件公开是原则，不公开是例外。在不公开的例外情况下，政府要有举证责任且法院有权重新审理。1972年《咨询委员会法》规定联邦行政机关的咨询委员会的组织、文件和会议等必须公开。1974年制定的《阳光下的政府法》、1996年的《电子情报自由法》对政府情报公开都作出了规定。法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚于1982年制定《情报自由法》。英国于1994年月制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年英国议会通过情报公开法案。在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》，该法于1998年1月1日开始实施。日本于1999年5月制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》，简称《情报公开法》89。上述各国情报公开立法的发展趋势表明，保障公开知情权，增加政策法规的透明度已经成为政府的基本义务。在上述国家，贸易政策法规作为政策法规，同样必须予以公开，即应具有透明度。
在我国,透明度问题一直是外商意见比较多的问题之一，也是我国在加入世界贸易组织的谈判过程中，对方比较关注的问题之一，我国也作出承诺遵守透明度原则，公布与国际服务贸易有关的法律、法规和行政命令等90。我国已公开刊印有关贸易管理的所有法律、规则和法令，成立负责出版贸易规则的中央资料库，并已在报上公布和废除了很多内部规定，承诺不会执行任何未经公布的、有关贸易管理的法律、规章、守则、行政指引或政策措施。91对外经济贸易合作部从1992年开始每年分批进行法规规章和内部文件清理工作，该废止的废止，继续有效的修订后对外公布,先后公布了5批200多部法规、规章和规范性文件。外经贸部指定《国际商报》为全方位公布重要法律法规、规章和规范性文件的对外窗口,以便国内外企业和商人比较方便地及时了解这些信息92。经国家新闻出版署批准，外经贸部还公开发行《中华人民共和国对外经济贸易部公告》，统一对外公布有关法律、法规和规章�！豆妗分氐憧侨舜蠡蛉舜蟪Ｎ嵬ü亩酝饩撤杉坝泄氐钠渌�；国务院发布或国务院批准发布的对外经贸法规和其他法规；对外贸易经济合作部制定发布的重要规章93。相对于过去而言，我国现在在政策法规的透明度上确实有实质性的进步。
但由于服务贸易领域缺乏行业性的普通法，如电信、旅游等领域没有专门性的法律，起调整作用的是一些各地各部门的规章、制度仍至是内部规定，由于各地各部门条块分割，有些规章制度属内部掌握，许多规章制度缺乏透明度的问题还相当突出。近年来中国在涉外税收、外汇管制、加工贸易等方面的政策调整频繁，但政策的制定程序、法律体系和金融制度往往缺乏透明度。一些政策的出台，未向企业披露，由于缺少信息渠道，外商投资企业直到在经营中遇到了问题才得知有关政策法规已经改变94。全国性法律法规透明度较高，各地方的政策则往往缺乏透明度。在具体的实践中，我国的立法、执法领域长期以来形成了重实体法、轻程序法的习惯，程序法是屈指可数的几部：《民诉法》、《刑诉法》和《行政诉讼法》，根本不可能概括社会生活的全部，于是大量的内部规定甚至是内部习惯起着程序法的作用，这些内部规定是没有什么透明度可言的，但却起到很大的作用，可以使实体法上的权利和义务落空。笔者在工作碰到不少案例，法院利用执行制度的漏洞，对当事人的财产作出超出常理的实体上的处分。利用拍卖制度的不完善和缺乏透明度，将当事人财产进行内部拍卖，或名义上的公开拍卖，使拍卖价远远低于实际价值。程序法上的不完善和缺乏透明度与行政、司法腐败交织在一起，将会引发大量的纠纷，极大地损害国际服务贸易的发展。
笔者认为，要解决我国的国际服务贸易的透明度的问题，要从如下几个方面入手：
1．严格执行《立法法》的规定，清理整顿政策法规�！读⒎ǚā芬延�2000年7 月1 日实施，要严格按其规定制订法律法规，对以前的法律法规和规章进行清理，不合时宜、不符合《立法法》规定的予以废止,对仍有用的予以重新公布。
2．加快行政、司法机关的体制改革步伐，增加执法和司法透明度。改革政府审批制度，增加审批透明度。废止各地各部门的内部规定，制定全国通行的行政组织法或行政程序法。完善司法制度，尤其是执行制度和司法机关的内部运行制度。
3．建立信息公开制度。当务之急是制定信息公开法，把信息公开作为政府、司法机关及有关组织的法定权利和义务，规定所有影响服务贸易的政策法规都必须在指定的媒体上公开。这样才能从根本上增加透明度 。
4．按《服务贸易总协定》的要求建立咨询机构�？梢越⒅钊缧幸敌�、商会等民间性质的组织来提供政策法规的咨询服务。保证外商投资企业随时可以获得政策法规方面的信息。
第六章 国际服务贸易自由化与特定义务的承担
一、国际服务贸易自由化及其实现步骤
贸易自由化是指排除阻碍新的合格生产者进入市场的壁垒，刺激那些有能力提供优质服务的厂商扩大生产，迫使那些能力有限的厂商退出市场95。贸易自由化可以提高经济效率，所以也一直是世界贸易组织和《服务贸易总协定》追求的目标。
服务贸易自由化，对服务贸易占绝对优势的发达国家而言无疑存在极大的利益。就我国这样的发展中国家而言，同样可以从服务贸易自由化中获得利益。贸易自由化可以提高生产效率，有利于扩大货物与服务的出口贸易。有利于获取世界服务业及服务贸易信息，提高我国服务业的经济效益。有利于改善投资环境，扩大外资规模。有利于提高消费者的福利。有利于中国在服务贸易的涉外争端中利用多边的争端解决程序使问题得到公正解决96。但是，《服务贸易总协定》对我国服务业以至整个经济、文化、政治也会带来一些不利的影响，忽视这些影响，会给我国的经济发展造成严重后果97。
世界服务贸易多边谈判的目标就是通过各成员方对其服务贸易承诺表的不断修订，以逐步提高服务贸易自由化水平�！斗衩骋鬃苄ā返�19条规定， 成员方应自世界贸易组织协定生效之日起不迟于5年内，就旨在使服务贸易自由化逐步达到较高水平问题，进行连续的多轮谈判，并在以后定期举行。这些谈判应引向为减少或取消对服务贸易各项措施有效进入市场方面的不利影响，并在互惠基础上，本着为谋求所有成员方的利益，并谋求达到权利和义务的全面平衡。
从当前国际服务贸易的立法与实践可知，服务贸易自由化是有条件的，而且是一个渐进的过程。
1．服务贸易自由化的有条件性
服务贸易自由化是有条件的自由化。首先，各国是以对等原则作为开放服务市场的标准。各国根椐其他国家给予本国服务及服务提供者的待遇来决定本国给予该国服务和服务提供者的待遇。其次，各国的开价单是有条件的。各国只有提出自己的开价单才有资格向其他国家提出要价。再次，一些多边规则的实施也是有条件的98。如前所述，最惠国待遇条款的执行就是有条件的。
2．服务贸易自由化的渐进性
服务贸易自由化应是一个渐进的过程�！斗衩骋鬃苄ā返谒牟糠直晏饧次爸鸩阶杂苫��！斗衩骋鬃苄ā返�19条第（1）款规定“为实现本协议的目标，从世界贸易组织协定生效之日起不迟于五年内，所有成员方应就旨在使服务贸易自由化逐步达到较高水平问题进行连续的多轮谈判，并在以后定期举行�！钡冢�2）款规定：“自由化的进程应取决于各成员方相应的国家政策目标以及各成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平，对各个发展中国家成员方在少开放一些部门、放宽较少类型的交易和逐步扩大市场准入等方面，应根据它们的发展情况给予适当的灵活性，并当其有可能向外国服务提供者给予市场准入时，指导重点放在这种准入条件方面，旨在达到本协议第四条所述的目标上�！薄斗衩骋鬃苄ā返�4条是关于发展中国家更多的参与的规定。这些规定，意味着服务贸易自由化是一个渐进的过程，要通过不断的谈判使服务贸易自由化达到较高水平。尤其是发展中国家的服务贸易自由化中，要给予更多的照顾。
那些在推进本国服务市�。ㄌ乇鹗墙鹑诜袷谐。┳杂苫讨胁椒ヌ斓墓�，如泰国等，正在接受现代服务市场开放过度带来的第一次重大金融挑战。本国经济容量较小，经济增长缓慢，服务市场开放度超过货物贸易和服务产品贸易的自由化进程，成为泰国等东南亚国家1997年金融�；牟糠帜谠谠�。东南亚金融�；右桓霾嗝嫠得�，保持本国服务市场的适度开放，特别与货物贸易和服务产品贸易市场的开放度相适应，对于那些期望借助服务贸易提高经济竞争力的发展中国家来说，不仅重要，而且必要99。正如朱镕基总理1999年4月访美时所说的一样，“…但是这个开放也不能太快了，我们只能step by step （一步一步来），如果一下子要我们开放，就很可能出现东南亚国家去年的金融�；侵智榭�100�！本褪潜臧衩骋鬃杂苫潭冉细叩呐访�、美国等国家和地区，都不同程度地存在对服务业市场的管制。如欧盟国家针对美国视听业的竞争压力，采取影视配额制度、补贴制度等制度来�；ぷ约旱氖犹�。根据1989年欧盟理事会第89／552 号《无边界电视指令》，要求所有成员国的电视台在每天播放的节目中，欧洲原产的电视节目不得少于50％，个别国家还采取了更严格的标准。法国在1994年2月通过一项法律， 对所有广播电台实施法语歌曲播出数量最低限额制，要求在法国各电台播出的歌曲中，法语歌曲必须达到40％101，欧盟国家的做法在于�；づ分薜奈幕�，限制美国视听产业的冲击。在乌拉圭回合中，欧盟就没有就视听业的市场准入和国民待遇做出承诺，但承认《服务贸易总协定》的一般规定，如透明度、逐步自由化等，适用于视听服务业，这说明欧盟在视听服务业中，采取的是逐步自由化的措施。就连世界经济与贸易合作组织（OECD）在《现代无形贸易自由化法典》中对电影服务贸易也作了一些例外规定。该法典的附录写明：“基于文化的原因，如果不是引起出口市场严重的国际扭曲的话，为影院放映而进行的胶片复制生产资助制度可以被保留102�！泵拦嵬ü摹�1988年贸易与竞争综合法案》就带有浓厚的贸易�；ぶ饕迳�。该法案以所谓的“公平贸易”取代“自由贸易”，规定总统有权对外贸出口活动进行直接干预，而不必经国会批准。该法案还规定了一个超级301条款对美国认为违背了“自由贸易”原则的国家进行报复103。马来西亚规定在当地商业银行中的外资持股比例不得超过30％，泰国规定外资在当地银行中的股权比例不得超过己缴注册资本的25％104。
事实上，从70年代初，贸易�；ぶ饕寰鸵丫继�，有愈演愈烈的趋势。这一轮贸易�；ぶ饕逡悦骋浊蚧头枪厮氨俦诶菸饕曛�。北美自由贸易区、东盟自由贸易区、欧盟等区域性贸易组织、美欧香蕉战、美日钢铁战是贸易�；ぶ饕遄钚�、最尖锐的表现。美国口头唱着自由贸易的高调，但事实上美国在历史上是贸易�；ぶ骼顺钡募毕确�，到90年代，美国已经形成以非关税壁垒和经济区域化为主要特征的超级贸易�；ね�。欧洲、日本也纷纷加强贸易�；ぶ饕�105。1999年召开的世贸组织西雅图部长会议期间，500多个社会运动团体涌进西雅图，展开抗议世界贸易组织活动106，从一个侧面展示了美国的贸易�；ぶ饕迨屏�。
但是，国际服务贸易自由化应不断推进�！斗衩骋鬃苄ā返�19条第（4）款规定：“旨在为提高本协议项下所有成员方所承担的特定义务的整体水平，通过每一回合的双边或多边谈判，应使服务贸易逐步自由化的进程有所推进�！狈衩骋鬃杂苫牟豢赡孀那魇��！斗衩骋鬃苄ā反锍珊�，1997年又达成了《基础电信协议》、《信息技术协议》和《全球金融服务协议》，标志着服务贸易继续向前迈进107。
总之，不管是发展中国家还是发达国家在服务贸易自由化过程中，都有一个逐步开放的过程，都有一个逐步放宽但并不是完全取消管制的过程。
二、关于承担特定义务的谈判
根据《服务贸易总协定》第19条第（1）款之规定，为实现《服务贸易总协定》的目标，从世界贸易组织协定生效之日起不迟于五年内，所有成员方应就旨在使服务贸易自由化逐步达到较高水平问题进行连续的多轮谈判，并在以后定期举行。这些谈判应引向为减少或取消对服务贸易各项措施在有效进入市场方面的不利影响。上述程序应在互利的基础上，本着为促进所有成员方的利益，并谋求达到权利和义务的全面平衡�！斗衩骋鬃苄ā饭娑ǖ男ㄉШ蟮奶概�，即为“承担特定义务”的谈判，该项谈判的目的是使服务贸易自由化逐步达到较高水平，减少或取消对服务贸易各项措施有效进入市场的不利影响。谈判本着促进所有成员方的利益，在互利的基础上谋求达到权利和义务的全面平衡。各个国家在加入世界贸易组织以后，通过对承担特定义务的谈判，就可以平等地参与制定规则，在互利、权利义务平衡的基础达上成协议。
根据《服务贸易总协定》第19条第（2）款规定，自由化的进程应取决于各成员方相应的国家政策目标以及各成员方包括它的整体和个别服务部门的发展水平。对于各个发展中国家，根据它们的发展情况给予适当的灵活性，在少开放一些部门、放宽较少类型的交易和扩大市场准入等方面给予适当照顾。当发展中国家有可能向外国服务提供者给予市场准入时，把重点放在这种准入条件方面，以达到第4条所述的目标上。而第4条的目标是发展中国家的更多参与。那么第19条第（2）款的规定可以理解为，发展中国家加入世界贸易组织以后就《服务贸易总协定》提供新的市场准入，可以根据发展中国家的具体情况，附加一定的市场准入条件，以达到让发展中国家更多参与的目标。另根椐《服务贸易总协定》第19条第（4）款的规定，承担特定义务的谈判，目的在于使服务贸易自由化逐步向前推进。
《服务贸易总协定》生效后，在服务贸易自由化进程中确实取得了一定的进展。如前所述，1997年达成了《基础电信协议》、《信息技术协议》和《全球金融服务协议》，并于1999年1月开始生效。
三、承担特定义务计划表的制定与修改
根据《服务贸易总协定》第20条规定，每一成员方应根据《服务贸易总协定》第三部分的规定（国民待遇和市场准入）制定一项承担其特定义务的计划表。计划表中应详细说明：（a）有关市场准入的条件、限制和情况；（b）有关国民待遇的条件和资格；（c）承担有关的附加义务；（d）有关实施这类义务的适当时间框架；（e）承担上述义务的生效日期。同条规定，与《服务贸易总协定》第16条市场准入、第17条国民待遇不符的措施，应在第16条有关的栏目（b）类中说明。在这种情况下，这项说明也可作为第17条有关条件和资格的规定。
任何一项应承担的义务，自其开始之日起的三年以后，一成员方得在任何时候修改或撤销计划表中所承担的任何义务，但在准备实施、修改或撤销时，应在三个月前通知服务贸易理事会。任何其他成员方的利益受到影响时，受影响方得请求提出修改成员方进行磋商，旨在达成一项必要的补偿调整的协议。在这类磋商和协议中，所有有关的成员方应努力使承担的义务维持在互利的水平上，使服务贸易的优惠不低于在上述谈判前的承担义务计划表中的规定。上述补偿调整应在最惠国待遇的基础上进行。这意味着新达成的协议适用于所有的缔约方。如果在规定的谈判期结束前，修改方与受影响方未能达成协议，则受影响方可将此提交仲裁，任何其他受影响方都必须参加仲裁。如果没有受影响方提出仲裁或没有受影响方提出补偿要求，那么修改方得自由实施其拟议中的修改或撤销。如果修改方未按仲裁裁决进行补偿调整，不得修改或撤销其承担的义务。如果修改方不按裁决而实施拟议中的修改或撤销，则参加仲裁的任何受影响方可以进行修改或撤销，以使其实质上得到的利益与裁决相一致，这种修改和撤销的实施只能限于对修改方，不受最惠国待遇的约束108。
四、国际服务贸易自由化的障碍
由于服务是无形的，国际服务贸易几乎不存在关税壁垒的问题。阻碍国际服务贸易自由化的因素除交通运输等自然条件外，各国政府采取的服务贸易�；ご胧┢鹱胖饕饔�。根据世界银行的分类，国际服务贸易自由化的障碍大致可以分为两类，一类是市场进入限制，即政府对外国服务的进入设置的障碍；另一类是经营限制，即对外国服务提供者在国境内从事服务活动的障碍109。具体表现为：
（一）政府采购形成的障碍
政府采购是货物贸易的�；ぶ饕宓拇胧�，也是服务贸易中的限制措施。WTO已达成的《政府采购协议》也强调实行国民待遇原则，但《政府采购协议》在世界贸易组织体制中属复边协议，只对自愿加入的国家有约束力�！斗衩骋鬃苄ā饭娑ㄕ晒翰皇视霉翊龊妥罨莨�，同时又建议各国进行协商，但迄今尚未达成新的协议。发展中国家在达成新的协议前，是可以通过善用政府采购扶持本国的服务业及服务贸易的。在达成新的协议过程中，发展中国家也可以在新协议中争取更多的利益。
（二）政府优惠形成的障碍
政府补贴、税收减免、信贷优惠措施在国际货物贸易和服务贸易中都是很普遍的贸易�；ご胧�。
（三）限制外国投资形成的障碍
贸易与投资密切相关。服务贸易的客体是无形的，不可贮藏和运输的，其生产和消费在时间和空间上是统一的。服务交易时，服务提供者和消费者要见面，这除了人员的国际流动外，只能通过跨国的直接投资才能实现，一国服务提供者通过在国外设立分支机构直接向外国消费者提供服务110。因此各国关于外国投资的限制必然成为服务贸易自由化进程中的障碍。
（四）知识产权�；で分苄纬傻恼习�
服务贸易大量涉及知识产权的问题，没有有效地�；ぶ恫�，就会损害他国服务贸易提供者的利益。
（五）限制人员的国际流动形成的障碍
服务贸易大多要求服务提供者与消费者同时见面，除国际直接投资外，还可以通过人员的国际流动来实现。倘人员在国与国之间的流动存在阻碍，服务贸易必难得到迅速发展。
（六）职业资格的相互承认过程中形成的障碍
有许多服务，如医疗、法律、教育等服务只有具有一定职业资格的人才可以提供。如果职业资格未能得到承认，这些方面的服务贸易就无法展开111。
五、我国服务贸易自由化进程中的问题及思考
我国服务贸易和相关立法的发展是有目共睹的，但在国际服务贸易自由化这一大环境下，存在的问题也是勿庸讳言的，并突出表现在以下诸方面。
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