[ 马怀德 ]——(2000-9-1) / 已阅32102次
所谓损害，就是违背了对公民法人所承担的义务而使其受到不利益的结果。因此，国家能否赔偿这种损害，首先应确定损害者的利益是否受到法律�；�，国家对受害人是否承担特定的义务。例如在德国一个案例中，私人根据乡镇的建筑规划购买了一片土地，而这块地皮放射性有毒物质（废弃物）所污染。法院判决乡镇赔偿居民因废弃物而遭受的健康损害。理由是乡镇在规划时依照法律应保障居民的安全和健康，防止计划范围内的居民因废弃物而对健康造成损害�；痪浠八�，因为遭受损害的对象是法律特定�；さ�，所以国家必须对这种损害负责。国家颁布法律，行政机关制定规章，如果它所造成的损害是普遍的，但法律又并未加以特别�；�，那么国家就不负赔偿责任，一个人能否成为损害赔偿的对象，关键在于行政机关所负的职责是否为了直接�；に睦�。例如，当盗贼正在行窃时，警察袖手旁观，那么警察就违反了他对财产所有人的职责，因为警察干涉的权力不仅是为了一般公众的利益而被授予的，同时也是为了某一个具体的个人的利益而被授予的。美国一些州法院也持同样观点，主张区分国家机关对原告承担的特别义务和对公众承担的普遍义务，例如，原告请求国家对他房子着火烧死儿子予以赔偿。理由是城市的建筑检查员曾两次要求原告扩建房屋须符合建筑法，但没有强制原告遵守，并发给了建筑许可证以致扩建后房子着火烧了原告的儿子。法院判决被告市政府不负赔偿责任。因为市政府对原告不负有区别于其他公众的特别义务。原告不是适格的损害对象。
（三）损害行为与损害结果之间的因果关系
行政赔偿中的因果关系比较复杂，存在很多间接关系的损害赔偿问题。例如，某公司总经理被错误拘留，拘留期间因错过一次已约好的签定合同机会，造成企业重大经济损失，国家对这类损害是否赔偿？某人经合法手续领到许可证并依此建起房屋，后被行政机关确认为违章建筑并拆除，发放许可证机关是否负责赔偿？某公民财产被盗，能否以公安机关维护治安不力为由请求赔偿？要回答这些问题，除符合其他条件外，还应分析国家行政机关及公务员的行为与损害结果之间是否存在因果关系，及这种因果关系的密切程度如何。
民法理论上，因果关系是客观事物之间的前因后果的关联性。若一现象的出现，是由另一现象的存在所必然引起的，则二现象之间就为因果关系。当然，也有主张简化行为与损害结果之间因果关系的，凡是引发结果的条件皆为原因，只要结果的发生与行为之间存在逻辑上联系的事实，就视为有因果关系。这一学说称为条件说。
此外还有相当因果关系说，又称适当条件说，认为某种原因在特定的情形发生某种结果，还不能断定二者之间有因果关系。只有在一般情形中，依照当时当的社会观念，普遍认为也能发生同样结果的，才能认定有因果关系。由损害看行为，可以确信是它造成的，由行为看结果，可以预料它能够造成，那么该行为即为相当原因。如警察殴打人致伤，并囚之于拘留所，受伤人因不能外出医治，或治疗不得法，遂因伤致死，殴人行为与死亡结果应该视为有因果关系。也就是说，行为后加入其他原因。如其他原因在客观上足以预料有结合的可能，则其行为对于损害，是相当原因。同样，行为前已有其他原因，如果再加上行为这一原因，在客观上可以认为足以引起损害，则其行为也属相当原因。就目前理论看，相当因果关系说似乎更具说服力。
行政赔偿中因果关系，在某些方面要比民事赔偿严格的多，另外一些方面又要宽松的多，完全用民法上的因果理论分析行政赔偿责任的构成很难获得满意结果。例如，公安机关违法限制某企业经理的自由，企业因此无法开业而遭受损失，依照民法原理，国家应当赔偿企业的损失，因公安机关的行为是导致企业损失的主要原因。然而，多数国家的行政赔偿法律并不这样规定，否认限制公民自由与企业损失之间的因果关系而只规定一定数额的限制人身自由赔偿金。在美国，一个杀人犯因某种原因被释放了，结果该杀人犯出狱后第二天又杀了一个人，被害者家属提起国家赔偿诉讼。地区和上诉法院都判决由监狱负责赔偿，但最终被联邦法院否决了，理由是监狱释放犯人的决定确有错误，但释放的行为不是杀人犯再次杀人的直接原因。确认国家赔偿责任必须符合两个条件：一是因果之间具有逻辑联系，此案符合逻辑联系；二是因果之间有直接相关性，即依正常人的经验和理解，行为和结果之间有牵连。此案不具备这个条件。所以国家不负赔偿责任
。有趣的是，在另外一些案件中，因果关系则表明的很宽松，如某人在大街上不慎摔倒，法院判决市政府赔偿，理由是市政府未能及时清扫积雪是造成受害人损害的主要原因。在日本法中，这种因果关系比较严格，但自70年代后期开始，这些严格的标准在与卫生污染有关的诉讼中已经被放松。
正如前面所述，行政侵犯行为是职务侵权行为。与一般民事侵权行为是有一定区别的。它具有非法性、滥用或超越裁量权性、强制性等特点，凡违背时特定人所承担的法律义务即视作侵权行为。因此行政赔偿中的因果关系，实质上是行为机关与受害人之间的权利义务关系。只要行政机关违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们就认为存在行政赔偿责任中的因果关系。例如，警察发现有人殴打伤人而不予制止，就违背了他所承担的特定义务，如果受害人无法向加害人求偿时（如已逃跑，无支付能力）而向行政机关请求赔偿，应予支持，因为警察与受害之间有一定的权利义务关系。违背法定义务即为因，受害人损失为果，二者虽无必然联系，但有间接联系。又如公民已将各种材料、证件准备齐全；并按规定程序申请建筑或营业执照，而承办人无故长期积压不为之办理，致生损害者，行政机关应负赔偿责任。因受害人的损失是因行政机关公务员违反其应予履行的义务而造成的，已构成因果关系。所以应当赔偿，某公民贩运西瓜途中被人哄抢，请求当地派出所�；�，派出所拖延懈怠履行�；ひ逦�，而造成西瓜被哄抢，该公安部门应赔偿瓜主损失。以上看到的例子都是不作为引起的，即国家行政机关违背他所承担的义务引起的。至于这种职务上的义务既可以是法律法规规定的，也可以是上级命令的，有的虽无明文规定，但按照普通常理，在正常情况下应做的，凡是行政机关应该做的而没做的，就是失职行为，就是不作为的违法行为，由此引起损害，国家负赔偿责任。
在有些国家，很少研究国家赔偿中的因果关系，而是研究行政机关公务员所负的公职义务以及与第三人的关联性。只要公务员所负的义务是为�；さ谌死娑柚玫�，而公务员违背该义务并造成特定第三人损失，该公务员作为或不作为行为即构成行政侵权行为，它与损害结果之间就存在因果关系，例如，在法国有一个城市的某道路交通十分拥挤，许多人不按规定随处停车，附近一居民得了重病，救护车因交通拥挤未能及时赶到该居民住处予以抢救，以致死亡。法国行政法院判决认为，受害人的损失与行政机关交通管理不善有因果关系，而且是直接的因果关系。因为交通管理机关负有维护交通秩序，保证道路畅通的法定公职义务。在本案中，交通部门未履行好此项义务而导致受害人损失、国家应当赔偿。
之所以强调行政侵权赔偿责任以受害人不能通过其他方法受偿为前提，主要是考虑到当行政侵权和其他行为（如刑事民侵权损害）混杂一起时，如警察发现甲殴打乙却不制止致使乙受伤，乙可先通过民事侵权诉讼要求甲赔偿，如甲逃匿或无支付能力，乙可向国家请求赔偿。同样，当一幢大楼失火时，主人向消防机关报告并要求及时灭火，如消防机关故意拖延以致酿成大灾，那么受害人先可向失火责任人求偿，如果得不到赔偿，则可向消防机关请求赔偿。
由此可见，行政赔偿责任中的因果关系，应该以行政机关及公务员的公职义务为基础，以受到法律�；さ氖芎θ巳ㄒ嫖劳�，以违反公职义务与权益遭到损害之间的关系为内容，用客观、恰当符合正常社会经验的方式衡量和确定的逻辑关系。这种因果关系应该是客观、恰当、符合理性的，而不是机械、随意的。作为原因的现象，不仅在时间顺序上应出现在成为结果的现象之前，而且还须起着引起和决定结果发生的作用。只有与损害结果有直接联系的原因，才是赔偿责任的因果关系中的原因。当然，直接的原因不一定就是损害的最近的原因。而是损害产生的正常原因和决定性原因。例如，有一段柏油马路刚刚修完，未设置标记，一个演员路过该段马路，鞋上沾了柏油，到了剧场又把地毯弄脏，剧场老板因此起诉要求国家赔偿。此案中，与损害最近的原因是女演员走进剧场的事实，但它不是主要原因和起决定作用的原因。国家公共管理不良才是这一损害的直接原因。公务机关在刚刚修复的道路上，未能及时清除脏物，应当树立标志，告诫行人绕道而行�？杉饭芾砘氐氖е笆窃斐删缭旱靥核鸷Φ恼嬲�，最后法院判决负责道路的行政机关承担赔偿责任。
（四）缺乏因果关系的事实
国家只对直接产生损害的原因事实负赔偿责任。有些特殊的致害原因与损害结果之间缺乏因果联系，国家对此不负赔偿责任。它们主要有以下几类：
1.受害人的过错。受害人的行为促使损害的发生成为不可避免或加重时，行政主体完全不负赔偿责任或者部分免除赔偿责任。例如，儿童在公园玩耍时，被树枝划伤，其父母要求行政机关赔偿，而行政机关认为儿童受伤是父母看管不够，行政法院认为公园存在伤害儿童的危险，说明采取的预防措施不力，存在一定的过失责任，但它并不是造成损害结果的唯一原因，受害人自己也有过错，这种过错行为与损害也有因果关系，所以，在这种情况下，我们认为可以免除或部分免除国家的赔偿责任。如果损害完全是由于受害人过错引起的，那么国家不负赔偿责任。
2.不可抗力。因不可抗力如战争、天灾等引起的损害，国家不负赔偿责任。因不可抗力是不能预见，不可抗拒的，属于当事人意志之外的力量，因此造成的损害与行政机关的行为无任何因果关系，行政机关对此承担责任。不可抗力与原因不明的意外事件不同，后果如机器故障、火灾等，它可以免除国家的过错责任，但不能排除行政主体的危险责任。例如，某一水坝漏水，造成邻近居民的损害，但漏水的原因不明，这可以排除国家的过失赔偿责任，但不能排除危险责任。
3.第三者介入。当行政机关的行为通过第三者介入产生损害时，这种损害是间接损害，行政机关不负赔偿责任。例如某人所驾驶车被交通警察违法扣留，司机步行回家时，被另一车撞伤。虽然交通机关有违法侵权行为，但造成损害的原因由另外一辆车所致，因此，行政机关不负赔偿责任。若损害发生同时由行政机关和第三者的行为所引起时，行政机关就其行为部分负责。
五、行政侵权赔偿责任的法律特征
构成行政赔偿责任还必须满足"有法律规定"这一要件，如果法律没有规定政府赔偿责任，即使公民受到行政机关违法侵害，国家也可能不承担赔偿责任。这是国家赔偿责任的一个重要特点。所谓"有法律规定"是指现实存在的所有规定国家赔偿责任的法律、法规和判例等。国家赔偿不同于民事赔偿，它产生于上个世纪末，大多数国家通过渐近式立法逐步将这一制度推开。因此，国家赔偿的范围、程序等内容是由立法和司法判例确定的。即使在今天，也没有任何国家在法律上采取政府对所有侵权行为承担赔偿责任的办法。如美国、英国法律虽然规定"政府依据法律的规定，应于同等方式与限度内，与私人一样地负担民事责任
……"，但真正地含义在于限制政府的责任范围，即"只有在国家进行（私人也能为的行为）时，才谈得上负担赔偿责任……这样看来，美国国家责任实现度极小，种种唯国家、政府方能从事的活动中的侵权（亦即私人不可能为，因而不能承担责任的行为），一概与国家赔偿无缘"。①即使在被誉为国家赔偿制度楷模的法国，也不是国家对所有政府侵权行为均承担赔偿责任。因此，诸如立法、司法及政府行为、邮政公务等造成的损害，国家不承担赔偿责任。前苏联国家也以法律规定为前提，"国家机关对它的公职人员的权力行为，只有在专门法律有规定时，才负民事责任并负责赔偿"，如果不具备民法典第407条规定的特殊条件，即使满足了其他民事侵权责任的条件，国家机关也不负责任。通常受害人只能对有过错的公职人员本人提起损害赔偿之诉。
就国家赔偿可行性而言，如果免除所有的限制，允许受害人对政府所有行为提起赔偿诉讼也是不现实、不恰当的。因此，国家对何种行为负责赔偿、适用什么赔偿方式及程序，均须由法律明确规定。例如，在奉行判例法的美国，国家赔偿责任均源自不同时期的制定法和判例。如政府官员违反联邦法律，依据1971年美国法典28编1983条规定处理：联邦政府官员个人的赔偿责任，源自1971年最高法院作出毕恩斯判例；其他政府的赔偿责任，依据联邦侵权法处理。如果法律没有规定，除了国家赔偿及政府官员赔偿法，并不见得任何损害都引起诉讼，得到赔偿。总之，如果有特别法律规定可以赔偿的，即使统一法规定不赔，也应当予以赔偿；反之，没有法院规定应赔偿的，即使有损失也不赔�？杉�，国家承担行政赔偿责任，必须以法律有规定为要件之一。这种法律规定既可以是统一的国家赔偿法，也可以是特别法，判例法。在我国，承担行政赔偿责任的。
法律依据有：国家赔偿法、行政诉讼法、民法通则、治安管理处罚条例、海关法及最高法院、最高检察院有关司法解释、国务院及部门发布有关行政解释、法规及政策性文件。受害人依照以上规定才能行使国家赔偿请求权。这是与多数国家的相似的特征之一，也是国家承担赔偿责任的必备要件之一。
①杨泽延、姚辉：《美国国家赔偿制度纵横》、载于《比较法研究》1988年3期。
（政法论坛 中国政法大学学报 1994年第4期
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