[ 龙城飞将 ]——(2009-11-4) / 已阅34700次
然而，一旦政府部门追求与其行政职责无关的特殊利益，或者这种追求超过了合理界限，这种追求就丧失了合法的基础和根据。目前我国政府机构改革尚未完成、财政体制未尽合理、历史遗留的诸多问题，这就使得政府部门具有过分追求部门不当利益的内在冲动。而行业不正之风，加之某些领导人认识偏差，常常使这种内在冲动转化为将部门利益法规化的种种努力：
其一、以地方立法形式增设机构。增设政府部门内的二级处室、下属事业单位，或给已有部门内二级处室增加事业单位的牌子，或给其下属的企事业单位挂上行政管理二级机构的牌子。这样做，既降低了地方立法的重要性程度，又会给编制管理和机构改革带来困难�！�
其二、以地方立法向部门所属企业或事业单位授权。一些部门既想多揽权力，又不愿履行与这些权力相适应的义务和职责，把一些琐碎的、本应由其自身承担的行政事务推给下属单位去办理，并以地方立法形式将这种行为合法化�！�
其三、以地方立法设立收费。在西方关于国家与政府的理论中，有一种经济人理论。这种理论指出，国家和各级政府其实也是一种经济人，它们应当像斯密所讲的经济市场上的“经济人”一样，在追求自身利益的同时为社会带来福祉。但具体到政府的行为，政府作为经济人直接追求经济利益的冲动很明显，为社会和人民群众服务的承诺却得不到监督，不能真实地兑现。
自1997年7月发布《中共中央、 国务院关于治理向企业乱收费、乱�？詈透髦痔傻任侍獾木龆ā返�1998年6 月底的一年间，除中央各部门宣布取消向企业不合理收费424项、 涉及金额262亿元以外，省级以下取消的项目就达20，289项，涉及金额231.5 亿元，合计493亿元 。十年过去了，这种状况不但没有解决，反而愈演愈烈�！豆ゼ幔褐泄翁逯聘母镅芯勘ǜ妗芬皇樽髡�，中央党校研究室副主任周天勇指出，中国体制改革最关键的是财政预算体制改革，特别是政府收费�？钐逯频母母�。这不符合现代政府的要求。例如，2007年一年各级政府的乱收费就达16,000亿元，十年时间政府的种种不合法制要求的收费增长了32倍！这种“发个文件就收费”的行政体制如果管不住，会带来严重的社会问题 。
城市居民住房价格长期居高不下，背后的利益为谁所攫��？ “在全部的房价中，开发商获取的利润仅占10-18%，再刨去25-30%的土地使用成本和25-30%的建筑成本，剩下的部分都被各地政府以各种名目的费或税收走了” 。全国政协委员、河南台兴房产有限公司董事长王超斌为曾在河南省房地产协会帮助下，分别对四川、重庆、安徽、江苏等地的乱收费现象做过专项调查，发现各地政府围绕房地产开发征收的税费名目多得惊人：除了土地出让金和双重配套费外，政府还要收取50余项费用，征收者涉及25个地方政府部门的几十个科室。此外，各地政府还开向开发商或购房者征收营业税、印花税、城建税、教育附加税、契税、土地增值税、所得税、土地使用税、房产税等。这些税费，有些是重复征收，有些是巧立名目，有些是不合理收费�！白钅涿畹厥�，还收取‘不可预见费’”。王超斌说，这个费的征收弹性较大，“找找人就能少收点，不着人就收地多一些。这也为政府腐败提供了空间”。以北京东区国际小区公寓为例，开发前的土地成本约为5000元，后来的建筑成本系在3500元左右，而在整个开发建设期间被收取的各种税费，金额高达8000。项费税抬高房价近三成。
如果政府把针对房地产开发而收上来的各种税费用于建设经济适用房和两限房或者廉租房，按照合理的政策分配给老百姓，保障“居者有其屋”，即便征收数额有些高也算罢了。实际上，很多地方政府都把钱花在了形象工程上，大肆建造大马路、大广场，高级酒店。这是取之于民，又与民争利。
其四、在地方立法中简化行政责任。一些地方立法给地方政府部门规定了很大的行政权力和处罚权力，但对行政部门行使权力和进行处罚的程序和条件却疏于规定，对�？钏玫墓芾砗褪褂霉娣恫谎细�，也是引起人民群众对乱收费、乱�？畈宦獾脑蛑�。
其五、重复立法。本来国家或省一级已经制订了有关的法律、法规，但有些地方和部门仍要求地方人大制订内容大体相同的法规，其目的一是突显某个部门或行业的重要性，二是方便本部门工作中查阅，亦能显示出该部门的法制观念强。但更大的危险是，这些地方立法常从地方利益出发，自觉或不自觉地与上位法相冲突。部门执法时实际上以地方法规为依据，架空了国家和省级立法，降低了国家和省级立法的权威性。
地方立法中的种种表现，在实践中造成了严重的危害：第一、破坏了法制的统一。由于各地大量出台基于部门利益的法规而破坏了国家法制的统一。第二、破坏了法制的民主基础，损害了地方政府和人大的形象。由部门意志主导的地方性法规，主要是代表部门利益，不能反映人民群众的利益和愿望，通过和施行这样的法规对地方政府和人大的形象也就不能不造成损害。第三、不适当地扩大了政府的职能，使其无谓地管了一些不该管也管不好的事，既毫无必要地增加了政府的负担，客观上又阻碍了政府机构改革的进程，延缓了政府在市场经济条件下职能的转换。第四、地方立法过多过滥，影响法的严肃性和权威性，影响人民群众对法制的信心，影响人民群众对国家法律的理解和把握。
3.利益集团影响立法
社会学和政治学把“利益集团”作为研究对象始于上个世纪的50代和60年代，开拓者为美国学者�！渡缁峥蒲麓堑洹分卸浴袄婕拧苯馐臀骸澳切┪俗陨砝娑心康�、有计划地影响政府机构、立法人员或行政管理者的活动”，它们“他们不仅宣传自己的利益，而且必要是诉诸或威胁司法机构，以便达到维护和扩大本集团利益的目的”。
中国政法大学研究生院副院长李曙光教授在《瞭望》周刊载文称，“从未来的5年或者更长一段时期来看，如何分享或共享改革遗产与成果，是我们面临的主要问题�！狈梢蚱淙ㄍ肫帐市�，日渐成为利益博弈的“主战场” 。
利益博弈进入立法领域，是旨在将利益上升为权利的努力，是从规则的被动接受者到主动参与制定者的觉醒，是从无序争利到有序博弈的进步。市场经济的利益集团力量增大，公众的权利意识复苏，政府部门掌握广大的社会资源——各方博弈越来越频繁。利益集团之间有博弈，与政府之间有博弈，与劳动者之间也有博弈；从立法观念调整，到权力界定，权利分配，经济利益确定，“中国现在很多法律的出台都是各个主体之间相互博弈的结果” 。
以物权法草案为例，从公、私财产的�；さ叫∏３滴�，从国家基本经济制度到每个人的切身利益，论争不断，成为当前各种利益关系复杂化的一个突出表象。创纪录的“八审”，成为立法之手协调各方利益的一个突出体现。
其一、法律涉及利益群体越多，博弈程度越高。2006年3月20日至4月20日，全国人大常委会就劳动合同法草案向全社会征求意见，短短一个月，即收到19万多条意见。这些意见的背后，是劳资双方及其代言人、相关部门及其代言人之间的持续交锋。
其二、涉及面越广、涉及利益越多，立法越困难。直接涉及博弈群体利益的立法则往往容易被“搁浅”。电信法从1980年起就开始起草，至今还在争议。国资法、反垄断法、破产法无不是起草10年以上，亦因为其涉及改革的深处利益。
其三、焦点问题往往不是一部法律“单兵突进”所能完成的，而是各个法律协调的产物。破产法对职工债权问题的最终解决要依赖劳动和社会保障制度的完善。
其四、博弈主体的多元化。大量的利益主体卷入立法博弈，博弈变得复杂，利益更难以调和。典型的是有关房地产的政策法规，房地产商、地方政府、炒房者、投资者、需求者、中央政府、金融机构、学者都参与到博弈中。
人民主权的国家应当削弱特殊利益集团对立法的不利影响。
在多元民主社会中，弱势利益群体的利益诉求和影响力比有组织、有强大经济基础的利益集团弱得多。为了维护社会整体的公平，维系社会体系的健康顺利地运转，政府应当有意识地采取倾向性措施，保证社会下层和弱势群体的利益得到适当“照顾”。这些措施主要包括：
其一、政府和立法机关必须正确定位，作为仲裁者而非参赛者
在各种利益集团都努力发挥作用的前提下，政府作为一个整体，应该置身于外，使自己保持一个相对中立的地位。卓越的政治家在利益纷争的场外应能清楚地看到各派所代表的利益是什么，会带来什么结果，从长远出发协调各派利益，以其为基础制订规则和法律。政府应当是仲裁者，绝不能将参赛者与仲裁者的职责一并承担。
其二、一般民众要有自己的利益诉求渠道
普通民众所形成的利益集团的声音十分弱小，政府必须保证他们有足够的利益诉求渠道，如言论自由、出版自由、集会自由、结社自由、罢工自由、游行自由等。这些基本权利的真正实现才能保证他们可以用和平的、非暴力的方式维护自己的利益，也只有这样才能保证其他强势利益集团不能忽视他们的存在。
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