[ 高汝成 ]——(2009-10-18) / 已阅33802次
案
317 317 6 71 5779 ？ 7588 ？ 6 3 33 31
办理经济案件或纠纷 审查合同 法律咨询 参与招标
起数 挽回经济损失（万） 份数 标的（万） 场次 人次 起数 标的（万）
122 2691.21 8152 147542.72 201 2447 575 42909.95
（说明：表三“？”处是指监狱法制部门应该行使而没有行使的职能，从而导致实际工作中法制工作职能的缺失。）
2008年，江苏省监狱系统法制工作机构共审核、制定监狱规范性文件317件，经审查更正规范性文件6件，向省监狱管理局法制处报备317件，报备率100%。组织执法人员开展法制宣传培训71期，参训人员计5779人次�？怪捶喽交疃�，参与刑满释放人员谈话7588名。办理行政赔偿案件6起，行政申诉案件3起，办理行政复议或行政诉讼案件33起，结案31起，结案率达74%。此外，还办理了经济案件或处理经济纠纷122起，挽回经济损失2691余万元，审查合同8152份，标的达147542余万元，开展法律咨询（咨询对象涵盖民警职工和罪犯）201场次，参加的民警、职工或罪犯总人数达2447人次。参与监狱基础设施建设或其他交易项目招标575次，标的达42909余万元。
二、监狱法制工作存在的主要问题及分析
（一）机构设置及运行机制
主要问题：一是机构设置不统一。随着监狱体制改革和法治进程的推进，监狱职能逐渐分化所带来的必然是法律职业的分化以及监狱组织机构的更加专门化、专业化和精细化。根据《司法部办公厅、法规司关于加强地方司法行政法制工作的几点意见》（（89）司发办字第121号）的要求，各�。ㄇ�、市）司法厅（局）先后设置了专门的法制工作机构。1996年，江苏省监狱管理局将“法律政策研究室”调整为“政策法规处”，2000年，江苏在政府机构改革中又将政策法规处调整为法制处，这体现了监狱治理由以政策为主的人治模式向以法制为主的法治模式转变的文化变迁。但是，调查中我们发现，监狱法制机构建设与这种变化与发展还存在不相适应的地方，如江苏25个监狱单位法制机构中16个正科建制、9个副科建制；9个独立设置，16个挂靠设置，挂靠设置的大多数与监狱办公室、少部分与监狱纪检监察室合署办公。二是机构缺乏独立性。调查中，我们发现法制部门无论是独立设置还是挂靠设置，大多数在职能上都缺乏自主性，难以独立开展工作。法制机构职能不专一，法制工作人员通常兼任文秘、信访等工作，个别监狱的法制工作实际上是服从或受制于挂靠的部门，工作范围的不确定性使法制机构不仅顾此失彼，而且法制工作人员吃尽辛苦，但监狱执法质量仍摆脱不了无明显改观的尴尬境地。三是缺乏良性运行机制。我们发现大多数监狱领导都具有很强的执法创优意识，但很少能和法制工作人员一同研究执法究竟存在哪些问题，也很少让法制部门同志参与执法过程，有的领导甚至把执法工作看成是法制工作、将纪检工作与法制工作相混淆。由于受传统思维模式和工作套路的束缚，在个别监狱领导的观念中法制机构就是多余的。由于忽视法制工作在执法监督中的中立性作用，仅有极个别的民警因执法过错受到责任追究，大量的一般执法过错没有得到及时警示，致使一些执法问题屡查、屡纠、屡犯。同时，执法监督的不力，也在一定程度上伤失了监狱的执法责任和过错追究制度的权威性。
原因分析：有些监狱对法制工作重要性缺乏应有的认识，对法制机构的职能不清，甚至个别监狱设置法制机构某种程度上是迫于省监狱管理局推进机构改革的需要。监狱法制机构职能说在嘴上、写在纸上（法制部门职能和岗位说明书），却没有通过实施与考核在实践中发挥法制部门的应有效能，这也是造成法制工作人员角色不清、专业淡化的一个重要原因。
（二）法制机构队伍建设
主要问题：一是专业化水平不高。据调查，全省法制机构工作人员兼职人数多，专业不对口现象比较严重。非法律专业或没有经过专门法学训练的人员占总人数的34%，兼职工作人员占总人数近32%。二是专职人员角色混乱。在访谈中，有不少监狱法制科（办）负责人反映，由于法制工作机构的负责人有相当部分是办公室主任或副主任，因而法制机构工作人员被办公室日常事务所占精力太多，无法顾及法制工作，法制工作大多数在他们日常工作量中所占的比例不到1/3。三是法制人员的业务水平还有待进一步提高。据了解，法制部门人员流动过于频繁且参与法制工作的专门学习和培训的机会也不多。由于人员流动性大和参与法制工作的经历少，因此，法制部门工作开展的成效并不明显。调查中，不少监狱领导与民警对法制工作的开展状况不够满意，希望法制工作人员还要不断提高业务水平。
原因分析：部分监狱还没有把法制工作视为专门的职业来重视，对职前专业化的法律人才和职中通过国家司法考试、取得法律硕士文凭或是获得国家承认的法律资格证书的民警没有及时调整充实到法制工作部门。再者，部分监狱没有将职后法制工作教育培训纳入法制工作人员专业化发展规划，没有要求在法制机构的工作人员必须经过严格地、持续地学习去获得并保持自身从事法制工作的专业化素质和职业技能。
（三）法制工作权限及范围
主要问题：一是监狱法制工作机构职能不清�！胺ㄖ紊缁嵋笕妨⑵鸲苑傻男湃�、尊重和遵从，这不仅对于个人的，也是对于各级组织和政府部门的要求�！� “任何公共权力本身都存在着一种扩张和越界的冲动，所以，仅仅依赖掌握权力的人们的道德自觉是远远不够的，所以要有用权力来限制权力的分权制衡机制�！盵1]“现代法律就是�；と巳ǖ囊恢种贫劝才藕颓恐屏α��！奔嘤ㄖ剖钦ㄖ频挠谢橹糠�，其宗旨是限制和约束监狱机关或民警的行刑权，切实维护受刑人的合法权益。多年来，经过实践探索与制度规范，监狱法制工作基本上形成了以执法监督、法制宣传、执法调研和复议应诉为主要内容的业务门类。从表三的调查数据来看，江苏监狱法制机构不仅在规范性文件制备、法制宣传培训、执法监督、行政代理、法律咨询等方面介入司法行政或行刑法律关系，而且还将工作领域扩展到非法定的出现在平等民事主体之间的“监狱企业用工、监狱所在社区小城镇建设、监狱与周边群众因用水、排污、土地承包等”方面引发的矛盾纠纷，办理监狱企业和其他民事主体经济案件或纠纷、监狱社区邻里纠纷、监狱在民事活动中审查合同、参与监狱招标等工作,法制工作的部分职能已明显超出其法定职责 。笔者认为，监狱有时作为民事主体在市场经济活动中维护自身权益也是出于一种本能，但这绝不能纳入监狱法制工作的职能。当今，随着监狱法治化和现代化的推进，受刑人对法律具有较热切的期待，尤其是，监狱体制改革的不断深入，要求监狱必须要走向职能纯化和职业化。监狱在某些场合中作为市场主体的权益�；せ蚓燃镁透Ω媒柚缁崴痉ㄗ试椿蚍煞窕估词迪�，千万不能因为维护自身的民事权益甚或不恰当的权益使监狱法制工作变味、走调。如果那样做，势必会站到受刑人的对立面，从而带来对服刑人员合法权益的损害，并进而破坏监狱法治建设，导致执法不公或徇私枉法、损害监狱机关的执法形象等不利后果。二是监狱法制工作缺乏明确的法律规定，很多工作无法可依。特别是监狱法实施细则等法规迟迟没有出台，监狱法制工作部门的地位和职能缺乏明确的法律规定，导致部分监狱法制工作部门至今没有发挥或没有充分发挥执法监督职能。如在表三的执法监督栏目，我们没有看到法制部门对监狱行政处罚权（如对罪犯作出的警告、记过、禁闭等）和刑罚变更执行（如减刑、假释、暂予监外执行等）等涉及罪犯切身权利的执法监督内容，这说明，监狱法制工作的实质权能还没有得到有效地落实。三是监狱领导对法制工作重视程度不均衡。有些监狱领导或分管领导具有强烈的法治意识或法律专业知识背景，认为法制工作是监狱各项工作制度化的基础，因而非常重视监狱“立法”、加强执法监督，监狱的一切执法环节、执法行为都于法有据，都能依法办事，有力地推进了刑罚执行工作、教育改造工作和执法监督工作的制度化、程序化和规范化。但也有少数监狱领导认为，监狱执法监督的权能已经落实到管教、政工和纪检监督部门了，法制机构可有可无。甚至，有个别监狱领导将监狱法制部门当成是监狱的维权部门，指派法制工作人员参与企业债务追偿、矛盾纠纷调解以及非诉讼民事法律事务处理等工作。
原因分析：一是在于，不少监狱的领导、分管法制工作的副监狱长甚至兼职法制工作人员并不清楚监狱法制工作的具体职能。现实表现就是，一些监狱一线的民警很少与监狱法制部门打交道，根本就不知道法制部门的职权有哪些，甚至不知道还有监狱法制工作这个部门。有些领导甚至混淆了监狱法制建设与监狱法制机构的职能，监狱法制建设是推进法治监狱建设整体要求的落实，法制工作主要是通过监督为核心的职能发挥来对监狱法治建设起推动和保障作用。根据《关于全省监狱系统实行执法责任制的规定》（苏狱规[1999]4号）要求，法制部门要参与制定《执法责任制实施方案》，将执法职能分解落实到具体执法岗位和执法人员，明确执法流程、程序要求，将执法责任制、评议考核制、执法公示制和执法过错追究制等“四制”结合起来，整体推进，而在实际工作中，很多监狱法制工作的监督职能并没有切实得到履行。监狱系统的民警包括部分监狱领导对法制工作重要性、必要性、紧迫性及至法制工作任务、内容等方面的理解还有待深化与统一，人们的认识还不够到位。各项法制工作在探索中开展，经验还不够丰富，制度还不够完善。二是在于，目前关于监狱法制工作机构职能规定的法律位阶不高，规定的内容也不够明确。1990年司法部以部门规章的形式对司法行政机关法制工作机构的职能进行了规定 ，其中只有部分工作职责可以适用于监狱法制工作机构。2001年，江苏以规范性文件的形式对监狱法制工作机构的主要职能进行了统一规定，但内容比较笼统，也没有明确考核指标，因此，难以促成法制工作职能的有效发挥。三是在于，部分监狱领导监狱治理的观念还比较传统落后。个别监狱以及监狱的少数领导法治观念比较淡薄，面对监狱行政管理、民事纠纷、或是工作中出现的矛盾冲突，出于担心舆论影响、责任追究和上级工作绩效评价不利等原因，形成了强烈的“惧讼”心理，还习惯于采用行政干预和“花钱买平安”的策略，以化解争端和息事宁人为目的。这些做法不仅不能从根本上解决问题，而且在一定程度上造成了法制机构职能的偏离和法制工作人员职责的错位。
（四）“强法制弱法治”现象及其原因分析。改革开放以来，特别是1994年《监狱法》颁布实施以来，我国监狱法制工作受到了重视，如，江苏监狱系统还专门编撰了《监狱法制工作手册》以备执法查考。但正如明朝“万历首辅”张居正所言，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。在监狱法制逐步完备的情况下，监狱法治却没有获得相应发展，两者出现了某种程度的断裂，这就是当前监狱工作中存在的“强法制弱法治”现象。主要表现在：一是监狱法律、法规和制度进步很大，但涉及受刑人人权�；つ谌莸姆芍贫热次拗卮蟊浠�。因此，突出对受刑人权利的�；な羌嘤ㄖ蔚暮诵哪谌�，也是监狱法制工作的主旨。二是法律规章制度较完善，但法治进程很慢，现实中还受到“权力至上”观念的严重阻挠，还存在重打击犯罪、轻人权保障的观念，习惯于有罪推定，忽视刑事司法的人权保障功能，依法执法力度不大，规范执法监督不力等现象，对监狱法律法规或规章制度变通执行，或是上有政策、下有对策。因此，迫切需要通过法制工作建设来提高法令的执行力与执法水平，以及宽严相济刑事政策和行刑人道主义理念在行刑实践中的贯彻落实。
事实告诉我们，法制工作职业化使命神圣，基于法制工作职业化建设的法制工作内容不仅要保证监狱出台的规章制度程序和内容是合法的，“立法必当求其公，执法必当务其平”，而且要重点在推进以“法律为最高行为准则”理念和规范执法行为方面下功夫。中国漫长的封建社会也有自成一体的法制，但这些法制是君王统治百姓的工具与手段，其中缺乏自由、平等、民主、人权、公平、正义等现代法律的价值元素，法律并不处于至高无上的地位，并不拥有真正的权威。它只对被统治者即臣民有约束力，对君王则无威胁力；而现代“依法治国”，则是将法律置于至高无上的地位，赋予其权威，统领整个国家的意识形态，没有任何人排除其平等的对待约束。
三、推进监狱法制工作建设的路径
法制工作部门作为监狱单位全面推进依法治监的参谋、助手和法律顾问，怎样以推进法制工作建设和推进依法行刑工作为抓手，来促进监狱整体工作的法制化和规范化，怎样围绕“首要标准”的要求来推进当前监狱依法行刑的水平和整体进程，这是当前监狱法制工作建设中一个值得探讨的重要课题。
（一）加强制度与机制建设，为法制工作创造良好的环境条件
一是加强制度建设。首先是，加强立法工作。要加快监狱立法进程，尽快出台《监狱法》实施细则，尽量克服法律法规的时滞性、不周延性和模糊性，尽快解决监狱系统许多工作无法可依的局面，为法制工作的开展创造良好的外部环境。其次是，加强对监狱规范性文件的制定、修改工作。根据上位法的出台和修订，及时做好监狱单位规范性文件的立、改、废工作，避免规范性文件与上位法相冲突，防止监狱“自立章�！�、“自立章处”等现象的发生。再次，要加强执法制度建设，细化各类执法标准，严密执法程序，规范执法环节，确保民警在各项执法活动中有法可依、有章可循。二是健全法制工作机制。首先，要建立健全监狱法制工作考核机制�！胺ㄖ沃厥痈鋈嗽谏缁嶂械募壑岛妥鹧�，但排斥个人在社会运行机制中的权威地位�！�2008年6月，吴爱英同志在全国监狱体制改革工作会议上指出“进一步加强执法规范化建设，严密监狱各个执法环节的实体性和程序性制度，健全权责明确、行为规范、监督有效的执法工作机制，防止权力失控、行为失范�！蔽�，当前监狱法制部门要协调监狱有关部门建立《民警执法职位说明书制度》，明确和规范每个民警的执法职位，执法依据，执法权利，执法责任，明确工作职责、业绩标准、工作细目、素质要求等，做到“以非人格化的权威及规则否定人格化的权威”，为执法质量考评和绩效考核奠定基础。其次，要建立有效的责任和内控机制，对侵犯受刑人权益的行为采取绝不估息和放任的态度，形成执行刑罚和�；な苄倘巳ɡ觳⒔耐贫�。同时，省监狱管理局，要将法制工作纳入对监狱的综合考核中，并应当占有相当的比重。在考核内容上，应当包括依法行刑的保障措施、执法责任制的实施情况、行政案件办理情况、法制工作人员职业化建设情况等内容；要注重考核结果的使用，省局对监狱法制工作监督检查和年度考核的结果应当作为发现问题和改进工作的有效促进手段，考核结果应当作为成为对监狱工作全面质量建设评价的依据，切实提高考核结果的使用效能。
（二）加强监狱法制机构自身建设，充分发挥其应有的工作职能
一是明确监狱法制工作的角色定位和法制机构的工作职能。首先，要明确法制工作的角色定位。2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中进一步明确将政府法制工作定位为本级政府或者本部门全面推进依法行政的参谋、助手和法律顾问。因此，监狱法制工作的角色定位，应该是监狱全面推进依法治监的参谋、助手和法律顾问。法制工作的专业性、技术性很强，监狱领导工作任务繁重，不可能个个成为法律专家。随着我国监狱法治的不断深入和监狱体制改革的继续推进，监狱法制工作任务也将日趋繁重，监狱要充分发挥法制工作参谋、助手和法律顾问作用，把法制监督作为规范执法行为、防范执法风险、最大程度杜绝执法违法和执法不公现象的“防火墙”，切实推进监狱法制工作和依法行刑工作的进程。其次，要进一步明确监狱法制机构的工作职能�！胺傻母炯壑翟谟谡濉�，“法律发展的根本目标是促进人的发展，体现着浓重的人文精神，尤其在法治社会更是如此�！盵2]现实中,由于我国重刑主义的传统和人治的流弊，容易导致行刑权的滥用和扩张以及改造罪犯职能的弱化，造成法治进程中人文精神的流失。因此，监狱法制工作就是要在协调好惩罚和改造之间的关系中发挥积极的作用，使我国监狱行刑正确贯彻落实“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”的方针，有效限制和约束行刑权，最大限度地保障受刑人的合法权利和恰当利益，这是监狱法制工作实践必须树立与贯彻的理念。笔者认为，目前，监狱法制机构应围绕“监督职能”的发挥主要承担如下工作职能：（1）通过刑事执法实践调研，协助监狱领导依法决策，在保障决策的合法前提下，力求决策的适当，以全面推进依法治监工作。（2）加强对抽象行政行为的监督，即负责本监狱规范性文件的审核、备案工作；办理上级机关及其他部门规范性文件征求意见事宜，彻底克服监狱中存在的“专制”代替“法制”和以言代法、以权压法等现象。（3）审核监狱作出的行政处罚案件，并向监狱提出行政处�；蛭シㄖ捶ò讣拇斫ㄒ�。（4）指导监狱行政执法工作，组织办理行政复议应答、行政应诉和刑事赔偿案件。在这些工作中，法制工作人员不是以责任者的身份介入办案（如狱内侦查、行政处罚等）活动，而应以执法监督人和指导者的身份出现，发现问题，纠正错误，进而考核执法工作，通过对办案活动的制约，确定正确的侦查、执法导向。（5）履行法制监督职能，组织开展执法监督检查工作，具体负责执法责任制实施过程中的有关组织、协调和指导工作。行使对监狱有关部门投诉案件处理的监督职能。督促监狱完善执法制度，落实执法责任，针对执法中容易发生问题的环节，完善明确的、操作性强的执法制度和程序规范，减少执法工作中的随意性。要在执法考评中发现问题，解决问题，促进“狱务公开”、“政务公开”，保证执法工作的制度化、科学化和规范化。要在案件审核中发现执法中存在的问题，做到及时纠正，及时警示和告诫，坚决克服执法问题屡查屡纠屡犯的现象。理顺监狱内部监察、督察、审计、法制、信访等多个执法监督的关系，形成执法监督合力，为严格公正文明执法提供有力组织保障。（6）组织监狱执法人员参加刑事执法培训，等等。至于法制宣传工作，笔者认为，法制部门不应成为宣传的独立主体，而是应该配合监狱宣传部门做好民警职工的法制宣传与教育培训工作。
二是切实增强监狱法制机构职权行使的中立性。首先，要充分认识监狱法制部门职能在监狱工作职能体系中的地位。从外部监督来看，监狱工作除了检察院的专门监督，还有人民群众、社会舆论及国家权力机构的监督，但总体上缺乏一种渗透于监狱机关各个执法环节的、真正能够直接作用于民警执法活动的全过程的监督形式；从内部监督来看，主要的监督形式是法制部门和纪检监察部门的监督，两者监督的出发点和监督形式是不尽相同的，纪检监察侧重于预防违法查处执法中出现的问题，这是一种间接的事后监督，与直接参与、事前、中、后全程监督的广泛、紧密地法制监督相比，法制监督具有不可替代性。其次，要实现法制工作对警察执法监督的中立性。依法治监是社会主义法治的根本要求，它深深根植于受刑人的自尊本性，有不可抗拒的力量�！懊挥屑喽降娜Ρ囟ú��！庇煞ㄖ撇棵乓灾辛⒌牡谌呱矸萁槿胫捶觳楹图喽�，可以及时发现和纠正执法过程中存在的过错和不足。目前，监狱机关履行执法监狱职能的机构往往是一个临时性的执法督察小组，它往往抽调政工、纪检和管教部门的人员组成，不少监狱甚至把法制部门的人员排除在外。在这些人员中，政工部门的人员往往侧重民警警察风纪的检查、纪检监察部门的人员由事后监督变为事中监督似乎也无不妥，而管教部门的民警既是执法者和管理者，让他们参与督查至多是行使管理权的一种表现，“自己当自己案件的法官”难以保证执法监督的公正性和有效性，这也成为监狱工作中某些违法违规现象长期得不到彻底整治的重要因素。因此，在监狱执法监督中必须需要一个不受隶属关系约束的保持中立性质的法制部门才能有效行使执法监督，保证执法规范和公正廉明，及时发现执法中存在的问题，并对制度存在的缺陷进行及时的调研修改。再次，要加强执法规范的分析研判工作。监狱的法制部门要加强法律适用的研究,吃透法律精神,认真剖析各种新型违法犯罪案件的特点和依法处理的难点,有针对性地指导有关部门的办案工作，在强制措施运用、证据收集、处理标准等方面为狱内侦查、狱政管理等部门提供有力的法律保障。要开展对案件审批积累问题的分析研判,将收案审批、案件审核、复议诉讼中发现的问题及时反馈给监狱各执法部门,提高行刑执法与案件办理的证据和程序的合法性、有效性。
（三）加强法制工作队伍建设，不断增强法制工作组织保障
一是各级领导要高度重视监狱法制工作.监狱各级领导干部特别是基层监狱领导要加强学法、用法、守法，彻底扭转陈旧、传统、人治的管理模式，提高依法行刑的能力和水平。法制工作，如若领导不重视，其作用很难得到充分发挥。依法行刑工作涉及监狱全局性工作，不单是法制机构的事，而是监狱领导、特别是主要领导职责内的大事。因此，推进监狱依法行刑工作，关键在于领导，提高监狱主要领导对法制工作的重视程度，是做好法制工作的有力支持。二是尽量配齐配强专职法制人员。长期以来，我们一直把监狱警察视为一般的行政干部，过分强调了其行政性，而忽视了其执法的技术性和职业的专门化。监狱机关在民警队伍分层、分类管理体制改革及推进民警队伍人才工程建设的过程中，应当将具有法律专业知识背景的年轻干部充实到法制工作岗位，选调业务能力强、综合素质高的同志担任法制部门的领导，尽量配齐配强专家型、骨干型、实战型的法制工作人员，并保持适度的稳定性。要明确法制工作机构是履行法制工作职能的综合部门，是监狱内部执法监督工作的主管部门，重视和发挥法制工作机构的执法监督作用。三是形成专业化的法制工作文化氛围�！爸泄娜瞬旁谧ㄒ邓胶凸ぷ髂芰ι喜⒉槐裙獠�，但在职业化素养方面却欠缺很多�！盵3]从职业特点来看，监狱法制工作人员作为监狱机关一个特别的警种，是监狱法制机构实践活动的主要承担者，有其特殊的性质、特点和职责、任务。因此，监狱法制工作人员要求具有自己职业特点的传统和气质，必须形成自己的特有文化。这种法制工作民警特有的警察文化应当融合监狱民警职业共性和个性的内涵并在五个层面上发展与提升。第一层次是以监狱警察制服、警衔标志所体现出来的硬件性、实物性的职业公性符号；第二层次是以口号、命令、规范警务词语等形式表现出来的监狱警察的工作目标追求和价值观念取向；第三个层次是由规章、制度、纪律、行为规范等体现出来的警务理念、要求，以及警察在执法监督过程中体现出来的文明素养、礼仪及执法监督水平；第四层次是由警察群体所体现的警歌、监狱警察精神和警察队伍中先进典型的形象；第五个层次就是根植于每个法制工作警察内心的公正执法理念、服务意识、人权意识等。
（四）措施上不断创新，努力实现监狱法制工作的现代化
一是健全人才职业准入与培养机制。法制工作部门在人才引进上可仿效司法考试，设立较高门槛，保证吸收具有良好思想品质、文化素养和工作能力的人员，淘汰品德和心理素质不能适应人权�；ず臀蠢捶⒄沟娜嗽�，通过若干年有意识的定向筛选，逐步建立起法制工作特有的职业标准，使�；な苄倘巳ɡ庵旨壑等∠虺晌嘤ㄖ乒ぷ魅嗽倍匀巳ū；さ闹贫裙娣兜睦斫夂驼莆漳芰�。在法制人才培养上，监狱要适应组织专业化发展这一世界性潮流，将法制机构队伍建设纳入民警长远发展规划，建立职前专业化和职后专业化相衔接的人才培养制度，实行法制工作人员聘任制与法制员证书制度，将专业化素质和职业技能作为从事监狱法制工作的必要条件，以此来推动法制人员的专业化发展和职业化成长。[4]二是积极推行公职律师制度�！堵墒Ψā返�11条规定：“公务员不得兼任执业律师”，据此，监狱民警是国家公务员，即使通过国家统一司法考试，也不可以申请兼职律师执业。但是，根据《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》》（司发通[2002]80号）以及江苏省司法厅《关于开展公职律师试点工作的通知》（苏司通[2003]32号）），通过国家司法考试或具有律师资格以及司法部颁发的法律职业资格的监狱民警，可以申请公职律师执业证。取得公职律师任职资格的监狱民警作为监狱的专门人才不但可以行使法制部门工作人员的职权，还可以接受监狱的委托调查和处理具体的非诉讼法律事务（如审查合同、参与招投标等），代理监狱参加民事、经济、行政诉讼和仲裁、行政复议等活动，可以为受援人（含监狱的民警、职工、罪犯）提供法律援助。这样可以放大监狱的人力资源效应，将工作领域拓展到维护监狱机关、民警职工和罪犯等主体民事权益的范围，公职律师还可以担任监狱企业的法律顾问，维护监狱企业的合法权益。三是推行案件调查终结报告制度。法制部门对于监狱有关部门处理的行政处罚案件及行政复议、行政诉讼、国家赔偿等案件，要积极推行案件调查终结报告规范化，形成“案件调查终结报告”的统一格式，以进一步强化监狱有关部门办案人员的自我监督意识和责任意识，提高执法办案人员的法律素质、业务技能和写作水平，使行政处罚和狱内案件侦查趋向理性化，不断提高行刑执法与狱内办案的质量与水平。
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