[ 张俊龙 ]——(2009-9-19) / 已阅24065次
行政权与行政强制的关联
早期主流观点认为:行政强制是行政权的一部分，行政主体有下命令权，自然也有执行权，此观点最早见于二战前德日行政法学者的著作。[01]这种观点曾长期地支配着普鲁士的政治法律实践，奠定了德国行政强制执行制度的基础。20世纪初，德国的行政强制执行制度被日本所接受和移植，并透过日本，对中国的行政强制执行制度也产生了决定性的间接影响。[02]在二战之后，随着各国民主政治体制的重建，对行政强制制度也进行了改革，行政权包括行政强制的观念发生了变化，行政强制必须有法律特别授权的观念逐渐为人们接受。在当代社会，并不能绝对地认为行政强制是行政权的自然延伸，它同样需要法律的授权。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条之规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政机关行政强制执行前有“依法”两字，说明行政机关的行政强制只有法律特别授予时才具有。行政机关在当事人拒不履行法定义务时，并不自然地享有行政强制执行的权力，仍应视法律的具体规定判断自己能否实施行政强制。
综述,行政权是行政强制的最重要的法律基础;行政强制不是行政权的自然延伸,而是作为其最重要的表现形式之一。
《行政强制法（草案）》的发展
1999年3月, 九届全国人大常委会将行政强制法列入了立法规划并开始着手调研和起草工作，经过深入的理论探讨和实践调查，在2002年形成了行政强制法征求意见稿。由于当时参与调研和起草的各方对采取什么样的行政强制执行体制等问题存在着较大地分歧，当时行政强制法草案未能提交九届全国人大常委会审议，暂时被搁置了。十届全国人大常委会首次将行政强制法列入了立法规划，在继续调研和征求意见的基础上，法制工作委员会对行政强制法草案作了进一步的研究和修改，并在2005年12月24日十届全国人大常委会第十九次会议进行了初次审议。在2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议再次审议了该草案。该行政强制法草案从起草至今,历经十年时间,目前尚未生效。虽然现在只是法律草案,不具备法律效力，但在审判实践中可以参考。
行政强制法（草案）所能解决的实际问题
目前我国行政强制制度主要存在两方面的问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。
行政强制法（草案）坚持以构建和谐社会理念作为立法指导思想，通过规范行政强制权的设定和实施，解决现实中存在的行政强制权“乱”的问题；同时通过非强制手段的倡导、必要的授权和理顺执行体制来解决行政强制权在某种程度上“软”的问题，力图使行政权与公民权利之间、公共利益与个人利益之间达到一定的平衡，消除不和谐因素，为构建和谐社会提供法制保障。选择强制方式,以当事人权益最小损失为原则
提请二审的行政强制法草案第六条规定：实施行政强制措施，坚持教育与强制相结合，实施非强制性措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施。
草案首次审议后，印发各地和有关部门、单位征求意见。有的地方提出，行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种手段，不是目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不要再采取行政强制，应对行政机关教育和引导当事人自觉履行义务作出规定。 全国人大法律委员会经研究，建议对草案第六条进行相应的修改。 行政强制法草案还规定，设定行政强制应当适当，兼顾公共利益和当事人的合法权益。行政强制不得滥用。实施行政强制应当依照法定条件，正确适用法律、法规，以当事人的权益最小损失为原则，选择适当的行政强制方式。
限制人身自由目的达到，应当立即解除强制
草案二审稿规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除�！� 草案一审稿中对采取限制公民人身自由的行政强制措施的程序作了规定，如：采取行政强制措施前须向行政机关负责人书面或者口头报告并经批准；出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利等。 审议中，有些常委会委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。草案对查封、扣押财产的期限有规定，但对限制人身自由的强制措施没有规定期限，应加以规定全国人大法律委员会经研究认为，限制人身自由的强制措施期限在单行法中都有具体规定。因此，在关于行政强制法草案修改情况的汇报中，建议增加规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除�！�
查封扣押财物 超范围查封造成损失须赔偿
行政强制法草案规定，在发现违禁物品、防止证据损毁等情形下，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施。 一些地方提出，为了�；さ笔氯说暮戏ㄈㄒ�，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，应对查封、扣押的物品的范围加以限制。 全国人大法律委员会建议增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物�！� 同时行政强制法草案相应地增加对违反这一规定的法律责任：“行政机关扩大查封、扣押、冻结范围，或者使用或者损毁查封、扣押的场所、设施、财物，给当事人造成损失的，依法给予赔偿。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分�！�
滞纳金 数额“封顶”，不得超出本金
行政强制法草案明确，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可依法按日加处�？罨蛘咧湍山�。加处�？罨蛑湍山鸬谋曜加Φ备嬷笔氯�。 曾经发生过这样的案例,河南有一辆吊车被查出欠缴养路费，其中欠缴本金不到６万元，而滞纳金却高达４９万元。 有些常委会委员、地方提出，实践中由于有些行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳�？罨蛘哂泄厮胺训囊逦�，致使当事人未能及时缴纳�？罨蛘哂泄厮胺�，有时加处�？罨蛑湍山鸬氖罘浅＞薮�，应对这种情形加以规范。 全国人大法律委员会研究认为，应增加规定：“加处�？罨蛘咧湍山鸬氖畈坏贸鼋鹎兑逦竦氖��！闭獾扔诙孕姓丶哟Ψ？罨蛘咧湍山鸬氖罘饬硕�。[03]
对行政强制法（草案）的评价及其设立的意义
该草案充分考虑到我国行政执法的现实状况，恰当把握了行政权力保障和公民权利�；ぶ浣缦�，在适度赋予行政机关必需的强制权的同时，详细规定了行政强制的设定、实施方式和实施程序，正确地立足于规范和限制行政强制权力的行使，从根本上契合了行政机关执法的最终目的——�；す袢ㄒ�。
第一，非强制手段的优先适用原则。草案规定：“实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施�！绷攘仁�，蕴含的是现代的法治理念。行政机关实施行政管理有多种方法和手段，制裁和强制的手段并不是行政机关首要选择，凡是能够通过说服教育达到管理目的，行政机关就应当循循善诱，因势利导，促进公民、组织自觉遵守法律。本条规定既告诉行政机关非到最后和万不得已，不能使用行政强制手段，也要求立法机关不是出于行政管理必需，不能为行政机关创设行政强制手段。
在此基础上，草案进一步规定了行政机关可以放弃采用强制手段的情形：一是在公民、组织违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少时，行政机关可以不对其实施行政强制措施；二是即使行政机关已开始行政强制执行，行政机关仍然可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成和解。
第二，设定和实施行政强制必须依法进行。长期以来，我国行政强制领域存在着各类文件甚至包括乡政府的文件都可以规定行政强制。没有强制权的行政机关擅自实施强制，有强制权的行政机关乱用强制权等现象，严重损害了公民、组织的权益，成为近年来民众上访反映的焦点问题之一。因而，整肃这些问题，构成了行政强制立法的重要目的之一。
草案旗帜鲜明地要求设定和实施行政强制必须依法进行，指出只由法律、行政法规和地方性法规才能规定行政强制，强调未经法律、行政法规和地方性法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制，行政强制违法给公民、组织造成损失国家必须承担赔偿责任。为落实这些原则和要求，草案详细规定了行政强制的方式、设定权限、各类行政强制措施的实施程序、行政强制执行主体和实施程序，旨在通过这些具体规定规范行政强制的行使，减少行政强制的滥用。
第三，力求将公民的损失降到最小。这是远比行政强制合法行使更高的要求，揭示了行政强制设定和行使的本质，它强调了让当事人履行义务才是行政机关实施行政强制的直接目的，若能用对当事人影响和损害小的方式实现这一目的，行政机关就不当采取更为激烈的方式，更不能为强制而强制。
第四，文明强制，体现人文关怀。曾几何时，野蛮执法、粗暴执法，为达到目的不择手段，是人们诟病行政机关缺少人文关怀的重要原因。草案不顾一些学者的反对，把“文明执法”这一过去基本上只会出现在政府文件中的指导性用语纳入到法律条款之中，转化为法律的强制性规定，足见立法者要扭转这一局面的决心和意图。而草案中“行政强制执行不得在夜间和法定假日实施”、“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”等具体规定，则体现的是立法者在行政强制和行政执法中树立人文关怀的实在行动。
行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。目前，由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为因为缺少强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。行政强制法草案对行政强制措施、执行方式、权限设定等都进行了规范。在赋予行政机关必要权力的同时，草案也着力避免和防止权力滥用。
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