[ 高军 ]——(2009-8-6) / 已阅18030次
3、个别条款规定脱离实际，实践中难以操作。例如，第31条第2款规定：“纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月�！苯悠诮赡伤翱畹呐既ㄒ宦墒展槭〖吨鞴芩拔窕�，本意在于防止恶意缓交以达到欠税目的，但是该条款实际上矫枉过正，由于省级税务部门远离基层，对基层的纳税人难以搜集到充分的信息，对于规模较小的纳税人而言，这种一刀切的做法既无必要，也给执行带来很大的困难。笔者认为，该条款本质上是出于一种“统治者性善”，特别是“权力越大、地位越高者性越善”的传统人治的立法思维模式，容易导致实践中的文牍主义和官僚主义；又如，《征管法》第60条规定对未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的�？�。情节严重的，处二千元以上一万元以下的�？�。但是，未按照规定的期限申报办理税务登记、变更，特别是注销登记的情况在实践中大量存在，该条款对此设定的罚则颇有法不责众的缺陷，而对于纳税人未办理注销登记设定罚则在实践中更是难以操作；再如，第69条规定扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款亦难以实现。众所周知，代扣代缴制度之所以必要，正是考虑到对一些纳税人而言，税务机关难以直接征收，而与税务机关直接征收相比，代扣代缴义务人更易于控制纳税人的应税财产。如果因扣缴义务人扣缴不力，就把追缴税款的义务转嫁给税务机关，税务机关在很多情况下无法追缴，或是追缴成本较高，容易形成大量欠税。因此，笔者建议将该条款恢复修改前的《征管法》中由扣缴义务人代缴的规定。
结语
在我国，由于统一的《行政程序法》尚未出台，众多类型的行政行为缺乏统一的程序规范。由于缺乏统一的《行政程序法》作为“兜底”，因此，作为税收征管程序基本法的《征管法》应充分地�；つ伤叭四伤肮讨谐绦蛐匀ɡ�，该法的内容、相关的条款应尽量做到细致、便于实践中操作。但是，由于我国立法中普遍存在的行政主导的立法模式，不可避免地使立法带有部门本位色彩，而人大代表审议通过法律的方式，由于人大代表人数众多，非专业化，议事能力、议事方式等均决定无法充分、有效地行使立法审议权，从而使得这部税收征管程序基本法存在着诸多问题甚至立法技术上的硬伤，影响了该法实施的效果。
笔者认为，《征管法》的完善可以主要围绕以下几个方面进行：1、立法理念方面。去除“国家主义”、“国库主义”的影响，明确征税机关与纳税人平等的法律地位；2、完善纳税人程序性权利的规定。首先，增设“纳税人有权被认为是诚信的，除非有足够的、相反的证据”的诚实推定权以及拒绝不合理的反复检查权等重要的程序性权利；其次，必须从纳税人权利的角度来重新定位纳税申报制度，这样有利于推进税收制度的民主化，有利于调动纳税人履行纳税义务的积极性；第三，对纳税人权利而言，特别重要的是必须完善纳税人权利救济。因为众所周知，对权利而言，“无救济，则无权利”，“法律和救济，或者权利和救济这样的普通词组构成了对语�！盵8] “凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利本质�！盵9] “很难设想有一种没有救济办法的权利，因为缺少权利和缺少救济办法是互为因果的�！盵10]事实上，《征管法》虽然规定了二十余项纳税人程序性权利，但由于缺乏有效的机制来保障，从而导致在实践中，这些权利在一定程度上只是停留在口号式的书面中；3、完善对征税机关自由裁量权的限制。立法中自由裁量权虽然不可或缺，但是要实现行政法治，又必须对行政自由裁量权加以一定的控制，正如弗兰克•福特认为的那样，“自由裁量权，如果不设定行使这种权力的标准，即是对专制的认可”。[11]加强对行政机关自由裁量权的限制，途径在于使法律条文的规定符合法律明确性的要求，正如我国台湾地区“大法官会议解释”释字第432号解释指出的那样，“构成要件，法律虽以抽象概念表示，不论其为不确定概念或概括条款，均须无违明确性之要求”；4、完善立法技术，避免出现立法硬伤，其中尤为重要的是法律规范的内容必须完整，避免出现有头无尾、缺乏法律责任规定的条款。因为，无论是采法理学中“假定、处理、制裁”三要素说，还是采“行为模式和法律后果”两要素说，完整的法律规范必须包括法律责任的内容。法律责任是“法律的牙齿”，是法律实施的强制性保障，缺乏强制力的法律，最终只能如同“一堆没有点燃的火，一盏没有光亮的灯”。因此，完善相关法律条款中的法律责任内容势在必行。
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高军
（江苏技术师范学院人文学院 江苏常州 213001）
本文已发表在《云南行政学院学报》2009年第3期，转载（引）请注明出处，谢谢！
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