[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已阅55315次
可以看出，在我国诉讼并不是公民寻求救济的最佳方式，它仅仅是一种迫于无奈的选择，通过诉讼方式解决纠纷还不能被我国当前的伦理、现实状况所完全接受，因而行政调解的存在便成为一种必要�！缎姓鹘夥ā返某鎏ㄖ皇撬秤φ庵窒肿吹囊�。目前我国行政调解制度并没有统一的法律规定，对于行政调解的相关内容只是零散地规定在一些法律文件之中。这便导致我国的行政调解制度在法律规范上缺乏统一性。在遵循制定法传统的我国，要有效发挥行政调解的作用，必须完善立法，增强行政调解在法律规范上的统一性。
制定“行政调解法”，对行政调解的原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等规定下来，这有利于缓解法院和各级政府信访部门的工作压力，可以弥补国家行政法制建设中的立法空缺，保障行政调解工作有效运行。
2. 确立行政调解的原则。行政调解应该遵循以下原则：（1）合法原则。行政调解必须遵循法律、法规的规定，要受到法的理念与精神的支配，公平、公正地化解纠纷，有效地�；じ鞣降笔氯说暮戏ㄈㄒ�。（2） 自愿原则。其内容包括：一是当事人申请调解自愿；二是当事人是否达成协议以及达成何种协议自愿；三是行政机关在行政调解程序中不能介入任何强权的因素，必须完全尊重当事人的意识自治，为当事人自愿达成调解提供最大限度的便利。（3）效益原则。设立行政调解的一个重要目的就是其解决纠纷具有高效益的优点。因此，在行政调解中，必须避免调而不解等“和稀泥”现象的产生。
3. 明确行政调解的范围。
从社会发展的角度上看，行政调解的受案范围应不仅包括公民与公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议，也应涵盖了公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。行政调解应针对民事案件、行政争议案件和劳动争议案件，对于民事案件、行政争议目前本来就属于调解的范围，我们所要做的是对民事案件的范围的扩大，只要认为行政机关有能力处理的案件，当事人向行政机关申请行政机关必须予以调解；而对于劳动争议案件，目前多采用行政仲裁来解决，但是现实中通过仲裁来解决劳动争议并没有起到很好的效果，如果采用行政机关对其采用行政调解的单一方式，就容易体现行政法的人文精神，行政机关与当事人之间是服务与合作、信任与沟通的关系，如果采用行政仲裁就无法体现行政机关作为温和的政府的一面，因此建议废除行政仲裁，采用行政调解作为单一的处理劳动争议案件。这也是以人为本对行政调解应有制度的要求。因此，行政调解的范围应该具有广泛性，包括与人身、财产有关的民事纠纷、部分行政纠纷（如内部行政纠纷、行政赔偿与补偿纠纷、非强制性行政行为引起的纠纷、行政自由裁量行为引起的纠纷），以及一些小型的刑事纠纷等，以尽可能地使多种纠纷能通过调解的方式有效地得到解决。从美国的经验来看，其调解发展非常迅速，适用范围也在逐步扩大。近年来，行政调解解决争议范围进一步扩大，对于有关消费者权益�；�，租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中 。当然，行政调解也不是万能的，行政调解的范围也不是无限的，对于法律有专门规定的某些刑事争议和行政争议等，则不应纳入行政调解的范围，而应当按照专门的法律程序解决。
4. 设置专门的行政调解机构。虽然人们在遇到纠纷时，众多情形下会优先考虑请求行政机关的解决。但由于纠纷类别的不同，人们所诉求的行政机关也千差万别，有的纠纷主体可能诉求于工商行政部门，有的纠纷主体可能诉求于土地行政部门等等。构建一种制度必须要具有社会基础，而不能脱离现有的制度现实。因此，笔者主张在行政系统设置专门的行政调解机构，配备专门的行政调解人员。行政调解机构的工作人员必须具有专门的法律知识或较为丰富的社会经验，这样有利于提高行政调解运作的效率，推进行政调解向专门化、职业化的方向发展。此外，在行政调解的机构设置和案件管辖上，应坚持以基层为主的原则，以体现出便民的要求。
5. 规范行政调解的运作程序。调解具有灵活性的特点，但灵活性并不代表就不需要程序。如果没有程序的适当规制，缺乏最低限度要求的正当程序的保障，当事人也难于达到完全自由的合意的理想状态，就不可能有公正与合法的调解结果，并可能出现有学者所说的“合意的贫困化”现象。对于行政调解程序的规定，一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议；五是制作调解协议书。笔者认为，除了上述程序外，还应引入行政告知程序和听证程序。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关诉请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地�；さ笔氯说娜ㄒ�。听证程序是指行政机关在制作调解协议之前，听取双方当事人的陈述、申辩和质证，据此对当事人进行说服、劝告以引导其达成调解协议的一种程序。听证程序的目的在于弄清事实、发现真相，给予当事人就争议的事实表明意见的机会。另外，当事人还有权利聘请代理人参与调解。
6.规定调解时限，明确行政调解机构及其工作人员的法律责任。规定调解的时限，有助于保障调解的效率，结合我国的实际情况，可以将调解的期限规定为两个月为宜。逾期不能达成调解的，行政调解机构可以终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。责任是规范实施的保障，缺少了责任，程序、制度都不再牢靠。因此，应规定行政调解机构及其工作人员在行政调解中应该履行的义务及违背义务应该承担的责任，并建立相应的追究责任的机制，以保障责任追究到位，促使行政调解机构及其工作人员真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。
充分认识行政调解制度重要性的基础上，针对前面所提到的我国现行行政调解制度中存在的问题，笔者结合行政实践工作经验，就如何完善我国行政调解制度提出如下建议：
7、要明确行政调解的效力。在现实中因为行政调解存在非正式形式以及正式形式调解的效力存在瑕疵，调解达成后双方或单方撕毁协议、不履行协议的事迹大量存在。这样一方面浪费了执法资源，另一方面相对人的权益的�；ぞ陀衷馐芰艘淮未煺�。因此，我们必须明确行政调解协议的效力。
如果行政机关在调解中只是发挥协调、指导等辅助功能，此时行政调解产生的效力应当与主持调解的机关作出的调解效力一致。行政机关在调解中发挥的是裁决判断功能，一般情况下应当作出行政调解书。关于行政调解书的效力问题，应当视具体情况的不同有所区别。行政机关对于交通事故赔偿争议、违反治安管理行为中的民事争议、医疗事故赔偿争议等民事纠纷进行调解，若双方当事人能达成一致协议，除能即时履行外，应当制作行政调解书。此时行政调解书应当具有民事合同的效力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。而行政复议工作中，行政复议机关就公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请的行政复议事项，或就当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷作出的行政复议调解书生效后应当可以作为强制的工作模式。
[结语]我国各级行政机关应当以建构“服务型政府”为理念，充分重视行政调解工作，在坚持合法原则的前提下积极运用行政权力为百姓化解社会纠纷，增强社会稳定性。同时，各级行政机关要积极协助司法调解，指导和帮助人民调解，为建立健全我国人民调解、行政调解、司法调解相互协作的“三位一体”的和谐调解机制 做出自己的贡献。
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江西省奉新县人民法院 蔡 武
[作者简介]蔡武，男，1976年12月出生于江西省丰城市，原在江西省丰城市律师事务所工作，现工作于奉新县人民法院，在法院期间先后从事过执行、行政审判、民事审判等工作。系中华哲学会会员，法律硕士（JM）在读，先后写过多篇理论性学术论文。
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