第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
司法部
第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
第七批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
典型案例目录
1.赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案
2.某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
3.杨某不服北京市某市辖区公安分局行政处罚行政复议案
4.某公司不服云南省某州生态环境局行政处罚行政复议案
5.李某不服江苏省某市辖区住房保障和房产局履职答复行政复议案
案例一
赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案
【关键词】
工伤认定 因工外出 上下班合理路线 事实认定不清 变更
【基本案情】
申请人赖某系第三人某公司勤杂工，2023年5月，第三人通知申请人到县交警大队参加培训，培训于当天16:35结束。16:43许，申请人驾驶普通二轮摩托车途经县城西路段时发生交通事故受伤。随后第三人向被申请人某县人力资源和社会保障局为申请人申请工伤认定。2023年10月，被申请人作出《不予认定工伤决定书》，认为赖某受伤时绕道，舍近求远，不属于“上下班途中的合理路线”，不予认定为工伤。申请人不服，于11月30日向县人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案争议焦点是申请人在发生交通事故时是否属于因工外出期间，是否因工作原因受伤害。为查清案件事实，行政复议机构通知第三人参加行政复议，听取各方当事人意见后查明，申请人是公司保洁员，周一至周五每天下午17:30需在公司门口承担交通劝导员值岗工作，事发当天为周五，申请人培训后需返回公司门口值岗。另调查发现，申请人发生交通事故的时间距离培训结束不到10分钟，且申请人发生交通事故的地点属于培训地点到公司常规三条路线中的一条，除非这10分钟内出现了阻断工作关联的特殊事项，否则应当认定“因工”发生事故�！豆ど吮Ｏ仗趵返谑奶醯冢ㄎ澹┫罟娑�，因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定工伤。申请人符合上述应当认定工伤情形，被申请人认为申请人路线不符合上下班途中的合理路线而作出不予认定工伤决定，属于认定事实不清。行政复议机关在查明事实基础上，于2024年1月26日作出复议决定，变更案涉《不予工伤认定决定书》，对申请人予以认定工伤。
【典型意义】
新修订的行政复议法优化了行政复议决定体系，强化变更决定的运用，并将变更决定的适用情形进一步类型化、精细化，有效提升了行政复议监督效能和救济效率。工伤保险是社会保障体系的重要组成部分，事关劳动者的切身权益保障，申请工伤认定是有关行政部门较为常见的履职申请，也是行政争议易发领域，以行政复议变更决定解决工伤认定争议，是行政复议便民高效原则的重要体现。本案中，被申请人未查明案件事实，认定申请人培训后直接回家，不符合“上下班途中的合理路线”，不予认定工伤。行政复议机构从申请人选择的路线是否存在返回单位以外的其他目的地等阻断工作联系的事由等方面入手，深入用人企业、申请人家庭调查，认真听取申请人、被申请人与第三人意见后，查清申请人培训后并未直接下班，而是需返回公司值岗的事实，通过直接作出变更决定予以认定工伤，高效维护劳动者的合法权益，避免了因重新启动行政程序带来的时间成本投入，进一步加强行政复议对行政机关的监督效能，为工伤认定领域同类案件的处理提供了借鉴参考。
案例一 专家点评
变更是行政复议公正高效、便民为民制度优势的重要体现
——赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案
王周户 西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任、教授
新修订的行政复议法第六十三条以独立条款对行政复议变更决定作出规定，明确了适用的情形，并在立法体例上体现变更决定优先适用原则，贯彻和体现了“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”的精神以及要求。赖某不服福建省某县人力资源和社会保障局不予工伤认定行政复议案，就是对其中“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据的”情形下行政复议机关可以决定变更被复议行政行为的具体践行。
首先，行政复议决定就被复议行政行为所依据事实作出查清后可直接进行认定并作出变更决定，体现了行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
行政复议案件经过行政复议机构审理后，面对被复议行政行为认定事实不清、证据不足问题，存在着两种选择的可能性：一种是行政复议机关基于所查清的全部案件事实以及相关证据，在行政复议决定中就被复议行政行为所依据的事实直接进行纠正认定并作出变更决定；另一种是行政复议机关基于所查清的案件事实以及证据，仅从复议案件事实进行认定，就被复议行政行为所依据的事实及其证据问题和决定结论，只作出认为事实不清、证据不足而撤销原行政行为的处理，交由原行政机关查明事实后再重新作出行政行为。过去从理论到实践中，曾经纠缠于认为行政复议机关作为监督机关以及准司法机关，其权限边界主要在于发现被复议行政行为存在事实不清、证据不足问题后，撤销该行政行为，交由原行政机关继续查清事实和重新作出决定，而不适宜由行政复议机关“越俎代庖”行使调查取证权直接查清案件事实并作出变更决定，否则就会混淆了行政复议机关监督裁断权限与原行政机关履行调查处理权限的界限范围。经过多年实践探索和理论总结，行政复议法从赋予行政复议机关调查取证权，到本次通过修订进一步明确赋予行政复议机关对被复议行政行为所依据的事实查清后的直接认定权，体现了以“解决问题”实现直接救济和纠错的导向，彰显行政复议公正高效、便民为民的特点和优势，防止和避免“程序空转”以及“劳民伤财”。本案行政复议机关基于所查明的案件事实，直接作出申请人交通事故受伤地点属于合理返回单位路线的事实认定而否定并纠正了被复议行政行为的事实认定和处理决定。
其次，行政复议公正高效、便民为民制度优势，是以行政权力系统内层级监督体制机制的自我纠错能力为基础的。
本案中作为行政复议机关的人民政府能够以复议决定直接变更所属职能部门的人社局不予认定工伤的决定，就是依据了行政复议法的规定。之所以行政复议法能够这样规定，是因为行政复议是建立在行政体制内的层级监督和自我纠错基础上的行政救济和监督法律制度，而行政体制的上下组织系统及其隶属关系性质及其特点，既有着社会一般人容易形成和认为可能存在上下级之间都是“一家人”和“官官相护”的错觉印象，但也正是基于这种关系性质和特点，也就具有着宪法及有关组织法中规定的上级行政机关可以纠正下级行政机关的任何不适当的决定命令及其行为的基础。从宪法、有关组织法以及法治原则基础来看，行政复议基于上级领导机关的法律地位及其职责权限乃至权能，在监督体制机制中对下级行政机关行使职权和履行职责行为中的合法性和适当性都应当具有纠正的能力，因而行政复议中的自我纠错应当是指行政组织系统及其体制内的自我纠错，而不只是仅限于原行政机关对其行为的纠错，因而行政复议法第六十三条有关复议变更及其适用情形以及具体到本案的变更决定也就成为“顺理成章”的事情了。同时，在国家治理体系以及治理能力结构中，行政机关作为执法机关，承担着维护和实现有关公共利益和公共秩序法律制度的职责使命，而且国家多数法律制度的实施和执行都要依赖或者跟行政执法有关，因而公正高效、便民为民本身就是政府机关的职责所在，也是政府职能应有之义。修订后的行政复议法为发挥行政复议公正高效、便民为民制度优势提供了法律保障。
案例二
某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
【关键词】
行政协议 违约金支付 协议约定不明 认定事实不清 变更
【基本案情】
某贸易公司与被申请人某经济开发区管委会于2013年签订《投资协议书》及《投资新建新型装饰材料生产项目补充协议》，约定由被申请人按照法律规定程序向某贸易公司提供建设用地，由某贸易公司在当地设立某材料制造公司，具体负责实施协议约定的投资项目。协议约定了某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。2014年某贸易公司按照协议约定注册设立申请人某材料制造公司，开始实施投资项目建设。申请人于2017年开始缴纳税收。2024年9月，被申请人认为申请人未按照合同约定实现税收目标，作出责令申请人支付2017年至2023年期间违约金2194.5万元的决定。申请人不服，于11月4日向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于被申请人支付违约金起算时点是否正确。行政复议机构经审理查明：被申请人经地方政府授权具有管理本协议中约定项目投资建设的职权，双方当事人自愿签订案涉行政协议且协议内容不违反法律法规强制性、禁止性规定，协议合法有效；申请人实际缴纳税款未达到协议约定数额，应当支付违约金，但双方对违约金起算时间存在争议，主要在于被申请人按照协议约定交付土地后，因土地未达到交付标准导致项目建设时间延长，而当事人双方未对项目建成投产进行验收，无法确定项目建成投产时间。根据申请人自述及申请人税收缴纳相关证据可以证明，申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实该期间其未正式投产运行，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足，应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金更为合理，故依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，决定将违约金支付金额变更为1475.7万元。
【典型意义】
新修订的行政复议法规定，对行政机关认定事实不清、证据不足的情况，行政复议机关在查清事实和证据之后，适用变更决定。本案中，被申请人在交付土地没有达到交付标准导致工程延期，双方履行协议过程中又没有实际确认项目建成投产时间的情况下，直接按照申请人开始缴税年份要求申请人支付违约金，并未查清申请人是否开始开展生产经营活动，属于认定事实不清，依法应当予以纠正。行政复议机构通过查阅资料、听取意见等开门办案的方式进一步查清案件事实，公平对待协议双方，通过申请人缴税情况合理判定申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。最终，行政复议机关根据查明的事实直接变更申请人应当支付的违约金数额，确保行政协议依法履行，减少了申请人的经济损失，也为申请人节约了解决争议的时间和经济成本，发挥了行政复议便捷高效化解行政争议的制度优势。
案例二 专家点评
行政协议约定不明确 复议机关应当查明事实
——某公司不服四川省某经济开发区管理委员会违约金支付决定行政复议案
余凌云 清华大学法学院教授，公法研究中心主任
新修订的行政复议法将行政协议明确列入受案范围意义十分重大。改革开放之后，地方政府通过引入社会资本，采用外包、民营化、公私合作方式，不断推进经济技术开发、公共设施建设、公用事业建设与经营、自然资源利用以及城市建设与更新进程，并广泛运用与社会资本方签订行政协议方式，以容纳更宽松的商谈空间，达成各自的利益诉求。实践中行政协议在履行过程中发生纠纷在所难免，这些纠纷必须通过法律途径及时妥善依法解决。将行政协议纳入行政复议受案范围，可以充分发挥行政复议快捷、高效、经济、便民等特点，及时化解行政协议纠纷，为优化营商环境、促进公私合作建立良好的法治环境。
在本案中，行政协议双方约定，某贸易公司在土地交付之日起60日内动工建设项目，于2015年8月建成投产，2016年12月底实现税收360万元/年；同时约定若某贸易公司在约定期限内项目投资总额、税收未达到本协议约定额度，且未签订变更协议，则每年按实际缴纳税收和协议约定税收的差额部分向被申请人支付违约金。上述约定是双方真实意思表示，且不违反法律、法规、规章的强制性、禁止性规定，是合法有效的。但是，由于上述约定中没有明确约定土地交付时间，就使得有关建成投产等具体时间约定该如何履行具有很大的不确定性。事实上，本案也是因为行政机关交付的土地未达到交付标准导致项目建设时间延长。行政协议双方就支付违约金起算时点发生争议。如何解决此类争议？
一、可以由行政协议双方先行协商解决。对于支付违约金起算时点发生的争议，行政法没有特别规定，可以适用民法有关规定。根据民法典第五百一十条规定，“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同相关条款或者交易习惯确定”，行政协议双方可以通过协商方式解决。但是，在本案中，显然双方协商不成，于是申请人依法提起了行政复议。
二、行政复议机构应当查明事实。由于行政协议双方约定的违约金是以建成投产为前提，行政复议机构应当查清申请人何时开始开展生产经营活动。新修订行政复议法的一个重要修改就是实现从“书面审理”转向“开门办案”，通过听证、听取意见等方式，有利于查明事实，也保证行政复议程序公开透明。本案中，行政复议机构通过查阅资料、听取意见等方式，结合申请人缴税情况，合理判定了申请人生产经营起始年度，为解决违约金争议提供了基础。行政复议机构查明：申请人自2017年开始缴税，至2018年仅产生个人所得税以及印花税（用于购买物资），未产生生产经营性税收，可以证实期间其未正式投产运行。行政复议机关因此认定，被申请人要求申请人从2017年起支付违约金认定事实不清、证据不足。行政复议机关进一步作出判断，申请人应当是从2019年开始正式开展生产经营活动，从这个时点起计算违约金更为合理。这种处理方法更加符合行政协议双方在协议中关于建成投产的真实约定，也能够公平合理地解决本案纠纷。
三、积极发挥变更决定的作用。新修订行政复议法的一个重大修改就是重新调整行政复议决定的顺序，将变更决定放在突出位置，建立以变更决定为优选的行政复议决定体系。这对于加强行政复议吸纳和在个案中实质性化解行政争议的能力，将行政复议的制度优势转化为制度效能具有重大意义。在本案中，行政复议机关在查明案件事实的基础上，直接将被申请人认定的从2017年起支付违约金，变更为应从2019年正式开展生产经营活动时起计算违约金，迅速地解决了行政协议双方关于违约金起算时间的纠纷，充分发挥出行政复议快捷、高效、便民等制度优势。
案例三
杨某不服北京市某市辖区公安分局行政处罚行政复议案
【关键词】
家庭暴力 正当防卫 行政拘留 未正确适用依据 变更
【基本案情】
申请人杨某（女）与第三人童某系夫妻关系。2022年2月，二人因家庭纠纷发生冲突。第三人对申请人及其家人实施了殴打行为，在此过程中，申请人对第三人也进行殴打。经鉴定，申请人及其母亲、第三人所受伤害均属轻微伤。被申请人于2023年1月作出《行政处罚决定书》，认定申请人因家庭纠纷对第三人进行殴打，情节较轻，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款规定，决定给予申请人行政拘留3日的行政处罚。申请人认为其长期遭受第三人家暴，事发当日为制止第三人再次实施的家暴行为而对第三人进行反击，属于正当防卫且并未超过必要限度，不构成违法，于2023年3月7日向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
本案因需以其他案件的审理结果为依据，行政复议机关于2023年4月依法中止审理，2023年12月恢复审理。行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于申请人的行为是否构成正当防卫及应否给予申请人行政处罚。关于申请人是否构成正当防卫，根据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释（二）》规定，为了免受正在进行的违反治安管理行为的侵害而采取的制止违法侵害行为，不属于违反治安管理行为。这一规定是正当防卫制度在治安管理处罚领域的具体适用。双方因琐事发生争执，均不能保持克制引发打斗，一方先动手且在另一方努力避免冲突的情况下仍继续侵害，另一方还击造成先动手者伤害的，还击一方一般应当认定为正当防卫。本案中，现有证据能够证明申请人确有对第三人进行殴打的事实，但并无证据证明申请人采取了努力避免冲突或使冲突降级的行为，故难以认定申请人的行为系正当防卫。关于应否给予申请人行政处罚的问题，行政复议机构经审查发现，北京市某区人民法院曾作出民事裁定书，禁止童某对杨某实施家庭暴力，禁止童某骚扰、殴打、威胁申请人及其家人。结合本案证据可知，在申请人与第三人的婚姻关系存续期间，申请人系家庭暴力的直接受害人，有已遭受家庭暴力或面临家庭暴力现实危险的情形。结合反家庭暴力法的立法精神，综合案件起因、双方过错、申请人实施违法行为造成的危害后果，行政复议机关认为申请人的行为属于治安管理处罚法第十九条第（一）项规定的情节特别轻微的情形，依法不应予以处罚，被申请人给予申请人行政拘留3日的行政处罚，属于未正确适用依据。行政复议机关依照新修订行政复议法的规定，决定将对申请人行政拘留3日的行政处罚变更为不予行政处罚。
【典型意义】
新修订的行政复议法将变更决定置于行政复议决定体系的首位，意在强化行政复议的监督效能，未正确适用法律是行政复议机关适用变更决定的法定情形。本案因家庭纠纷而起，后演变成治安案件，是诸多涉家庭暴力、婚姻矛盾案件的缩影，具有时间长、矛盾深、隐蔽性强的特点，如何准确定性、正确适用法律是行政机关面临的难题。本案中，行政复议机关遵循过罚相当原则，综合全案证据准确认定原处罚行为未正确适用依据，符合行政复议法规定的作出变更案涉行政行为的情形，直接变更为对申请人不予行政处罚，公正高效解决了行政争议，避免程序空转，符合新修订的行政复议法优先适用变更决定的立法精神，对同类案件的处理具有较强的参考性。
案例三 专家点评
综合审查全面认定 准确适用变更决定
——杨某不服北京市某市辖区公安分局行政处罚行政复议案
杨伟东 中国政法大学法治政府研究院教授，中国法学会行政法学研究会副会长、行政复议专业委员会副主任委员
变更决定是修订前的行政复议法已规定的行政复议决定方式，但在行政复议实践中存在使用率低的问题，一定程度上影响了行政复议作用的发挥。新修订的行政复议法突出行政复议化解行政争议的主渠道作用，将变更决定置于行政复议决定体系的首位，为变更决定的适用提供了更大的空间。然而，行政复议机关要准确适用变更决定，需要花费更多的时间和精力，以及更大的责任心和更强的能力作支撑。本案的典型意义，不仅在于表明行政复议机关的积极立场和态度是发挥变更决定作用的前提，更在于充分体现综合审查全面认定案情是准确适用变更决定的关键。
一是积极化解争议的立场和态度是适用变更决定的前提。修订后的行政复议法第六十三条规定，行政复议机关适用变更决定有三种情形。表面上，要适用情形三“事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据”作出变更决定，难度大。然而，事实上，前两种情形的适用也需要以事实清楚和证据确凿为前提。情形一是“事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当”；情形二是“事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据”。实践中，准确适用变更决定，均有一定的复杂性和难度。本案涉及的是第二种情形，案件因家庭纠纷而起，后演变成治安案件，时间长、矛盾深，要适用变更决定涉及证据和事实认定，继而是定性和适用法律，具有复杂性。面对这一情况，行政复议机构秉持积极化解争议的立场和态度，促成了变更决定的适用。
二是全面审查证据和事实是适用变更决定的关键点。要准确适用变更决定，必须全面审查案件的证据和事实，本案所出现的复杂局面更是如此。行政复议机构对证据和事实的审查，没有限定已有证据，而通过审查发现了与案件密切关联的证据，即北京市某区法院曾作出民事裁定书。该裁定禁止童某对杨某实施家庭暴力，禁止童某骚扰、殴打、威胁申请人及其家人，这构成了本案后续适用法律和定性作出变更决定的关键性证据和事实。
三是综合案情准确定性促成变更决定的作出。有了前述事实和证据作支撑，行政复议机关综合案件起因、双方过错、申请人实施违法行为造成的危害后果，结合反家庭暴力法的立法精神，认定申请人的行为属于治安管理处罚法规定的情节特别轻微的情形，依法不应予以处罚，从而决定将对申请人行政拘留3日的行政处罚变更为不予行政处罚。行政复议机关综合分析案情，准确定性和适用法律，最终促成变更决定的作出。
案例四
某公司不服云南省某州生态环境局行政处罚行政复议案
【关键词】
生态环境 行政处罚 处罚幅度不适当 变更�？罱鸲�
【基本案情】
2024年10月，被申请人云南省某州生态环境局执法人员在现场检查中发现，申请人某公司负责运营的垃圾填埋场渗滤液处理设备膜柱下的一根水管爆裂，经过15分钟的抢修，设备恢复正常，但导致部分未完全处理的渗滤液外流，外流的渗滤液未重新进行收集处理排入外环境。次日，被申请人对其进行立案调查，对该垃圾填埋场外环境进行采样监测，监测报告显示：化学需氧量超标1.02倍，氨氮超标0.104倍，总磷超标1.24倍，存在超标排放水污染物行为。2024年11月，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》，责令申请人立即改正排放水污染物的违法行为，处�？�107000元。申请人不服，于2025年1月向州人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点在于行政处罚决定确定的�？罱鸲钍欠窈戏ㄊ实��！吨谢嗣窆埠凸姓Ψ７ā饭娑�，行政处罚应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。经核实，申请人的厂区设备管理人员巡查发现水管爆裂仅持续5分钟，并在发现水管爆裂后及时采取补救措施关闭了设备、更换爆裂的水管，经过15分钟的维修，设备恢复正常，避免了污染的扩大，积极消除违法行为的危害后果。在行政复议期间，被申请人就案涉发生地下游生态环境监测点进行调查后认定，未对下游水源造成污染风险，上述情节符合《中华人民共和国行政处罚法》关于主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻行政处罚的规定以及《云南省生态环境行政处罚裁量权规则和基准规定（2023版）》关于行使生态环境行政处罚裁量权，应当遵循合理原则、过罚相当原则的规定。被申请人依据《中华人民共和国水污染防治法》关于超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境�；ぶ鞴懿棵旁鹆罡恼蛘咴鹆钕拗粕�、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的�？畹墓娑�，对申请人给予107000元�？畹男姓Ψ�，没有考虑到申请人违法行为的持续时间、积极整改的态度、整改措施和整改效果及社会危害程度等符合减轻处罚的情形，违反了过罚相当原则。行政复议机关遂作出变更原行政行为的决定，将�？罱鸲钣�107000元人民币变更为50000元人民币。
【典型意义】
生态环境�；び胄姓Ψ５暮侠砥胶馐巧拿髦捶ǖ闹匾翁�。行政执法部门既要坚持“严”的总基调，坚决依法严厉查处造成实质性污染的违法行为，也要落实包容审慎监管和柔性执法，提升执法效能，引导企业及时主动改正轻微违法行为，给予适度容错纠错空间，努力实现经济发展和生态环保协同共进。本案体现了生态环境�；び肷嫫蠓竦牧夹曰ザ�。行政复议机构准确把握争议焦点，认定被申请人存在未充分考虑申请人违法行为的性质、情节与社会危害程度，导致作出行政处罚的金额幅度明显不适当的问题，综合考虑撤销该行政行为并责令重作容易造成行政资源浪费，也不利于及时�；ど昵肴巳ㄒ�，直接作出变更决定，使行政争议在行政复议程序中得到终结。通过优先适用变更决定，践行积极履职的行政复议工作理念，以定分止争促进个案正义，体现了行政复议全面审查、实质化解行政争议的制度优势，在监督和保障行政机关严格执法的同时，全力优化营商环境，既有执法力度又不失服务温度，以高质量行政复议保障美丽中国建设。
案例四 专家点评
充分运用变更决定 让执法既有力度又有温度
——某公司不服云南省某州生态环境局行政处罚行政复议案
杨伟东 中国政法大学法治政府研究院教授，中国法学会行政法学研究会副会长、行政复议专业委员会副主任委员
实现行政处罚的宽严相济，保障行政执法既有力度又有温度，是2021年修订行政处罚法的指导原则。修订后的行政处罚法，通过过罚相当原则、首次违法不处罚和无过错不处罚等行政处罚的适用规则和制度，为这一新理念提供了制度支持和落实举措。其中，行政处罚法第五条第二款确立的实施行政处�！氨匦胍允率滴谰�，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的过罚相当原则，在落实和保障行政执法既有力度又有温度中发挥着关键作用。本案以过罚相当原则为枢纽，综合案件情况和行政处罚适用规则，充分运用行政复议变更决定，有效落实执法既有力度又有温度要求，具有典型意义。
一是要以融通执法力度与温度为指引。行政执法的力度与温度是两个关系密切的导向，其强调该严的一定要严，该宽的一定宽，不能片面地只强调一个方面。本案涉及的是环境领域，在当今高度重视生态文明的背景下，依法严厉打击和查处实施污染的违法行为，是环境行政执法的基本要求。但是，实践中执法机关忽视执法力度与温度的融通和统一，过分强调严的一面，将“严格”变为“严苛”则不符合立法原意。本案中，面对被审查的行政处罚决定，行政复议机关能够恰当而合理地平衡执法的严与宽、力度与温度之间的关系，并将其作为审视和审查被复议行政处罚决定的基础，从而为充分适用变更决定提供了保障。
二是要以过罚相当原则涉及因素为综合考量。过罚相当原则的核心是处罚是否具有合理性，而合理性的认定和评判需要综合考虑各相关因素才能得出。根据行政处罚法第五条第二款规定，需要考虑的因素包括违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等。本案中，被申请复议的行为是对超标排放水污染物行为给予107000元�？�，案件争议的焦点是这一�？罱鸲钍欠窈戏ㄊ实�。行政复议机构经过全面审查，认为行政机关作出这一�？钍钍泵挥锌悸堑奖淮ΨＨ宋シㄐ形某中奔�、积极整改的态度、整改措施和整改效果及社会危害程度等符合减轻处罚的情形，违反了过罚相当原则，处罚构成明显不当。
三是要以充分或优先适用变更决定为解决方案。实践中，即使能够认定行政行为内容不适当或存在其他符合适用变更决定的情形，一些行政复议机关基于各种因素考虑并不把变更决定作为优先选择，反而采用撤销决定并责令原行政机关重作等作为结案方式，从而导致变更决定适用率低。本案中，行政复议机关致力于充分发挥变更决定的优势，直接作出变更决定，使行政争议在行政复议程序中能够得到终结，值得鼓励。
案例五
李某不服江苏省某市辖区住房保障和房产局履职答复行政复议案
【关键词】
住宅维修资金分摊 工作规范 未正确适用依据 变更
【基本案情】
申请人李某为某小区某幢住宅楼乙单元A室业主，其所在住宅由5个单元构成。经屋顶渗水的甲单元B室业主申请，被申请人某市辖区住房保障和房产局同意使用住宅专项维修资金用于维修B室屋顶。申请人认为甲单元楼顶并非其他单元业主共同共有，其维修费用不应由其他单元业主分摊，于2024年6月向被申请人提交申请，请求停止支付维修甲单元B室楼顶使用住宅专项维修资金中乙单元A室分摊的尾款并返还前期分摊的首付款。被申请人作出书面答复，告知申请人：根据《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》的规定，对屋面、外墙渗水，楼顶、楼体外立面脱落的维修费用，以整栋楼的全体业主参与分摊。申请人反映的该住宅楼共五个单元，属于同一幢楼，被申请人据此审核同意使用住宅专项维修资金用于甲单元B室业主屋面渗漏符合上述规定。申请人认为上述答复依据《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》明显不当，于2024年7月向某区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案的争议焦点是申请人参与分摊维修同一幢住宅楼甲单元B室业主楼顶使用的住宅专项维修资金是否合法、适当�！蹲≌ㄏ钗拮式鸸芾戆旆ā饭娑ㄗ≌灿貌课皇侵赣傻ゴ弊≌谝抵骰蛘叩ゴ弊≌谝抵骷坝胫峁瓜嗔姆亲≌抵鞴灿械牟课�，其中包括屋顶�！赌呈凶≌ㄏ钗拮式鸸芾戆旆ā饭娑�，维修资金使用时，由相关业主按照各自拥有的建筑面积比例从维修资金专户中分摊。根据上述规定，共有建筑面积一般以幢为单位，对共有部分维修资金的分摊按幢为最小单位进行分摊面积汇总，而非按单元、楼层进行分摊。据此，行政复议机关认定申请人认为其不应参与同幢楼其他单元房屋屋顶维修资金分摊的主张不能成立，被申请人作出不予支持申请人请求的答复，内容并无不当。但是，案涉答复援引的《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》是某市物业管理办公室为指导下级单位制发的工作规范，不能作为行政机关作出行政行为的依据，被申请人向申请人作出的答复未能正确适用依据。行政复议机关遂作出变更决定，将被申请人作出答复适用的依据变更为《住宅专项维修资金管理办法》。
【典型意义】
本案中行政复议机关运用变更决定，为住宅维修资金适用争议定分止争，有效维护了社会秩序。近年来，住宅维修资金作为住宅房屋的“养老钱”“看病钱”，关系到业主切身利益，其使用管理实行专户专储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则，涉及相关业主、物业、相关主管部门，成为小区物业矛盾高发领域。行政复议机关在全面审查的基础上，准确找到本案行政争议的症结是申请人对被申请人适用行政行为依据产生质疑，针对申请人对资金分摊的争议，在行政文书中强化释法说理作出积极回应，并坚持“有错必纠”“应改尽改”，对行政机关适用的依据进行了变更，倒逼行政机关在作出行政行为时更严谨地适用依据，切实提升行政执法水平。
案例五 专家点评
加强行政复议变更决定的运用 做到“有错必纠”“应改尽改”
——李某不服江苏省某市辖区住房保障和房产局履职答复行政复议案
余凌云 清华大学法学院教授，公法研究中心主任
新修订的行政复议法建立了变更优先的行政复议决定体系。这是非常重要的修改，更加贴合行政复议的功能定位，也能够进一步避免程序空转，真正发挥出解决行政纠纷的“主渠道”作用。其理论依据就是行政复议是建立在行政机关上下级领导关系基础之上，上级行政机关有权改变或者撤销下级行政机关不适当的决定、命令。新修订的行政复议法第六十三条规定了变更决定，第六十四条规定了撤销决定。这种立法条文的先后次序，就是强调行政复议机关应当充分发挥领导机关作用，不能绕着困难走，而应当做到“应变尽变、应改尽改”“有错必纠”，实质化解纠纷。本案是因行政机关作出的行政行为未正确适用依据，行政复议机关直接加以变更的典型案例。
一、工作规范只能起到说明理由作用，不能作为法律依据。在本案中，被申请人在答复中仅引用了《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》。这是市物业办公室向各区房地产局制发的工作指导文件，用于指导执法人员开展执法活动的内部操作规程，不是法律、法规、规章。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关不能仅引用上述指导性工作文件规定作出行政行为。上述指导性工作文件仅是起到说明理由作用，不是法律依据，不能证明行政机关作出行政行为具有合法授权基础。
二、对于未正确适用依据的，行政复议机关可以直接变更。在本案中，被申请人在答复中仅引用《关于落实〈某市住宅专项维修资金管理办法〉的工作细则》，显然是未正确适用依据。由于在本案中，事实清楚，程序也合法，处理结果也正确，仅是没有正确适用依据，因此，行政复议机关可以依据新修订的行政复议法第六十三条第一款第（二）项规定，直接将被申请人作出答复适用的依据变更为《住宅专项维修资金管理办法》。这充分体现了行政复议机关实事求是、有错必纠，对于实质化解纠纷具有积极意义。
三、复议机关应当充分正确运用变更决定。新修订的行政复议法第六十三条规定了变更决定。但面对复杂具体的个案，实践上仍会存在诸多理解和适用上的不确定性，有必要对上述变更决定条款作出解释，进一步细化其实践运用。具体而言，首先，对于事实清楚、证据确凿、程序合法的案件，行政复议机关可以基于两种理由作出变更决定，一是适用依据正确，但是行政行为内容不适当，包括明显不当和一般意义上的“不适当”；二是未正确适用依据，包括违法和不当适用依据的情形。其次，对于事实不清、证据不足的案件，行政复议机关经审理查明事实，证据确凿的，可以根据查明的事实和证据，直接处理申请人与被申请人之间的行政争议，对原行政行为予以变更。但事实认定过程对专业性要求强以及案件事实疑难复杂的情形，可以适用撤销决定。
