国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态�；ば薷吹囊饧�
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国务院办公厅
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国办发〔2021〕40号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
生态�；ば薷词鞘刈∽匀簧踩呓�、促进自然生态系统质量整体改善的重要保障。长期以来，我国一些地区生态系统受损退化问题突出、历史欠账较多，生态�；ば薷慈挝窳看竺婀�，需要动员全社会力量参与。为进一步促进社会资本参与生态建设，加快推进山水林田湖草沙一体化�；ず托薷�，经国务院同意，现提出以下意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦重点领域，激发市场活力，推动生态�；ば薷锤咧柿糠⒄�，增加优质生态产品供给，维护国家生态安全，构建生态文明体系，推动美丽中国建设。
（二）工作原则。
坚持�；び畔�、系统修复。遵循自然规律，统筹自然生态各要素，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，增强各项举措的关联性和耦合性，推进山水林田湖草沙整体�；�、系统修复、综合治理，提升生态系统质量和稳定性。
坚持政府主导、市场运作。发挥政府规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，统一市场准入，规范市场秩序，建立公开透明的市场规则，为社会资本营造公平公正公开的投资环境，构建持续回报和合理退出机制，实现社会资本进得去、退得出、有收益。严禁借生态�；ば薷粗锌⒅�，严禁突破耕地�；ず蜕；さ群煜�，严禁各类违反法律法规规定的行为。
坚持目标导向、问题导向。围绕构建“谁修复、谁受益”的生态�；ば薷词谐』�，聚焦解决信息缺失、融资困难、政策分散、鼓励和支持措施不明确、交易机制和回报机制不健全等问题，推动实现生态效益和经济社会效益相统一。
坚持改革创新、协调推进。加强与自然资源资产产权制度、生态产品价值实现机制、生态�；げ钩セ频雀母镄�，统筹必要投入与合理回报，畅通社会资本参与和获益渠道，创新激励机制、支持政策和投融资模式，激发社会资本投资潜力和创新动力。
二、参与机制
（三）参与内容。鼓励和支持社会资本参与生态�；ば薷聪钅客蹲�、设计、修复、管护等全过程，围绕生态�；ば薷纯股房�、产业发展、科技创新、技术服务等活动，对区域生态�；ば薷唇腥芷谠擞芑�。重点鼓励和支持社会资本参与以政府支出责任为主（包括责任人灭失、自然灾害造成等）的生态�；ば薷�。对有明确责任人的生态�；ば薷�，由其依法履行义务，承担修复或赔偿责任。
（四）参与方式。
1．自主投资模式。社会资本单独或以联合体、产业联盟等形式出资开展生态�；ば薷�。
2．与政府合作模式。社会资本可按照市场化原则设立基金，投资生态�；ば薷聪钅�。对有稳定经营性收入的项目，可以采用政府和社会资本合作（PPP）等模式，地方政府可按规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。
3．公益参与模式。鼓励公益组织、个人等与政府及其部门合作，参与生态�；ば薷�，共同建设生态文明。
社会资本可通过以下方式在生态�；ば薷粗谢竦檬找妫翰扇 吧；ば薷�+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。
（五）参与程序。结合实际积极探索灵活高效的工作程序，充分调动社会资本参与生态�；ば薷吹幕�。一般可以采取如下程序：
1．科学设立生态�；ば薷聪钅�。坚持问题导向，依据各级国土空间规划、生态�；ば薷垂婊裙婊陀泄乇曜家�，确定生态�；ば薷慈挝窈椭氐阆钅�。
2．合理制定生态�；ば薷捶桨�。在广泛征求社会意见的基础上，合理确定项目生态�；ば薷捶桨�，明确生态�；ば薷茨勘昊蚝诵闹副�、自然资源（其中矿产资源仅限于因项目需要采挖的只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土）资产配置及后续产业发展要求等。涉及相关主体利益的，应当协商一致。
3．公开竞争引入生态�；ば薷粗魈�。将生态�；ば薷捶桨�、相应的自然资源资产配置方案、各类指标转让及支持政策等一并公开，通过竞争方式确定生态�；ば薷粗魈弭咦匀蛔试醋什褂萌ㄈ�，并签订生态�；ば薷葱楹屯恋爻鋈煤贤茸匀蛔试醋什渲眯�，明确修复要求、各方权利义务和违约责任。
4．规范开展生态�；ば薷床肥谐』灰�。探索建立自然资源资产与生态�；ば薷床返慕灰浊�，公开发布产品交易规则、企业信用评级等信息，依托公共资源交易平台体系，规范开展市场化交易。
三、重点领域
（六）自然生态系统�；ば薷�。针对受损、退化、功能下降的森林、草原、湿地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生态系统，开展防沙治沙、石漠化防治、水土流失治理、河道�；ぶ卫�、野生动植物种群�；せ指�、生物多样性�；�、国土绿化、人工商品林建设等。全面提升生态系统碳汇能力，增加碳汇增量，鼓励开发碳汇项目�？蒲拦澜缍ㄗ匀槐；さ乇；ず徒ㄉ璺段�，引导当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。
（七）农田生态系统�；ば薷�。针对生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态�；っ芡怀龅呐┨锷低�，开展全域土地综合整治，实施农用地整理、建设用地整理、乡村生态�；ば薷�、土地复垦、生物多样性�；さ�，改善农田生境和条件。
（八）城镇生态系统�；ば薷�。针对城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、生态清洁小流域、生态基础设施和生态网络建设，提升城镇生态系统质量和稳定性。
（九）矿山生态�；ば薷�。针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，实施地质灾害隐患治理、矿山损毁土地植被恢复、破损生态单元修复等，重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用；参与绿色矿山建设，提高矿产资源节约集约利用水平。
（十）海洋生态�；ば薷�。针对海洋生境退化、外来物种入侵等问题，实施退围还滩还海、岸线岸滩整治修复、入�？诤Ｍ遄酆现卫�、海岸带重要生态廊道维护、水生生物资源增殖、栖息地�；さ�。探索在不改变海岛自然资源、自然景观和历史人文遗迹的前提下，对生态受损的无居民海岛开展生态�；ば薷�，允许适度生态化利用。
（十一）探索发展生态产业。鼓励和支持投入循环农（林）业、生态旅游、休闲康养、自然教育、清洁能源及水资源利用、海洋生态牧场等；发展经济林产业和草、沙、竹、油茶、生物质能源等特色产业；参与河道�；ず椭卫�，在水资源利用等产业中依法优先享有权益；参与外来入侵物种防治、生物遗传资源可持续利用，推广应用高效诱捕、生物天敌等实用技术；开展产品认证、生态标识、品牌建设等工作。
四、支持政策
（十二）规划管控。市、县级政府应将生态�；ば薷春拖喙夭捣⒄沟目占湫枨竽扇牍量占涔婊�。鼓励社会资本参与生态�；ば薷捶桨副嘀�，在符合法律法规政策和规划约束条件的前提下，合理安排生态�；ば薷辞蚰诟骼嗫占溆玫氐墓婺�、结构、布局和时序。项目范围内涉及零散耕地、园地、林地、其他农用地需要空间置换和布局优化的，可纳入生态�；ば薷捶桨敢徊⒁婪ㄉ笈�；涉及永久基本农田调整等法定审批事项的，依法办理审批手续。落实好最严格的耕地�；ぶ贫�，坚决守住耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。项目完成后，通过年度土地变更调查统一调整土地用途，不动产登记机构依据调整土地用途文件办理相关不动产登记。
（十三）产权激励。对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态�；ば薷粗魈�，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态�；ば薷粗魈逶诠赫芯哂杏畔热�；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态�；ば薷粗魈�。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态�；ば薷粗魈蹇稍谕忍跫掠畔热〉檬褂萌�。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益。
释放产权关联权益。社会资本将修复区域内的建设用地修复为农用地并验收合格后，腾退的建设用地指标可以优先用于相关产业发展，节余指标可以按照城乡建设用地增减挂钩政策，在省域范围内流转使用。生态�；ば薷粗魈褰陨硪婪ㄈ〉玫拇媪拷ㄉ栌玫匦薷次┯玫氐�，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于其在省域范围内占用同地类的农用地。
建立健全自然、农田、城镇等生态系统�；ば薷醇だ�。研究制定生态系统碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则，逐步提高生态系统碳汇交易量。健全以社会捐赠方式参与生态�；ば薷吹闹贫�，鼓励参与自然�；さ氐壬；ば薷�。创新林木采伐管理机制，开展人工商品林自主采伐试点，引导社会资本科学编制简易森林经营方案，对具有一定经营规模的企业可单独编制森林采伐限额，经审批可依法依规自主采伐；采伐经济林、能源林、竹林以及非林地上的林木，可依据森林经营方案或规划自行设计，依法依规自主决定采伐林龄和方式。
（十四）资源利用。按照生态�；ば薷捶桨讣捌涔こ躺杓�，对于合理削坡减荷、消除地质灾害隐患等新产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物，允许生态�；ば薷粗魈逦蕹ビ糜诒拘薷垂こ�，纳入成本管理；如有剩余的，由县级以上地方政府依托公共资源交易平台体系处置，并保障生态�；ば薷粗魈搴侠硎找�。
（十五）财税支持。发挥政府投入的带动作用，探索通过PPP等模式引入社会资本开展生态�；ば薷�，符合条件的可按规定享受环境�；�、节能节水等相应税收优惠政策。社会资本投资建设的公益林，符合条件并按规定纳入公益林区划的，可以同等享受相关政府补助政策。
（十六）金融扶持。在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态�；ば薷聪钅�，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态�；ば薷吹耐蹲柿Χ��；С址咸跫钠笠捣⑿新躺�，用于生态�；ば薷垂こ�。支持技术领先、综合服务能力强的骨干企业上市融资。允许具备条件的企业发行绿色资产证券化产品，盘活资源资产。健全森林保险制度，鼓励保险机构和有条件的地方探索开展保价值、保产量、保收入的特色经济林和林木种苗保险试点，推进草原保险试点，加大保险产品创新力度，完善灾害风险防控和分散机制。
五、保障机制
（十七）加强组织领导。各地区要将鼓励和支持社会资本参与生态�；ば薷茨扇刖蒙缁岱⒄构婊�，建立健全统筹协调机制。要畅通渠道、听取诉求，保障社会资本合法权益，增强长期投资信心。各级自然资源主管部门要强化工作统筹，制定生态�；ば薷垂婊�，明确修复任务，设立项目并确定生态�；ば薷茨勘昙白匀蛔试醋什渲靡�。各有关部门和单位要按职责分工，制定完善相关配套政策措施，细化操作程序，形成协同推进的工作合力。
（十八）强化示范引领。发挥骨干企业的带头引领作用，搭建混合所有制企业等合作平台，促进各类资本和产业协同。鼓励开展生态�；ば薷蠢砺酆头椒ǖ然⊙芯�、关键技术研发和集成示范推广，探索导向明确、路径清晰、投入持久、回报稳定的资源导向型可持续发展模式。加强科研人才梯队建设，构建产学研用相结合的良性发展机制。
（十九）优化监管服务。建立投资促进机制，搭建信息服务平台，汇总发布各类生态�；ば薷聪钅考巴蹲市枨�、政策法规标准等信息。加强督察和执法，全程全面依法监管，严格规范行为，建立信用监管机制，实现跨地区跨部门奖惩联动。生态�；ば薷垂讨猩婕暗乩�、生态、生物等方面敏感信息采集、处理和使用的，严格按照相关规定执行。
（二十）做好宣传引导。加强法律法规政策宣传�？股；ば薷雌放平ㄉ�，充分利用各类媒体平台，提升传播力和影响力，增强社会资本参与的获得感和荣誉感，促进全社会关心支持生态�；ば薷词乱�，共同推进美丽中国建设。
国务院办公厅
2021年10月25日
