上海检察机关发布2019年度金融检察白皮书
警惕非法金融借创新概念迷惑投资人
图一:2015年至2019年上海检察机关金融犯罪案件情况
图二:2014年至2019年上海检察机关受理非法集资案件情况
近日,上海检察机关发布2019年度金融检察白皮书,对当前金融犯罪案件进行梳理分析,梳理金融违法犯罪活动的原因、特点和发展趋势,立足检察职能提出防范化解金融风险的对策建议,以期进一步强化打击金融犯罪、防范金融风险,维护金融安全。
金融犯罪案件基本情况和特点
2019年,上海市检察机关共受理金融犯罪审查逮捕案件1772件3065人,批准逮捕2605人。受理金融犯罪审查起诉案件2063件4228人,案件共涉及7类31个罪名,包括金融诈骗类犯罪460件738人,破坏金融管理秩序类犯罪1489件3108人,妨害对公司、企业管理秩序类犯罪6件19人,扰乱市场秩序类犯罪80件320人,金融从业人员犯罪28件43人(参见图一)。案件呈现出以下特点:
非法集资犯罪案件持续高发,社会危害严重。一是非法集资类案件大、要案频发。2019年,上海市检察机关受理非法吸收公众存款审查起诉案件1407件2929人,集资诈骗审查起诉案件136件281人(参见图二),涉及投资人众多,涉案金额巨大。二是“获客”手段更趋多元。除了传统的线下宣传、口口相传、网络广告等方法外,不法分子利用技术手段非法获取公民个人信息,再向其进行宣传。如涉案某公司技术部通过自制含有欺诈内容的钓鱼网页,在搜索网站上进行竞价排名,诱使客户填写姓名、通信通讯联系方式,非法获取公民个人信息后,导入电话呼叫系统,业务员直接在该系统内联系被害人。三是金融广告发布缺乏有效监管,成为非法集资犯罪的“帮凶”。非法集资类犯罪的宣传手段向各领域全方位渗透,体现出传统媒体与新媒体融合的特点。四是传销型非法集资依旧活跃,“传销+非法集资”的复合手段使犯罪活动扩散速度快,侵害范围广。
非法经营金融业务案件急速上升,场外个股期权案件扎堆金融贸易区。2019年,非法经营金融业务的案件中呈现经营对象集中度高、发案地点高度聚集的“双高”特点。其中,非法经营个股场外期权案件引人关注,涉案公司高度聚集于金融要素聚集区,自行开设互联网期权交易平台,还开发专用于场外个股期权投资的App、微信公众号及小程序,通过多重包装制造“炫目光环”,诱导投资人投资,往往可在2至3个月时间内聚集全国各地数百名投资人。行为人通过抬高权利金率,大肆从投资人身上“薅羊毛”,或设置提款障碍,“套牢”投资人确保犯罪收益。
私募基金行业风险进一步凸显,值得高度关注。近两年来,出现多起涉登记备案的私募基金刑事案件。案件呈现以下特点:突破合格投资者标准,直接或变相向社会公众公开宣传推介,人数超过法律规定限制;直接或变相承诺固定收益或保本收益;资金运营管理缺乏监督机制,私募基金管理人肆意侵占、挪用基金资产,甚至用于违法犯罪;未按照合同约定向投资者披露可能存在的利益冲突情况以及可能影响投资者合法权益的重大信息;基金管理人虚构项目或作不实陈述,造成投资人严重损失;基金募集时存在非法收受贿赂等职务犯罪行为等特点。
非法金融活动中频现金融创新概念,投资人易被迷惑。在金融改革创新背景下,各类金融创新模式和产品大大促进了金融交易便利,但也有部分不法分子以金融创新为幌子,实施违法犯罪。区块链是近年来金融创新中备受关注的亮点,其中的应用场景——虚拟货币在我国监管机关已有比较明确的定性,将虚拟货币发行融资的行为界定为“一种未经批准非法公开融资的行为”。但实践中,不法分子仍然打着金融创新的旗号,通过发行所谓虚拟货币、数字货币等方式非法集资或进行其他金融犯罪。再如人工智能(AI)在证券活动中的具体应用——智能投顾也备受关注,案件中已经出现以智能投顾之名实施犯罪的情况。
非法金融平台作用凸显,洗钱、掩饰隐瞒犯罪所得等后续型、帮助型金融犯罪较为突出。当前金融违法犯罪行为手法不断翻新、犯罪链条不断拉长。一方面,专门为非法金融活动提供技术信息服务的非法平台作用凸显,以其“专业化”服务为金融违法犯罪推波助澜;另一方面,金融违法犯罪的帮助型、后续型犯罪突出,最为明显的是洗钱类犯罪。首先,非法平台成为联结、复制、扩散金融犯罪的重要节点。其次,洗钱案件多与非法集资相联系。自2016年起,上海市检察机关每年均受理洗钱犯罪案件,2019年受理洗钱审查起诉案件5件5人,其中4件均与非法集资犯罪相关联。尤为值得关注的是,利用虚拟币及第三方非法平台洗钱的现象,进一步加大了犯罪线索的侦查和追踪难度。
输入性、交叉性金融犯罪值得关注,跨国跨境金融犯罪值得警惕。随着商品、资金、人员的跨境大量流动,特别是我国金融市场的逐步开放,跨国跨境金融犯罪案件逐渐增多,输入性、交叉性金融风险值得关注。2019年出现多起外国犯罪团伙在我国实施金融犯罪的案件。其中,还发现一些外国公司,在未取得我国相应金融监管部门行政许可情况下,在我国寻找代理人,开展金融违法犯罪活动。此外,外汇犯罪等涉外金融违法犯罪活动呈现出新的特点,涉及多罪名、综合性的逃汇手法出现,外汇市场风险与银行资金风险出现叠加态势。
金融从业人犯罪案件量基本持平。2019年,全市检察机关受理金融从业人员犯罪案件28件43人,与2018年(31件37人)相比,案件数和人数基本持平。案件以下特点值得关注:一是利用其金融机构工作人员身份和客户资源骗取资金案件仍有发生。二是利用金融机构的管理漏洞实施犯罪,并形成“窝案”。2019年,某人寿保险公司发生职务侵占案件15起,均是该公司内部人员针对公司的管理漏洞,采用借用他人身份证、银行卡等虚假增员,后虚构保单并挂靠到虚假增员的业务员名下的方式,侵占该人寿保险公司的训练津贴和奖励费用。三是金融从业人员特别是原保险、银行从业人员利用原有客户资源实施非法集资的案件以及涉备案管理的私募机构从事非法集资活动的案件时有发生。四是外资金融机构发生从业人员职务犯罪案件。
案件中反映的趋势与问题
金融犯罪涉及面广、社会危害性大,必须切实做好金融风险防范工作。面对金融市场的创新发展,要进一步强化底线思维和风险意识,更加注重在稳增长的基础上和推动高质量发展中防范风险,坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战,坚决维护好金融稳定和金融安全。
金融监管能力尚需提升,“监管缝隙”尚需填补。一是金融创新领域风险集聚,存在隐患,尚需完善金融监管理念和方法。二是备案制领域的违法犯罪风险线索发现手段有待提高。三是金融监管缝隙和监管盲区仍然存在,需加强相关市场和机构的全流程监管。
部分金融机构或类金融机构缺乏风险意识和法律意识。如部分银行在审贷和贷后检查环节存在明显疏漏,给犯罪分子以可乘之机。在私募基金领域,部分私募基金管理人公司内部构架混乱,内控措施缺失,高管人员不符合基金法律法规对从业人员的任职要求,缺乏安全有效管理私募基金资金的能力。
部分中介机构“看门人”功能严重缺失。资本市场稳定发展离不开一支高素质、高业务水平的证券服务中介机构队伍。但实践中上市公司违法违规案件却屡禁不止,一些中介机构怠于履职甚至主动参与犯罪。在2018年办理的欺诈发行私募债券案件中,就暴露出承销商、注册会计师事务所等中介机构未尽勤勉义务,甚至与不法分子共同实施犯罪的问题。此外,在保险诈骗案中,也暴露出中介机构和专业人员参与其中助推犯罪的问题。
金融犯罪快速发展变化,司法机关面临更多挑战。一是金融犯罪的跨国跨境特征凸显法律适用争议问题。处理跨国跨境金融犯罪案件中给侦查和司法机关带来了诸多新挑战,包括法律制度的差异、侦查合作不尽完善、司法协助不足等。各法域在证据形式、取证主体、取证阶段、质证要求方面都存在差异,在侦查合作和司法协助方面存在不少困难,跨境取证效率不高、案件移交渠道不畅、境外追逃追赃难度大等问题仍然存在。二是新类型案件频发,特别是对一些设计复杂的金融衍生品,监管措施和法律定位尚不明确,定性存在争议,司法机关面临更大的审查难度。
对策建议
针对金融犯罪案件的特点和问题,笔者建议:
积极完善金融法律体系建设,为金融市场稳定发展提供法律制度保障。法律制度完善与成熟程度将直接影响一个国家治理能力和治理水平,良好的法律制度设计与安排是有效化解金融风险的前提和基础。在证券法实施背景下,建议推进修订完善证券监管部门相应的规章制度、交易所交易规则和自律组织管理办法等,并根据证券法,联动修改刑法相关条款,从而严密刑事法网、加大刑事处罚力度、提高违法犯罪成本。
进一步完善金融监管,守住金融安全底线。建议增强统合协调的金融监管体系,形成金融监管部门统筹监管、协会自律监管、金融机构自我监管的监管合力,填补监管缝隙。构建穿透性、全程动态监管机制。落实金融违法犯罪行为的责任追究。加强行政执法和刑事司法衔接,加大违法犯罪的处罚力度,提高效率,完善行政处罚和刑事司法衔接渠道。
加强对金融创新的疏导和监管,妥善处理好创新与风险的关系。探索针对不同类型的科技金融机构,制定差异化的科技金融机构准入管理、资金池管理和业务范围监管规则。借鉴探索“监管沙盒”制度,允许金融机构在申报获批后在批准的范围内从事科技金融创新实验。统合监管机关的数据资源,建立金融风险早期预警和应急处置机制,避免金融风险的传播扩散。
强化自律组织作用,探索构建“以政府监管为主,以行业自律为辅”的均衡监管模式。建议进一步完善自律组织的法律基础,为自律组织发展提供专门的法律保障。明确自律体系内各组织的管辖范围,加强职责分工,处理好不同自律组织间的关系,突出自律组织的专业性,切实将自律职能落实到位。
强化资本市场中介机构“看门人”职能,依法追究怠于履职的法律责任。建议进一步规范证券中介机构的执业行为,加强其内控合规建设;推动中介机构工作人员职业道德教育、违法犯罪警示宣传,督促其审慎履职、严守职业操守和法律底线;加强对中介机构的外部监督,促使中介机构诚信执业;规范证券中介机构责任承担体系,综合运用民事、行政、刑事处罚手段,提高中介机构违法犯罪成本。
优化投资者�；せ�,维护投资者合法权益。加强法治宣传,引导金融消费者理性投资。建议金融机构尽职履行审核义务、风险告知义务和信息披露义务,避免不具有相应风险承受能力的公众盲目投资。建议有关机构落实举报奖励制度,推进社会公众的投诉、监督和举报,加强金融违法行为的查处和处罚。检察机关可以探索证券期货市场公益诉讼制度,并推进认罪认罚从宽制度适用,切实维护投资者合法权益。
(上海金融检察研究中心 撰稿人:胡春健、李小文、陈晨、多丽华、喻天碧、杨慧、周廉洁、许磊、张泽辰)