Law-lib.com 2024-11-19 14:08:56 司法部官网
习近平总书记强调指出，坚持和发展新时代“枫桥经验”，把准群众诉求，及时解决基层群众的困难和矛盾。新修订的行政复议法明确发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的立法目的，并规定了调解和解的制度机制，这是行政复议主渠道建设的客观要求和重要举措。2024年4月，司法部制定印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的意见》，对行政复议调解和解制度进行了全面细化完善。新修订的行政复议法实施以来，各级行政复议机关加大工作力度，全面提升行政复议调解和解质效，化解了一大批涉及群众切身利益的矛盾纠纷，在深化行政争议源头治理、推动提升社会治理法治化水平中发挥了重要作用。在2024年上半年收到的29.2万件行政复议案件中，复议后未再进入行政诉讼程序的为20.2万件，案结事了率达89.4%，比2023年的76.8%提高了12.6个百分点。为进一步加强行政复议调解和解工作，促进行政纠纷多元化解，司法部聚焦调解和解实质性化解行政争议，遴选了第四批贯彻实施新修订的行政复议法典型案例，现予以发布。这批典型案例共6个，体现出以下鲜明特点。
一是把调解贯穿行政复议全过程。行政复议机关贯彻调解优先的工作理念，不断扩大调解适用范围，为化解矛盾纠纷提供更多更灵活的行政复议解决路径和方案。比如，案例4“赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案”中，行政复议机关主持调解，邀请人民调解员参与案件办理，解决了因征收房屋面积客观上无法认定引发的补偿协议履行“僵局”。行政复议机关在案件办理全流程、各环节有针对性地加大调解力度，让更多的案件当事人“握手言和”、案结事了。案例6“王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案”中，行政复议机关在复议决定履行期间进一步开展调解，指导当事双方达成兼具确定性和可操作性的履行方案，实现了行政争议的彻底解决。
二是精准适用行政复议调解工作机制。行政复议机关依法运用调解期间行政复议中止等相关工作机制，充分发挥统筹协调行政资源的制度优势，提升调解水平，以更具亲和力的方式实现定分止争。比如，案例1“文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案”中，行政复议机关依法中止案件审理，为调解提供时间保证，同时积极开展现场调查勘察，推动修订相关规范性文件，解决了老旧小区增设电梯的群众急难愁盼问题。案例5“徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案”中，市区两级行政复议机关同步调解32起行政争议，统一调解工作标准、法律认定和处理方式，让行政争议化解更加高效更有力度。
三是不断深化行政复议调解效能。行政复议机关打破“就事论事”、“机械办案”思维，准确把握当事人的深层次利益诉求，彻底解决行政争议“背后”的矛盾纠纷，实现争议的源头化解。比如，案例2“次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案”中，行政复议机关没有局限于审理政府信息公开申请答复行为，通过调解促成某新能源公司与村委会签订土地租赁合同补充协议，提高了土地租金标准，实现了矛盾纠纷的“标本兼治”。案例3“某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案”中，行政复议机关认定行政机关确权行为合法适当的同时，积极处理两个村组之间的相关林地边界纠纷，成功化解了一起长达40余年的矛盾，为同类山林权权属纠纷的解决提供了重要参考。
调解和解实质性化解行政争议
第四批贯彻实施新修订行政复议法典型案例
1.文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
2.次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
3.某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
4.赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
5.徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
6.王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
案例一
文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
【关键词】
行政复议中止 电梯增设 不予行政许可 调查询问 修订规范性文件 撤回复议申请
【基本案情】
申请人文某、宋某等人系某老旧小区业主，因出行不便，向被申请人四川省某市自然资源和规划局提出增设电梯申请。被申请人受理后，认为申请人增设的电梯位于临街面，且突出于建筑主体立面，按照某市住房和城乡建设局等七部门《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）要求，作出暂不能批复同意的回复。申请人对回复不服，认为增设电梯位置虽属于临街面，但并不破坏建筑立面整体风格，且应充分考虑老旧小区的实际情况，遂向市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的回复，并对增设电梯申请重新审查。
【复议办理】
行政复议机构认为，老旧小区增设电梯是群众急难愁盼的民生事项。为有效解决行政争议，行政复议机构进行了现场调查及听取意见，了解到拟增设电梯单元老年人居民占比达60%，增设电梯意愿非常强烈，且已征得相邻权人同意。通过现场勘察发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，单元楼与街道之间有围墙遮挡，且与街道不平行，对城市风貌影响不大。行政复议机构进一步听取被申请人意见，了解到导致被申请人不能批复同意的原因是《意见》第五条关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。调查中，行政复议机构还了解到，该《意见》正在修订之中。
为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。行政复议机构适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解工作提供时间保证。案件中止审理期间，行政复议机构向申请人释明，被申请人不予审批同意并未违反现有文件规定；同时向被申请人指出，行政主体实施行政行为应当兼顾实现行政目标和�；は喽匀巳ㄒ�，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。针对《意见》正在修订的情况，敦促行政机关对第五条作出相应修改完善。行政复议机构提出问题解决方案，由申请人进一步优化设计方案，保持外墙风格与街道风格总体一致，重新向被申请人提交增设电梯申请；被申请人尽快完成对《意见》的修订，并及时审查申请人重新提交的设计方案，双方当事人均予认可。后行政复议机构指导被申请人将《意见》第五条修改为“原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质”。被申请人按照新的《意见》审查通过了申请人重新报送的设计方案。因当事人和解，行政复议中止原因消除，行政复议机构依法恢复案件审理，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
【典型意义】
以调解协商方式及时解决矛盾纠纷，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的客观要求。新修订的行政复议法扩大了调解的适用范围，同时设立了一系列相关工作机制和工作程序，确保行政复议调解制度的有效落实。该法第三十九条第（六）项规定，依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止，以解决调解所需时间与复议审理时限规定的冲突问题。本案中，行政复议机构正确适用行政争议中止工作机制，为后续开展调解工作赢得了时间，创造了条件。行政复议机构深入现场进行调查询问，查清了事实和纠纷的关键点，为调解化解纠纷打下了必要基础。同时，行政复议机构积极推动行政机关对有关规范性文件进行修订，从个案监督到类案规范，从源头上预防类似纠纷的发生，达到了办理一案、规范一类行为的良好效果。
案例一 专家点评
正确适用行政复议调解机制 实现从个案监督到类案规范
——文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法将行政复议调解作为一项基本原则写入总则，要求行政复议机关在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作。此次修订不仅扩大了行政复议调解的适用范围，还设立了一系列工作机制与程序，确保行政复议调解制度的有效落实。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》进一步规定，对于当事人有明显调解意愿但面临时间期限不足时，在征得当事人同意后，行政复议机构可以运用行政复议中止制度，以妥善解决调解所需时间与行政复议审理时限规定之间的冲突。本案中，行政复议机构积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，并正确适用行政复议中止工作机制，及时化解行政纠纷，具有一定的示范作用。
一、行政复议调解的运用
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解是指行政复议机构在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。行政复议调解的优势在于能够促使双方当事人在合法、自愿、平等的基础上进行沟通，寻找双方都能接受的解决方案。本案中，申请人文某、宋某等人作为老旧小区业主，因出行不便提出增设电梯的申请，行政机关根据《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）不予批复。通过深入调查，行政复议机构了解了申请人增设电梯的实际需求和被申请人的审批依据，找到了双方争议的焦点；同时，敏锐地捕捉到《意见》正在修订的契机，通过释法说理、指导被申请人修订《意见》等方式，深入开展调解工作，既解决了申请人的实际困难，也维护了行政机关的权威性和公信力，促成这起争议得到彻底化解。
二、行政复议中止机制的适用
新修订的行政复议法第三十九条第（六）项规定，行政复议期间依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止。正确适用行政复议中止机制，不仅能够避免因时间紧迫而可能导致的调解不彻底或调解失败，行政复议机构还能更深入地了解双方当事人的诉求和分歧，从而更有针对性地开展调解工作。本案中，行政复议机构正确适用中止案件审理的规定，解决调解所需时间与行政复议审理时限规定的冲突问题，为调解工作提供了充足的时间保障，这是行政复议机构灵活运用程序规定，实质性化解行政争议的重要体现。
三、从个案监督到类案规范
“监督和保障行政机关依法行使职权”是新修订行政复议法规定的行政复议功能之一。行政复议机关在依法强化个案监督的同时，应当坚持“办理一案、规范一片”，充分发挥行政复议“抓前端、治未病”的制度功能，倒逼各级行政执法机关提升依法行政水平，推动法治政府建设。本案中，导致被申请人不能批复同意增设电梯的原因是《意见》中关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。行政复议机构了解到《意见》正在修订，积极指导行政机关结合实际对相关条款进行修订与完善,不仅解决了申请人的具体需求，也为解决类似案件提供了更加合理的政策依据，体现了行政复议在提升社会治理效能方面的独特作用。
案例二
次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
【关键词】
争议源头治理 土地租赁 政府信息公开 整合行政资源化解
【基本案情】
申请人次某等5人在西藏某县某村拥有合法草场承包经营权，因当地规划建设光伏+光热一体化新能源项目，某新能源公司与申请人所在村委会签订了土地租赁合同，申请人经营的草场属于租赁土地范围。2024年1月27日，申请人次某等5人向被申请人西藏自治区某委员会提出政府信息公开申请，申请公开案涉光伏发电项目的立项批复文件、开发建设方案和竞争性配置项目办法等政府信息。申请人对被申请人答复行为不服，遂向自治区人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人行政行为违法。
【复议办理】
行政复议机构初步审查发现，申请人以政府信息公开申请的形式反映问题，实质上是对光伏发电项目租赁土地（天然草�。┑淖饨鸩宦�。行政复议机构经多次听取申请人意见，查知该土地（天然草�。┳饬奘孪钌婕�11753.2亩土地，以5位申请人为代表的当地102户村民实际利益诉求是提高租赁土地（天然草�。┑淖饨鸨曜�，只处理政府信息公开申请不能从根本上解决申请人的实际利益诉求，应从租金入手化解双方纠纷。行政复议机构进一步了解，该事项涉及县政府和发展改革、自然资源等多个职能部门及某新能源公司，遂主动协调邀请有关部门和新能源公司一起反复磋商，考虑到保障村民长远生计，促成公司同意提高租金标准后，深入申请人所在村委会与村“两委”班子及5位村民代表进行反复沟通，最终促使公司与申请人所在村委会签订《土地租赁补充协议》，提高了案涉土地（天然草�。┑淖饨鸨曜�，每亩增加租金200元。申请人主动撤回行政复议申请，行政复议机关依法终止行政复议。
【典型意义】
新修订行政复议法将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”写入立法目的，实现行政争议实质性化解是主渠道建设的客观要求和关键举措。本案形式上是申请人不服政府信息公开申请处理行为，实质诉求是增加土地租金。行政复议机构打破“就事论事”“机械办案”思维，通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，避免了程序空转，推动了行政争议的真正解决。同时，行政复议机构充分发挥统筹协调作用，整合各相关行政机关及其行政资源，形成化解行政纠纷的合力。通过参与行政争议的调解协商，促成某新能源公司与村委会签订土地租赁补充协议，既维护村民权益，又帮助企业顺利推进项目实施，为纠纷的实质性化解提供了重要保证。
案例二 专家点评
行政复议机构整合行政资源 实质性化解土地租赁纠纷
——次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案
解志勇 中国政法大学比较法学研究院院长、教授
新修订的行政复议法明确发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，实质性化解行政争议是打造化解行政争议主渠道的客观要求和关键举措。在次某等5人不服西藏自治区某委员会政府信息公开行政复议案中，行政复议机构通过调查准确把握申请人的真实利益诉求，充分发挥统筹协调、整合行政资源的优势，避免了程序空转，从根本上推动解决行政争议，是行政复议化解行政争议主渠道作用的生动体现。
一、精准识别争议，实现源头治理
精准识别争议是行政复议机构能够实质性化解的前提。本案中，申请人次某等5人表面上是不服政府信息公开申请处理行为，但实质上是对光伏发电项目租赁其草场的租金标准不满。行政复议机构在初步审查阶段就敏锐地捕捉到了这一点，没有局限于申请政府信息公开的表象，而是深入调查申请人的真实利益诉求，为实质性化解行政争议奠定了基础。
二、整合行政资源，形成化解合力
行政复议机构在了解申请人的真实诉求后，主动协调有关部门和新能源公司一起反复磋商。这种整合相关资源的做法，使得行政复议机构能够从一个更高层面、更广视角来审视和解决行政争议。通过多方协作，不仅推动了申请人所在村委会与新能源公司签订土地租赁合同补充协议，提高了租金标准，还确保了项目的顺利实施，实现了政府、企业和村民之间的共赢。
三、通过复议调解，实质化解争议
新修订的行政复议法将调解写入总则，实现了调解对各类复议案件的全覆盖。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》对行政复议调解制度作了进一步细化规定。通过调解协商，行政复议机构能够更直接地了解当事人的诉求和困难，更灵活地解决问题，从而更有效地化解行政争议。本案中，行政复议机构落实行政复议调解工作的相关规定，深入申请人所在村委会，与村“两委”班子及村民代表进行反复沟通，最终促成了土地租赁合同补充协议的签订。
案例三
某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
【关键词】
协调多方调解 山林权权属 行政确权 现场勘察 化解林地边界纠纷
【基本案情】
1980年初，申请人安徽省某县甲村民组和第三人乙村民组在进行林地初始登记时，由于签章不全、留存证据不足，双方一直没有划定清晰的林地界限。2021年12月，申请人在砍伐案涉争议山场林木时，第三人阻止被伐林木外运并要求赔偿。为此，申请人向人民法院提起民事诉讼，虽经协商后申请人撤诉，但纠纷依旧未能解决。其后，当地政府又组织了数次调解但协商无果。申请人遂向被申请人安徽省某县人民政府（省直管县）申请裁决。2023年10月31日，被申请人作出《山林权属争议处理决定书》，决定1871.9㎡争议山场各半所有。申请人不服该决定，向省人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构初步审查查明，两村民组林地相邻，申请人和第三人均有林权证，但四至登记表述不够清晰、准确，双方就地界的理解未达成一致。行政复议机构组织实地勘察，发现土地登记距今已40余年，争议林地地貌发生巨大变化。双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条“双方都不能提供确凿权属证据的山林，其权属主要根据自然地形，照顾双方生产、生活状况，合理确定”的规定，行政复议机构认为，被申请人决定争议区域林地双方各半所有合法适当。
行政复议机构审查中发现，该案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题，争议双方希望行政复议机构对此予以处理。行政复议机构在维持原行政行为的同时，决定调解解决林地边界纠纷。行政复议机构整合行政资源，先后协调县政府、自然资源局、林业局等部门，深入乡镇、村委会、村民组和林地现场调查、走访，还原当年林地办证过程，并结合近期发生的林木砍伐争议，向申请人释明行政机关的决定合法适当，说服当事人认可被申请人的确权决定。另一方面督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时，组织申请人、第三人就林地收益问题协商调解达成一致，确认从争议林地面积中划出一半归申请人所有，并立即确定界址标志；由村委会协调补偿第三人主张的木材损失；收回双方原有林权证，依新址重新登记发证。最终，申请人撤回行政复议申请，该案涉及的行政争议及民事争议均得到妥善化解。
【典型意义】
发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，要求行政复议机关准确把握申请人的深层次利益诉求，彻底解决行政争议“背后”的利益纠纷。在山林权确权行政争议中常常交织着当事人与第三人之间的林地边界、林木收益分配等冲突。在审查行政机关行政确权行为合法性、适当性的基础上，以调解的方式解决相关纠纷，才能保证争议的实质性化解。本案中，行政复议机构经过深入细致的实地勘察和证据审查，依法对行政行为作出评判。同时又充分发挥行政系统内资源优势，协调县政府及其有关部门、镇、村等多方力量，抓住争议区域林木出售收益这个引发争议的“导火索”，引导双方就林木收益分配达成一致，指导行政机关及时重新定界和登记发证，促使一起长达40余年的矛盾纠纷成功化解。
案例三 专家点评
协调多方共同参与调解 实现确权争议实质性化解
——某村民组不服安徽省某县人民政府山林权权属争议处理决定行政复议案
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
本案争议根源在于申请人与第三人之间的林地边界纠纷，矛盾症结是争议区域林木收益分配问题。本案的复杂之处在于当事人并不限于作出原行政行为的行政机关和行政复议申请人双方，与涉案山林林权有利害关系的第三人乙村民组同样有理由认为其对林地享有权利。行政复议申请人与第三人乙村民组之间的请求相互对立，如果单纯围绕行政复议申请人的请求内容进行审查，势必导致乙村民组不服，进而再次寻求行政复议或者行政诉讼等渠道救济自身权利，导致涉案山林权权属争议无法得到实质性化解。因此在本案中行政复议机关主动邀请第三人参与行政复议调解，并促进调解结果的履行，实现实质性化解行政争议。本案的示范意义如下：
第一，对于合法的行政行为，在作出维持决定的同时对当事人进行释明，使当事人明确相关法律规定，增强对行政复议结果的认同。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，增强调解工作针对性，对行政行为存在违法或不当问题的，要推动被申请人主动采取自我纠错或者补救措施；对仅因申请人存在误解或者不满情绪引发争议的，要做好解释说明和情绪疏导工作。在本案中，申请人和第三人均有林权证，但双方林权证上的记载边界不清，不能直接作为确权依据，应认定为双方都不能提供确凿权属证据。故行政机关依据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十一条的规定作出行政裁决，决定争议区域林地双方各半所有合法适当。但是申请人和第三人均认为自身对于涉案林地享有全部权利，因此即使行政裁决决定和行政复议决定合法适当，申请人和第三人大概率也不会认可，进而会继续通过提起诉讼等方式寻求权利救济。因此行政复议机关向申请人释明行政机关的决定合法适当，同时组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，并由村委会协调补偿第三人主张的木材损失，增加申请人和第三人对于行政复议决定的接受程度，实现了行政复议实质性化解行政争议的目标。
第二，行政复议机构后续作出一系列相关行政行为，保障申请人和第三人利益的实现。行政复议机构在维持原行政行为的同时，发挥行政系统内部优势，整合行政资源，先后协调督促被申请人及有关部门及时完成现场勘察定界工作，避免争议再次发生。同时为了巩固调解成果，组织申请人、第三人就林地收益问题协商达成一致，收回双方原有林权证，依新址重新登记发证，最终实现行政争议和民事争议均得到妥善化解。
案例四
赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
【关键词】
人民调解员参与 房屋征收 拒绝履行补偿协议 和解
【基本案情】
2011年7月，因某项目建设需要，被申请人吉林省某市辖区房屋征收经办中心委托某乡人民政府与申请人赵某签订《产权置换协议》，约定以房屋置换的方式对申请人进行安置，将申请人《私有房屋所有权证》记载的72平方米房屋置换为90平方米期房。因该项目回迁安置房屋建设逾期，为保障赵某权益，2020年12月，被申请人与申请人签订《货币补偿协议》，约定将原《产权置换协议》中的期房安置变更为货币安置，补偿费用按照《私有房屋所有权证》记载的72平方米计算。在发放补偿款过程中，被申请人发现房屋档案记载面积为55平方米，与申请人持有的《私有房屋所有权证》记载面积不一致，因此拒绝履行《货币补偿协议》。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，当事人双方订立的《货币补偿协议》在合同订立主体、合同目的、合同内容等方面均符合行政协议特征，该案争议属于未按照约定履行行政协议，故依据新修订行政复议法的规定立案受理。本案争议焦点在于被征收房屋面积的客观真实情况。行政复议机构分别向申请人和被申请人进行调查了解，仔细审查房屋登记信息底档、《私有房屋所有权证》《产权置换协议》和《货币补偿协议》等证据材料，对于记载面积不一致的问题，经多方查证仍无法确定房屋的真实面积，且由于被征收房屋已灭失，不能重新组织测量，无法证实申请人所持《私有房屋所有权证》载明面积的真实性，导致案件事实无法查明。
为打破争议房屋面积无法查明的僵局，使争议得到实质性化解，行政复议机构主持调解，邀请申请人住所地基层人民调解员参与案件办理，向申请人详细解读政策，分析本地区同类案件处理情况及结果，取得申请人信任，化解申请人的对立情绪。同时指出被申请人在没有核实房屋登记信息底档的情况下就签订《货币补偿协议》，导致协议无法履行。最终指导被申请人与申请人达成和解方案，双方按照产权证登记面积进行货币补偿，并由被申请人保障申请人的搬迁费等安置费用。据此，双方当事人重新签订了补偿协议，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。
【典型意义】
行政复议调解为公正高效解决行政争议提供了更多的路径选择。实践中，行政复议机关贯彻实施新修订行政复议法，不断丰富行政复议调解工作方式方法，解决了一大批涉及群众切身利益的纠纷“难题”。本案中，被征收房屋面积的证据之间存在矛盾，且房屋已拆除无法实际测量，无法确定补偿数额，导致补偿工作陷入僵局。行政复议机构在案涉争议无法查明客观事实的情况下，以行政复议调解和解“破局”，邀请人民调解员参与行政复议调解和解工作，通过释明指引、讲法说理，消减了双方的对立情绪，双方握手言和，化解了一个看似“无解”的纠纷，解决了困扰申请人多年的房屋征收安置补偿问题。
案例四 专家点评
以和解促沟通 以对话化争议
——赵某不服吉林省某市辖区房屋征收经办中心未履行行政协议行政复议案
陈天昊 清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订的行政复议法为行政协议争议开辟行政复议救济渠道，明确当事人认为“行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议”的，可以申请行政复议。行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。要言之，行政协议是行政机关希望通过各方当事人平等协商、意思表示达成一致来实现行政管理或公共服务目标的一种法律工具。作为一种柔性治理方式，行政协议契合现代社会的多元性、市场化特征，能够更好地调动市场力量、社会力量，激励他们与行政机关共同携手实施公共治理。
本案争议发生在行政协议的履行阶段，而在履约争议背后，隐藏着涉案协议的效力争议。具体而言，双方当事人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》先后签订《产权置换协议》和《货币补偿协议》，此类协议构成土地房屋征收补偿协议，是法律明确规定的有名行政协议。在协议缔结后，行政机关发现补偿面积存疑，遂中止合同履行，对方当事人不服，申请行政复议要求行政机关依约履行。对于行政机关而言，房屋登记信息底档与《私有房屋所有权证》对房屋面积记载不一致，可能导致原协议约定的补偿面积存在错误。若约定的补偿面积确实存在错误，那么行政机关可依照《民法典》主张重大误解，从而可能获得对协议的撤销权。正是基于此协议效力上的考虑，行政机关拒绝继续履行合同。然而，由于房屋本身已经灭失，房屋补偿面积到底是多少在事实上已经无从查证，这就使得行政机关缺乏足够的证据来论证其存在重大误解，由此导致协议既未获得继续履行，也无法在法律上对其效力进行否定。
行政复议法规定了和解制度，这为争议双方走出上述困局提供了恰当工具。行政复议法第七十四条规定：“当事人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解，和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。当事人达成和解后，由申请人向行政复议机构撤回行政复议申请。行政复议机构准予撤回行政复议申请、行政复议机关决定终止行政复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但是，申请人能够证明撤回行政复议申请违背其真实意愿的除外�！闭庋闹贫劝才盼樗交诰咛甯霭刚箍浞侄曰疤峁┝酥С�。行政协议中，各方当事人之间往往会通过合同建立复杂的利益关系，和解制度能够帮助各方明确各自的实际诉求，从而为实质性化解纠纷提供了可能。特别是行政复议机关作为上级机关介入指导，让争议各方既能够站在更加全局的角度看待彼此的具体争议，也能够努力避免和解内容损害国家利益、社会公共利益，最终找到彼此利益的最大公约数，达成和解协议，实质性化解纠纷。
案例五
徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
【关键词】
市区两级联合调解 限制转移登记 调解会 自行纠错 一揽子化解
【基本案情】
2023年8月，北京市某镇政府认定申请人徐某等16人未经规划许可私自在原房屋上加盖简易房，属于违法建设，遂作出23件《限期拆除（回填）决定书》，要求其限期拆除。此后，镇政府又向北京市某管委会发送《关于协助暂停办理房产登记的函》，要求暂停办理该批房产登记。据此，某管委会陆续对该批房屋设置了限制转移登记。申请人不服，于2024年3月以某管委会为被申请人，向市政府提出16件行政复议申请，请求撤销该管委会作出的房屋限制转移登记行为。
【复议办理】
市政府行政复议机构受理申请后审查发现，申请人此前曾以镇政府为被申请人向区政府提出16件行政复议申请，请求撤销镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》，案件正在办理过程之中。行政复议机构认为，管委会作出的限制转移登记与镇政府作出的《限期拆除（回填）决定书》《关于协助暂停办理房产登记的函》等前期行为具有高度的关联性，故决定对申请人分别向区政府和市政府提出的共32件申请进行一并处理。市政府行政复议机构通过现场调查发现，该案关系老旧小区改造工程，交织数个行政行为，涉及镇政府、区政府、管委会多级行政主体，遂启动市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，共同开展调解。针对23件《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，区政府行政复议机构督促镇政府撤销剩余的决定书，推动行政机关自行纠错。在此基础上，市、区两级行政复议机构与申请人多次沟通促成双方同意调解后，联合召开由申请人、镇政府、管委会参加的案件调解会，行政复议机构向当事人释明，根据《北京市城乡规划条例》规定，执法机关作出责令限期改正或者限期拆除决定的，应当通知规划自然资源主管部门暂停办理不动产登记手续，在镇政府作出对涉案房屋限期拆除决定且未被撤销前，管委会依据镇政府的申请作出限制转移登记的行为符合上述规定。鉴于《限期拆除（回填）决定书》因程序瑕疵被撤销，建议由镇政府申请，管委会自行纠正限制转移登记行为。另一方面，申请人未经规划许可私自加盖简易房，属于违法建设，依法应当拆除。经行政复议机构主持调解，申请人承诺配合拆除违法建设，镇政府做好违建拆除后房屋的恢复和安全措施配建工作。申请人当场撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
【典型意义】
行政复议是矛盾纠纷多元化解机制的重要组成部分，在行政争议实质性化解中发挥着不可替代的作用。作为行政系统内部监督制度，行政复议具有统筹调配各类行政资源化解争议的重要制度优势。新修订行政复议法实施后，各级行政复议机构积极履职、多方联动，运用调解制度定分止争，取得了良好社会效果。本案中，行政复议机构正确适用调解工作机制，在推动行政机关自行纠错基础上，探索关联性行政复议案件一揽子调解的创新实践，充分利用市政府的统筹协调优势，通过市区两级案件联合办理，对申请人提出的关联案件同步开展调解，统一调解标准、统一法律认定，统一处理方式，一次性化解了32起行政争议，彰显了行政复议公正高效、便民为民的制度优势，真正做到案结事了，为提升社会治理法治化水平作出了积极贡献。
案例五 专家点评
市区两级复议机构联合调解 共促行政争议公正高效化解
——徐某等不服北京市某经济技术开发区管理委员会设置房屋限制转移登记行政复议案
刘泽军 北方工业大学文法学院院长、教授
新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。该条文规定在行政复议法总则部分，意味着将行政复议法实施条例第五十条规定的有限调解原则扩展为全面调解原则。自此，行政复议调解成为贯穿行政复议全过程的基本原则。在符合合法性和自愿性原则的前提下，各类行政争议都可以进行调解。本案对于行政复议调解制度的适用有三方面的指导示范意义。
对于行政复议申请人分别向区政府和市政府提出的具有交叉关系的数个行政行为进行一并处理。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，加大“一揽子”调解力度，对行政争议的产生与其他行政行为密切相关，适合由行政复议机构一并调解的，组织各方进行调解，真正做到一并调解、案结事了。与采取行政复议决定结案的方式相比，行政复议调解制度的优势在于行政复议机关可以对当事人之间存在的多种矛盾进行一并调解，进而一并解决。本案中，数个申请人因对镇政府作出的决定和某管委会作出的限制该批房屋转移登记行为不服，分别以镇政府、某管委会为被申请人提出了数个行政复议申请。市级行政复议机构经审查认为数个行政复议申请具有高度的关联性，故而进行一并处理。该种方式彰显了行政复议灵活高效、便民为民的制度优势。
创新性的运用市区两级案件联合调解机制。根据新修订行政复议法第二十四条关于行政复议管辖的相关规定，本案中数名申请人对于镇政府作出的《关于协助暂停办理房产登记的函》不服而提起的行政复议应当由某区政府管辖，而对于某管委会实施的限制该批房屋转移登记的行为不服应当由某市政府管辖。但是，考虑到上级行政复议机关与下级行政复议机关同属于行政系统内部，具有领导与被领导关系，因此通过行政复议调解化解行政争议并不当然受制于上述级别管辖的规定。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》规定，对于涉及面广、利益关系复杂、影响力大、社会关注度高的行政复议案件，行政复议机构要提请行政复议机关组织被申请人和相关政府部门共同参与调解，整合行政资源，推动实质性化解。本案中，由市级行政复议机构牵头，创新性的采取市区两级案件联合调解机制，市政府和区政府行政复议机构分工合作，找准当事人之间的矛盾症结后共同开展调解，最终达成合意，申请人撤回向市、区两级行政复议机关提交的32件行政复议申请。
在综合判定行政行为合法性的基础上，督促行政机关自我纠错。根据新修订行政复议法第一条规定，行政复议兼具防止和纠正违法或者不当行政行为，�；す�、法人和其他组织的合法权益，以及监督和保障行政机关依法行使职权等复合制度功能。因此，行政复议调解需要以对行政行为进行合法性审查为前提。本案在适用行政复议调解制度过程中，行政复议机构查明《限期拆除（回填）决定书》在送达程序上存在瑕疵且镇政府已撤销部分决定书的情况，据此督促镇政府撤销剩余的决定书，同时推动管委会根据镇政府申请自行纠正限制转移登记行为，以此实现推动行政机关自行纠错。这一做法既运用调解制度定分止争，又对行政行为进行了全面的合法性审查，取得了良好社会效果。
案例六
王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
【关键词】
复议决定履行期间调解 拆迁补偿安置 行政协议 听证 实质性化解
【基本案情】
2012年，被申请人江苏省某街道办事处委托某拆迁公司与申请人王某签订了《拆迁补偿安置协议书》，其中约定在某安置小区为申请人安置两套房屋，但是协议未明确约定履行期限、违约责任等内容。2018年，该安置小区由建设单位组织竣工验收合格。2024年1月，申请人签署了项目安置结算清单，并在该小区自选了两套安置房屋。其后，申请人发现其中一套房屋房顶漏水现象明显，向被申请人申请调换房屋，但被申请人以该安置房屋房顶漏水不属于调换房屋的法定情形为由予以拒绝。申请人不服，向区人民政府申请行政复议。
【复议办理】
行政复议机构审查认为，本案系在履行行政协议中产生的争议，主要焦点在于行政协议对违约责任约定不明确时，被申请人如何承担违约责任。鉴于案情比较复杂，行政复议机构组织召开听证会。在听证会上，申请人要求调换房屋，被申请人主张由申请人维修并由被申请人支付维修款。针对当事人诉求差异较大的情况，行政复议机构进行调解：向被申请人指出，根据《中华人民共和国建筑法》相关规定，建筑工程竣工时，屋顶、墙面不得留有渗漏、开裂等质量缺陷，且建筑工程实行质量保修制度。被申请人交付的房屋存在漏水问题，属于未按照协议约定全面履行安置房交付义务，理应承担相应的维修责任。另一方面向申请人释明，参照有关法律法规和规范性文件的规定，房屋主体结构经检验确属质量不合格，或者因房屋质量问题严重影响正常居住使用等情形的，申请人可以要求调换房屋，涉案房屋房顶漏水不属于调换房屋的情形。经调解，申请人虽然不再坚持调换房屋，但要求被申请人维修房屋并给付较大数额赔偿款。被申请人认为申请人不能同时主张维修房屋和赔偿损失，双方未能协商一致。行政复议机关作出行政复议决定，责令被申请人针对安置房漏水质量问题采取补救措施。
在复议决定履行阶段，考虑到本案履行较为复杂、容易再次发生矛盾，行政复议机构决定对被申请人的履行行为进行监督指导，并组织争议双方就补救措施的具体细节进一步开展调解，明确被申请人查明房屋漏水原因后进行修缮，并参照《建设工程质量管理条例》的相关规定承诺保修五年�？悸堑缴昵肴嗽诜课菪奚善诩湫枳饬薹课�，会产生一定费用，故由被申请人给予适当经济补偿。对此，双方均表示满意，争议得到实质性化解。
【典型意义】
新修订的行政复议法在总则中规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解，意味着行政复议机关办理各类行政复议案件均可以进行调解，且调解贯穿行政复议案件办理的全过程。本案中，行政复议机构以厘清法律责任为基础，兼顾行政成本和行政效率，在修理成本远低于调换房屋的耗费，且不损害申请人合法权益的情况下，坚持和落实比例原则，以修理优先为基调进行调解，是践行行政复议调解制度的有益探索。在复议审理阶段调解未达成一致情况下，继续本着实质性化解争议目标，在复议决定履行阶段进一步进行调解，加强对被申请人履行复议决定的监督指导，推动形成了兼具确定性和可操作性的履行方案，实现了行政争议一次性彻底解决，体现了行政复议公正高效、便民为民的工作原则。
案例六 专家点评
行政协议纠纷中的违约、调解与合意
——王某不服江苏省某街道办事处未交付质量合格安置房行政复议案
陈天昊清华大学公共管理学院副教授、博士生导师
新修订行政复议法进一步完善了行政复议调解的制度安排，让调解发挥更加积极主动的作用。主要包括三个方面：其一，第七十三条第一款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书，经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力�！蔽鹘馐榧痈切姓匆榛赜≌�，保障了调解协议的权威性。其二，该条第二款规定：“调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定�！闭庵荚诒苊獾鹘饣疃萑搿暗鞫唤狻钡睦Ь�，行政复议机关可以适时作出行政复议决定，既高效解决纠纷，亦促成当事人尽快达成调解协议。其三，第七十七条规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定书、调解书、意见书的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者予以通报批评�！闭馕鹘馐橛刖龆ㄊ�、意见书设置了相同的执行机制，保障调解书能够得到有效执行。
本案就是通过开展行政复议全流程调解解决行政协议履行纠纷的典型案例。行政协议由双方当事人意思表示达成一致而成立，进而发生法律效力，因此，其违约责任的追究应首先回到协议本身寻求双方的合意。本案中，涉案协议并未明确约定违约责任如何处理�！睹穹ǖ洹返谖灏侔耸豕娑ǎ骸奥男胁环显级ǖ�，应当按照当事人的约定承担违约责任。对违约责任没有约定或者约定不明确，依据本法第五百一十条的规定仍不能确定的，受损害方根据标的的性质以及损失的大小，可以合理选择请求对方承担修理、重作、更换、退货、减少价款或者报酬等违约责任�！备锰蹩罱龆晕ピ荚鹑蔚某械７绞礁鲈蛐灾敢�，具体如何承担违约责任还需要结合个案情形予以考量。为了实质性化解纠纷，最好在上述原则的指引下通过双方合意承担违约责任。按照新修订行政复议法的规定，行政复议机关能够在行政纠纷化解的全流程开展调解，这为解决违约责任承担方式问题提供了有力工具。本案中，在行政复议决定作出后，为了避免再次发生矛盾，行政复议机关对于行政机关如何具体落实行政复议决定中的采取补救措施，继续开展调解，最终促成各方达成合意，实质性化解了这起矛盾纠纷。
日期：2024-11-19 14:08:56 | 关闭 |
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