近日,最高人民检察院以行政生效裁判监督为主题发布第五十八批指导性案例,指导、引领各级检察机关进一步提高行政生效裁判监督案件办理质效,一体推进有力监督和有效监督。最高检行政检察厅负责人就本批指导性案例的背景、特点、指导意义以及下一步着力方向等回应记者关切。
1.记者:最高检第五十八批指导性案例以行政生效裁判监督为主题,请您介绍一下本批指导性案例的发布背景及特点。
最高检行政检察厅负责人:《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(简称《意见》)明确要求“全面深化行政检察监督”,为加强行政检察工作指明了方向。最高检党组和应勇检察长多次强调,行政检察要以行政诉讼监督为重心,强化行政检察履职,实现有力监督。2024年11月,十四届全国人大常委会第十二次会议听取和审议了《最高人民检察院关于人民检察院行政检察工作情况的报告》(简称行政检察专项工作报告),强调要准确把握行政检察监督在党和国家监督体系中的职能定位,聚焦行政审判领域深层次问题,提升监督精度和深度。
近年来,行政检察工作取得积极进展,但同党中央和人民群众更高要求相比还存在一定差距。行政诉讼监督总体上力度不够,存在不敢监督、不善监督、监督不力等问题。作为行政诉讼监督的重中之重,行政生效裁判监督的现状与一些地方大量存在的行政争议、行政申诉得不到有效解决形成较大反差。为此,2024年9月,最高检部署开展了为期两年的“高质效办好行政生效裁判监督案件攻坚行动”,旨在引领市级以上检察院发挥行政生效裁判监督案件办理“主力军”作用,加大抗诉和再审检察建议力度,破解不敢监督、不善监督、监督不力问题。
本批指导性案例以行政生效裁判监督为主题,以指导、引领各级检察机关深入贯彻全国人大常委会审议意见,强化行政生效裁判监督,坚持高质效办好每一个案件,推动“高质效办好行政生效裁判监督案件攻坚行动”走深走实,提高行政生效裁判监督案件办理质效,一体推进有力监督和有效监督。
本批指导性案例主要有以下特点:一是从监督方式看,有3件案件由最高检提出抗诉,1件由省级检察院提出抗诉,1件由市级检察院提出再审检察建议,体现了最高检和省级检察院带头多办案、办好案,担负起加大行政抗诉力度的主要责任,市县级检察院要通过行政再审检察建议加强对同级人民法院的行政生效裁判案件的监督。二是从案涉行政行为和行政管理领域看,本批指导性案例涉及行政奖励、行政确认、行政处罚、行政诉讼受案范围等,关系到农村独生子女家庭权益保障、山林权属确权、安全生产事故行政处罚、职业病工伤认定、村民宅基地申请等民生民利问题,坚持以人民为中心,关注人民群众的急难愁盼。三是从办案效果看,检察机关提出监督意见后,有3件案件为人民法院直接改变原裁判结果,2件为人民法院采纳检察机关监督意见又共同开展行政争议实质性化解,充分体现了行政检察监督纠正错误生效裁判,促进行政机关依法履职,维护相对人合法权益的履职成效。
2.记者:本批指导性案例的指导意义主要体现在哪些方面?
最高检行政检察厅负责人:本批指导性案例的指导意义,主要体现在以下方面:一是引领各级检察机关加强调查核实,在准确认定事实上下功夫。善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,“以事实为根据”是基础,要用足用好调查核实权,从案卷中走出来、从办公室中走出来,从检察机关走出来,以亲历性保障准确性、实效性,以法律事实最大限度还原客观真实。如“甲村村民小组诉湖南省某县人民政府、某市人民政府山林权属行政裁决及行政复议诉讼监督案”中,争议各方提交的山林权属证据均不足以支持各自主张,检察机关依法调查核实,通过调取人民政府对争议林地各个历史时期制作形成的权属资料,查明争议林地的利用、经营、管理情况变化等,依法监督纠正原审判决,推动政府重新作出山林权属争议处理决定,有效解决各方争议。二是引领各级检察机关依法精准监督,在正确适用法律上下功夫。善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,要全面准确理解“以法律为准绳”,推动执法司法标准的统一,保障法律统一正确实施。如“湖北省安全生产监督管理局不服甲公司诉湖北省安全生产监督管理局行政处罚诉讼监督案”中,安全监管部门依据人民政府批复的《事故调查报告》认定的监理主体怠于履职等违法事实作出的行政处罚决定,虽然工程质量缺陷以及监理怠于履职未构成事故的主要原因,但法院以此为由判决撤销被诉行政处罚决定的,检察机关应依法监督纠正,确保安全生产法与《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规统一正确实施。又如“钱某诉上海市某区某村委会不履行法定职责诉讼监督案”中,村委会受理、上报宅基地申请,在性质上属于履行法规、规章授权的行政管理职责,村委会不履行或者不全面履行该行政管理职责引起的行政争议,法院以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的,检察机关应当依法监督,保障行政相对人依法行使诉权。三是引领各级检察机关运用法治思维和法治方式统筹法理情的有机统一,切实将社会主义核心价值观融入办案过程,做到合法合理合情。如“曹某等诉河南省某市某区人民政府、某街道办事处行政奖励诉讼监督案”中,地方性法规依照法律规定为独生子女家庭征地补偿设定行政奖励,行政相对人只有在充分了解其相关权利内容,出于真实意思表示,以明示的方式自愿放弃相关合法权益的,才能认定其放弃权利,行政主体不得单方减损行政相对人合法权益。行政主体不履行或者不完全履行法定奖励义务,法院判决未予纠正的,检察机关通过监督纠正,保障农村独生子女家庭享有的合法权益。又如“邹某某诉四川省某市人社局行政确认诉讼监督案”,劳动者在高温作业环境下从事体力劳动引起的中暑,经诊断为职业病的,应当享受工伤保险待遇。职工一方非因自身原因未获得职业病诊断证明,无法被认定为工伤,检察机关受理监督申请后,依法调查核实发现新的证据证明劳动者应当被认定工伤,依法监督纠正,�；だ投吆戏ㄈㄒ�。
3.记者:我们注意到,本批指导性案例均为检察机关向人民法院提出抗诉、再审检察建议的案件。其中,检察机关在监督纠正行政生效裁判错误的同时,有的还提出检察建议督促行政机关依法履职,有的还会同人民法院共同促成行政争议实质性化解。请问,检察机关如何以全面审查确保高质效办好每一个行政生效裁判监督案件?
最高检行政检察厅负责人:行政诉讼监督是对行政诉讼和行政行为的双重监督,既促进审判机关依法审判,维护司法公正,又推进行政机关依法履职,促进依法行政,实现对相对人合法权益的�；�。检察机关落实高质效办好每一个案件的履职要求,在办理行政生效裁判监督案件过程中要坚持依法全面审查的原则,进行“一案三查”。一要审查行政生效裁判是否错误。审查判断生效裁判认定事实的证据是否确实、充分,认定事实的主要证据有无证明力、证明力大小或者认定事实是否违反逻辑推理或者经验法则;审查判断生效裁判适用法律是否正确,适用的法律法规是否与案件性质明显不符、是否违反上位法规定或者违背立法目的和基本原则;还要审查诉讼程序是否违反法律规定,是否可能影响法院公正审判。对生效裁判确有错误的,检察机关依法提出抗诉或者再审检察建议,进行监督纠正;对生效裁判正确的,检察机关依法作出不支持监督申请决定,维护法院生效裁判的既判力。二要审查行政机关行政行为的合法性,监督纠正违法的行政行为。行政行为合法性审查原则,是行政诉讼的特有原则。检察机关作为国家的法律监督机关,在行政诉讼监督工作中既要落实这一原则的要求,也要坚持依法全面审查的原则,即不限于申请人的申请监督请求及理由,而应结合争议焦点对案件进行全面审查,不仅审查人民法院行政诉讼活动的合法性,还审查被诉行政机关的行政行为是否合法,以及申请人诉求的合法性与正当性。对于违法的行政行为,检察机关能够通过抗诉、再审检察建议启动监督程序由人民法院依法纠正的,应当依法提出抗诉或者再审检察建议;对于不宜提出抗诉或者再审检察建议予以纠正的违法的行政行为,可以通过行政违法行为监督予以纠正。2021年,《意见》强调,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正�！�2024年4月,最高检制定《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,进一步规范行政违法行为监督的范围、方式和程序。在办理行政生效裁判监督案件过程中,对于行政机关依法履职的,要监督支持;发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的,不宜提出抗诉或者再审检察建议的,可以通过制发检察建议督促行政机关严格规范执法,助力法治政府建设。三要审查相对人的实体权益诉求是否正当,规范推进行政争议法治化实质性化解。行政检察要坚持以人民为中心的发展思想,坚持和发展新时代“枫桥经验”,树牢矛盾纠纷实质性化解理念,在履行法律监督职责中深入推进行政争议实质性化解工作常态化开展。2024年以来,最高检会同最高法、司法部联合国务院相关部委,建立行政争议预防与化解“3+N”工作机制,促进统一相关行政管理领域的行政执法、行政复议、行政审判、行政检察标准,努力从源头上预防和化解行政争议。各级检察机关在办理行政生效裁判监督案件过程中,要以查清事实、辨明是非作为争议化解的基础,根据案情依法灵活运用监督纠正、以抗促调、促成和解、司法救助、释法说理等方式,回应当事人实体诉求,促进案结事了。要积极融入党委领导、政府主导、各方参与的行政争议化解平台,汇聚各方合力有效化解行政争议。
4.记者:下一步,检察机关在提升行政生效裁判监督质效方面又有哪些考量与着力点?
最高检行政检察厅负责人:对人民法院生效行政裁判依法监督,是行政诉讼法赋予检察机关的法定职责,是行政诉讼监督的重中之重。各级检察机关行政检察部门要结合落实全国人大常委会对行政检察专项工作报告的审议意见和最高检党组强化行政检察履职的部署要求,紧扣新时代新征程行政检察监督新理念、新要求,努力提升监督质效,高质效办好每一个行政生效裁判监督案件。一是深入推进为期两年的“高质效办好行政生效裁判监督案件攻坚行动”。通过“攻坚行动”增强各级检察机关行政检察部门和广大行政检察人员法律监督主责主业意识,引领市级以上检察院发挥行政生效裁判监督案件办理“主力军”作用,加大抗诉和再审检察建议力度,破解不敢监督、不善监督、监督不力问题,以深化行政生效裁判监督带动行政审判活动、执行活动监督,聚焦行政审判、行政执法领域深层次问题,不断提升监督质效。二是一体抓实行政检察案件管理、业务管理和质量管理。严格落实最高检党组一体抓实“三个管理”的决策部署,健全落实案件质量检查评查工作机制,对行政生效裁判监督、行政审判和执行监督、行刑反向衔接、行政违法行为监督等重点内容进行评查,把高质效办好每一个案件的基本价值追求落实到每一个办案组织、每一名检察官、每一个案件与案件办理的每一个环节中。对已办结案件质量进行自查、核查,做到“每案必检”,同时强化案件流程管理,督促提升办案质效。三是抓好指导性案例的学习和运用。指导性案例的生命在于应用,价值在于指导。各级检察机关要抓好指导性案例的学习培训工作,深刻领会案例中蕴含的法治理念和办案方法,真正把指导性案例学起来用起来。要把指导性案例的学用与最高法、最高检《关于调阅民事、行政诉讼和执行案件卷宗副卷有关问题的规定》《关于规范办理行政再审检察建议案件若干问题的意见》的落实结合起来,与全国行政检察监督法律文书库的优化完善和使用结合起来,促进提升监督深度和精准度,努力让人民群众有更多的获得感、幸福感、安全感。