2023年12月13日上午10:30,最高人民法院、最高人民检察院行政公益诉讼典型案例新闻发布会在最高人民法院举行。最高人民法院行政审判庭庭长耿宝建、最高人民检察院第八检察厅厅长徐向春出席发布会,发布行政公益诉讼典型案例并回答记者提问,发布会由最高人民法院新闻局副局长王斌主持。
一、请问自检察公益诉讼制度建立以来,行政公益诉讼检察工作呈现出哪些特点?
徐向春:自检察公益诉讼制度建立以来,行政公益诉讼始终是重中之重,各级公益诉讼检察部门坚持把行政公益诉讼作为主责主业,6年来共立案办理行政公益诉讼案件78万余件,占全部公益诉讼案件的90%,发出检察建议65万余件,依法向人民法院提起行政公益诉讼4000余件。行政公益诉讼检察工作取得快速发展,业务领域稳步拓展,案件规模持续增长,办案模式日趋完善,展现了独特的制度价值,取得了显著的实践成效。
一是“4+N”的基本业务框架初步确立。6年来,随着安全生产法、个人信息�；しǖ纫幌盗械バ蟹ǖ闹贫ㄐ薅�,行政公益诉讼法定领域“版图”进一步扩大,由制度建立之初的生态环境和资源�；�、食品药品安全、国有财产�；�、国有土地使用权出让四个领域,扩展到英烈权益�；�、安全生产、个人信息�；�、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障、无障碍环境建设等领域,初步建立起“4+N”的基本业务格局。
二是层层递进的办案模式基本定型。通过几年的实践探索,行政公益诉讼检察形成了依次磋商、制发检察建议、提起诉讼的分步递进式办案模式。办案中,坚持诉前实现公益�；つ康氖亲罴阉痉ㄗ刺睦砟�,力求通过磋商和制发检察建议等方式在诉前解决公益受损问题,以最小司法成本实现公益�；�。同时,对一些诉前检察建议解决不了的问题,坚持以“诉”的确认体现司法价值引领,保障监督刚性。
三是协同�；さ墓ぷ鞲窬种鸩叫纬�。公益�；な且桓鱿低彻こ�,行政公益诉讼为各类公益�；ぶ魈逍鞅；す嫣峁┝酥贫绕教�。一方面,行政公益诉讼中检察机关与行政机关虽然是监督与被监督的关系,但最终目的都是�；す�。检察机关始终坚持公益诉讼“督促之诉”“协同之诉”的功能定位,与行政机关同向而行、同向发力,积极构建既依法监督又协同配合的新型监督关系,共同致力于公共利益的有效�；�。另一方面,审判机关、检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中立足司法审判和法律监督职能,互相协作配合,实现国家利益和社会公共利益司法保障的共同职责使命。近年来,“两高”联合出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题的规定》等司法解释和规范性文件,为办理、审理行政公益诉讼提供基本规范依据。
四是推动依法行政的独特价值日益彰显。习近平总书记在党的十八届四中全会上指出,“对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置,也有利于推进法治政府建设”。检察机关始终牢牢把握行政公益诉讼这一制度定位,一方面通过磋商、检察建议,提醒敦促行政机关自行纠错,另一方面以“诉”的确认监督行政机关依法履职。6年来通过办理的70多万件行政公益诉讼案件,纠正了一大批不作为、乱作为问题,为行政机关依法行政提供了司法引领。
五是促进社会治理的制度效能充分释放。检察机关在实践中探索形成了从个案办理到系统治理的诉源治理模式,即从个案办理中发现社会治理中的普遍性问题,通过专项监督推动行政机关堵塞监管漏洞,完善制度机制,从根源上解决问题。近年来,最高检先后开展了“保障千家万户舌尖上的安全”“公益诉讼守护美好生活”“为民办实事 破解老大难”等专项监督活动,办理了“万峰湖”“南四湖”“长江船舶污染”等有重大影响的案件,为促进社会治理提供了强有力的司法保障,为国家治理体系和治理能力现代化建设做出了积极贡献。
二、请介绍一下人民法院近年来开展行政公益诉讼审判工作情况,具体经验和做法?
耿宝建:行政公益诉讼案件是近年来人民法院审理的一种新类型案件。主要集中于生态环境和资源�；�、食品药品安全、国有财产�；�、国有土地使用权出让以及英烈权益�；�、安全生产、反电信网络诈骗、妇女权益保障等领域(“4+N”业务格局)。与民事公益诉讼表现形式不同,行政公益诉讼目前起诉主体只能是检察机关,被告为行使公权力的各类行政主体,属于“官”告“官”案件,很大程度上直接关乎行政执法机关形象,反映国家治理水平,影响社会公共利益。自行政诉讼法2017年7月1日实施正式确立这项制度以来,全国各级法院与检察机关积极响应,不断拓宽受案范围,有效发挥典型案件示范效应,依法纠正大量用权不当损害公益的行政违法行为,有力督促了行政机关依法履职。
首先,这类案件的特点:一是成讼案件数量差异大。对比检察机关大量提出诉前检察建议的现状,各地法院最终成讼案件总量较少,地域差异大。截至2023年6月30日,人民法院立案审理环境资源以外的各类行政公益诉讼一审案件中,数量分布最多的五个地区分别为安徽法院201件、吉林法院165件、湖北法院147件、山东法院143件、内蒙古法院132件。二是案件类型较为集中。国有财产�；ち煊�、国有土地使用权出让领域案件相对多发,分别占比32.45%、16.41%,食品药品安全、英烈权益�；�、未成年人�；ち煊虬讣急瘸种�,违法建筑查处、文物�；�、妇女权益�；�、反垄断领域等其他领域案件较少。三是行政机关败诉率高。在所有审结的一审案件中,准予撤诉的占比41.91%,行政机关败诉率达52.73%。上述两种方式结案占比为全部案件94.64%,远高于其他行政诉讼案件结案方式。由此反映出检察机关切实履行了“公益诉讼起诉人”的法定职责,人民法院较好化解了相关行政争议并依法监督执法机关行使职权。
其次,各地法院也创设出一些好的经验和做法。突出表现在:一是加强法检协同合作。如太原中院与市检察院共同制定《关于办理行政公益诉讼案件相关问题的意见》,广东法院打造富有“广铁特色”的行政公益诉讼法检定向对接机制。二是深化多方联动机制。如北京法院办案中主动与属地政府、职能部门、街道沟通,多措并举促进问题解决;宿州法院对确有造成国有资产流失的情况,快速启动行政争议协调机制,召集多方参与的联席会,协调整改;宝鸡中院与市监委、检察院、公安局联合发布《关于建立公益诉讼协作配合机制的意见》,从案件管辖、起诉受理、诉讼请求和证据完善等多方面强化沟通,督促整改,为挽回国家经济损失提供有利条件。三是加强判后司法监督职能。如马鞍山法院在判决生效后,与检察机关加强沟通交流,通过实时监督促使行政机关依法履职;福州法院在跨区划管辖背景下及时将生效裁判通报行政机关所在地检察机关,配合启动执行监督,通过司法建议双向备案机制、行政赔偿案件协作机制指导行政机关有错必纠。四是加强宣传教育工作。如广东法院在审理涉食品安全、涉耕地资源�；ち煊蛐姓嫠咚习讣�,组织执法部门和基层组织旁听庭审并当庭宣判;重庆法院主动邀请人大代表、政协委员、人民监督员和行政机关负责人观摩庭审,以点带面发挥行政公益诉讼示范效应。人民法院通过用好普法平台,强化宣传,促进实现双赢多赢共赢。
三、“两高”联合发布行政公益诉讼典型案例,有什么考虑?
徐向春:在检察公益诉讼制度全面推开6周年之际,“两高”联合发布行政公益诉讼典型案例,主要是基于以下几方面的考虑:
一是公益诉讼检察工作进入高质量发展的新阶段。6年来,检察公益诉讼案件范围稳步拓展、制度规范不断健全、制度效能充分释放,公益诉讼检察工作进入转型升级、迈向高质量发展的新时期。人民法院和人民检察院在办理行政公益诉讼案件方面积累了不少经验,办理了一些有影响、效果好的案件,“两高”前期经过共同调研,一致认为在当前节点上发布典型案例,正逢其时。
二是贯彻落实“精准性”“规范性”工作要求。最高检新一届院党组精准研判公益诉讼检察工作所处的新阶段、面临的新形势,提出了突出精准性、规范性的新要求。此次发布的行政公益诉讼起诉案例,是“两高”共同筛选、一致认可的,充分体现了“精准性”“规范性”的要求,对各级检、法两院办案具有较强的规范指引作用。
三是为完善公益诉讼制度凝聚司法合力。新的形势之下,“两高”面临着许多新任务新挑战,如何维护好公共利益,切实保障社会公平正义,需要“两高”同题共答、能动司法。今年6月“两高”领导举行首次工作交流会商会,并建立工作交流会商机制,旨在最大限度凝聚司法合力。此次“两高”共同发布行政公益诉讼典型案例,是落实交流会商机制的具体举措,目的是透过案例,进一步增进更深层次的法律共识、制度共识,以上率下为完善公益诉讼制度汇聚更大合力。
四是为检察公益诉讼专门立法提供实践经验和案例样本。检察公益诉讼是习近平法治思想在公益�；ち煊虻纳导驮葱猿晒�。党的二十大报告专门强调“完善公益诉讼制度”,今年两会期间,许多人大代表、政协委员提出相关立法建议,“两高”也在着力推进并初见成效。目前,检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)已被列入十四届全国人大常委会第一类项目的立法规划。检察公益诉讼专门立法是习近平法治思想在公益�；ち煊蛟葱猿晒姆ㄖ位�、制度化、规范化体现,是贯彻落实党的二十大精神、落实中央部署的具体要求。此次筛选发布典型案例,一方面可以将各方共识、典型经验和成熟机制吸收到立法当中,一方面也可以指导、引领各级检察机关深化司法实践,为专门立法积累更多实践样本和案例支撑。
四、请介绍一下这批典型案例的主要特点。
耿宝建:我们两家这次共同发布的八个典型案例,有以下鲜明特点:第一,�；さ墓怖娑嘌�。本次案例有的涉及追缴土地出让金,有的涉及保障饮用水源地和销售瓶装水安全,有的涉及维护抗日英烈纪念设施和公共场所消防设施安全,有的涉及制止乱占基本农田和落实农民工工资保证金等,这些案件既关乎社会治理层面重大公共利益的�；�,也与老百姓最直接最现实的利益息息相关,折射出行政公益诉讼�；す娴闹匾壑�。第二,诉判类型丰富。本次案例被诉行政机关涵盖了自然资源、市场监督、文化旅游、应急管理、人力资源和社会保障等职能部门和基层政府,案件类型既有诉请履责的行政不作为之诉,也有诉请撤销行政处罚决定的撤销之诉,在裁判方式上,有的判决履责,有的判决确认违法,有的因行政机关依法履职,以裁定准予撤诉方式结案,反映出法院诉判对应、解纷手段的多样性。第三,法检联动配合到位。本次案例突出体现了检察机关、人民法院在诉前、诉中和判后围绕公益�；さ墓餐勘�,各司其职,精准发力,相互配合,在坚持严格公正司法的同时,积极发挥司法能动性,全链条发力,用相对较少的司法成本促进了公共利益�；さ淖畲蠡�,强化了被诉行政机关的责任意识、担当意识,实现了双赢多赢共赢,促进了办案的“三效统一”。第四,编排格式新颖。本次是“两高”首次以行政公益诉讼为主题联合发布案例,与以往联合发布其他案例多以“诉前程序”“裁判结果”表现检法工作内容不同,本次案例列出“检察监督”“法院裁判”�？�,不仅形式上更能准确反映两院职能,内容表述侧重点上也作了系统化改进,突出不同诉讼环节法检作用的发挥,便于社会公众全面清晰解读案例。
五、请谈谈今后工作打算。
徐向春:行政公益诉讼制度自诞生以来,始终坚持为大局服务、为人民司法、为法治担当,充分发挥行政公益诉讼独特功能和制度优势,依法�；す依婧蜕缁峁怖�。
一方面,坚持高质效办好每一个案件,以“诉”的确认体现司法价值引领。提起行政公益诉讼对于增强检察建议的刚性、促进依法行政、有效�；す婧屯晟乒嫠咚现贫榷季哂兄匾庖�,各级公益诉讼检察部门要牢固树立“敢于以‘诉’的确认体现司法价值引领”理念,针对行政机关因法定职责、履职标准、法律适用等认识争议没有依法履职或履职不到位的情形,对诉前检察建议不能有效解决公益�；の侍獾�,检察机关坚持当诉则诉,通过“诉”的确认推动依法行政。同时,秉持“持续跟进监督”理念,不仅是“一诉了之”,而是从诉前程序到提起诉讼,再到判决执行,一个环节一个环节持续跟进,确保案件取得实效。
另一方面,注重检法协同发力,共同推动公益司法�；ぶ贫炔欢贤晟�。从�；す娴慕嵌榷�,检察机关、人民法院目标是一致的。行政公益诉讼实践中,检察机关与人民法院既分工负责又相互配合,在促进依法行政、�；す娣矫嫘纬伤痉ê狭�。接下来,我们将继续落实“两高”工作交流会商会的要求,坚持问题导向,共同研究解决行政公益诉讼制度的重点难点堵点问题,提升审判和检察工作质效;立足公益诉讼检察、审判司法实践,梳理总结检察公益诉讼的特点规律,共同推动检察公益诉讼专门立法。牢固树立“双赢多赢共赢”理念,把“监督就是支持、支持就是监督”贯穿到行政公益诉讼检察和审判全过程各方面,强化诉源治理,共同推动国家治理体系和治理能力现代化。
耿宝建:行政公益诉讼是司法改革创设的新制度,是一项利国利民的制度创新,随着公益诉讼立法和实践的加速推进,今后一定会有越来越大的发展空间。下一步,我们将在以下方面重点发力:
(一)加强与检察机关的联动。建立健全法检联动机制,配合立法进程,完善专题研讨、试点设立、联席会议、信息共享等机制,共同提升全社会对行政公益诉讼的关注度、支持度,共同发文加强系统指导,共同推进立法和司法解释的修改完善。在这次共同发布典型案例基础上,今后多出精品,多创亮点。
(二)加强与行政机关的沟通。行政公益诉讼涵盖面广,涉及的行政部门多,在检察机关通过诉前检察建议取得成效基础上,对人民法院而言,今后着力点宜放在针对提起诉讼的案件,要注重与行政机关在立案前、审理中和判决后的全过程协调,加大司法建议力度。对行政执法中执法程序、法律适用、裁量标准等类型化问题,要适时提出司法建议,辅之以座谈、培训、将行政公益诉讼纳入政府考核绩效等手段,与检察机关一道,共同督促行政机关及时整改,以点带面,推进法治政府建设。
(三)加强上下级法院的监督指导。目前,人民法院环资、民事、行政审判庭等多部门涉及公益诉讼业务。今后,我们要进一步强化行政审判条线的业务指导,增进内部各部门配合协调,及时通报交流工作进展,学习借鉴环资公益诉讼已有的成熟经验和做法,加强对下级法院相关行政公益诉讼受案范围、审理方式、裁判规则的统一,监督纠正各种不当做法,与检察机关共同促进行政公益诉讼制度的完善。各级人民法院要牢固树立能动司法理念,从积极参与国家治理社会治理、切实维护好公共利益的高度,从政治上看、从法治上办,依法公正审理好每一起行政公益诉讼案件,厚植党的执政根基,以审判工作现代化助力实现中国式现代化。