Law-lib.com 2022-11-10 16:20:57 最高人民法院
合议制是人民法院审理案件的基本方式，合议庭是法定的基本审判组织。为全面准确落实司法责任制，最高人民法院在深入调研基础上，制定印发了《最高人民法院关于规范合议庭运行机制的意见》（以下简称《意见》）。为方便各级人民法院正确理解适用，现就《意见》的起草背景、基本考虑、适用中的重点问题和下一步工作要求说明如下。
一、《意见》的起草背景和基本考虑
最高人民法院历来高度重视合议庭工作，2002年8月和2010年2月先后颁布施行《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，对合议庭运行和基本职责等问题作出规定，此外还有一系列规范性文件对合议庭运行相关问题提出要求。党的十八大以来，按照中央司法体制改革部署，人民法院推进实施法官员额制、司法责任制综合配套改革，强化法官依法履职保障，审判权力运行机制发生深刻变化，原有的一些规定已难以适应改革后的新特点和新要求，亟需优化调整、衔接配套。具体表现在以下五个方面：一是实行法官员额制后，院庭长编入合议庭常态化参与办案，合议庭组成模式、审判长产生机制等需要进一步明确。二是落实“让审理者裁判、由裁判者负责”，强调审判组织在办案工作中的主导性作用、基础性地位，需要进一步调整优化合议庭组成人员职责。三是建立专业法官会议机制，完善审判委员会制度，其中许多涉及与合议庭运行的配套衔接，需要进一步明确相关工作机制。四是建立审判权责清单制度、“四类案件”监督管理制度后，需要进一步明确院庭长对合议庭履行审判监督管理职权的程序、范围和方式。五是人民法院在线运行的应用场景不断延伸，需要明确和规范信息化条件下合议庭的评议规则，促进充分评议、实质评议。
基于上述考虑，最高人民法院将进一步规范合议庭运行机制纳入2022年人民法院司法改革工作要点，形成初稿后，通过召开座谈会、实地调研、书面征求意见等多种方式，充分征求和吸收了中央有关单位和各级人民法院意见。
《意见》着重体现以下三个原则：一是坚持司法规律，落实共同审理、平等行权、权责一致等基本要求，充分尊重合议庭作为基本审判组织在办案工作中的地位和作用。二是准确把握改革要求，严格执行民主集中制，坚持有序放权与有效监管相统一。三是尊重基层实际，针对需要因地制宜细化规定的问题，《意见》提出原则性、倡导性意见，不搞“一刀切”，由各级人民法院结合本院实际合理安排。
二、重点问题
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《意见》第一条首先强调了“合议庭成员平权”原则，即合议庭全体成员平等参与案件的阅卷、庭审、评议、裁判等审判活动，确立了合议庭成员在办案中的平等地位。明确要求合议庭成员应当依照法律规定履职尽责，对案件证据采信、事实认定、法律适用、诉讼程序、裁判结果等问题独立发表意见，并合理确定各自应当承担的责任�！兑饧吩谄浜蟮牡谌踔恋谖逄踔泄娑撕弦橥コ稍钡木咛逯霸�。这里，一方面对合议庭成员实质性履职提出了更高的要求，强调要充分、有效参与案件办理全过程；另一方面，较为准确地体现了司法责任制改革要求的权责相一致原则。在追究违法审判责任时，应当根据合议庭成员是否存在违法审判行为及其情节，合议庭成员发表意见的情况和过错程度，合理确定各自应当承担的责任。
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《意见》第二条规定了合议庭的产生方式，主要内容包括：
第一，合议庭可以通过指定或者随机方式产生。这既是适应司法责任制综合配套改革后“以随机分案为主，以指定分案为辅”的制度要求，也兼顾了特定类型案件或专业化案件的审理需要�！兑饧返诙醯谝豢钔被构娑�，审理“四类案件”，或者参照“四类案件”监督管理的案件时，一般应当由院庭长按照职权以指定方式产生合议庭。
第二，院庭长对合议庭成员的指定和调整。按照《意见》第二条第一款和第三款规定，院庭长指定合议庭，或者合议庭成员确定后因回避、工作调动、身体健康、廉政风险等事由，确需由院庭长按照职权调整成员的，应当遵循全程留痕原则，通过办案平台操作，或者形成书面记录入卷备查，确�？梢宰匪莸共�，方便后续监督管理。调整合议庭成员的，还应当将调整结果及时通知当事人。如此规定，一方面，明确了院庭长对合议庭组成的调度权限；另一方面，对院庭长行使相关职权也设置了必要的制约机制，体现了权力制约的双向性，最大限度防止权力滥用。
第三，“另行组成合议庭”的具体内涵。按照《意见》第二条第四款规定，法律、司法解释规定的“另行组成合议庭”，指组成原合议庭的所有法官，以及参与原案审理的法官助理、书记员等审判辅助人员，均不得参与后案的办理工作。
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考虑到专业化审判和案件繁简分流工作机制在实践中已经普遍推开，需要与之配套相对固定的审判组织，因此《意见》第二条第一款规定，人民法院可以组成相对固定的合议庭，但合议庭成员应当定期轮换交流，以防止合议庭固化带来的弊端。各级人民法院应当综合考虑自身案件特点和人员构成情况，确定合理的轮换交流的期限和方式，既不能过于频繁，也不宜拉得过长。从实践情况来看，合议庭可以每年替换一部分，也可以三至五年整体轮换交流。
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《意见》第二条第二款规定了审判长的确定方式。司法实践中需要注意：
第一，审判长由院庭长指定。这是诉讼法的明确要求，如《民事诉讼法》第四十四条规定：“合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任”。实践中，一些法院根据随机分案制度，随机确定承办法官和审判长，但在程序上仍须按照诉讼法要求由院庭长指定。
第二，院庭长担任审判长。按照《人民法院组织法》第三十条第二款，“院长或者庭长参加审理案件时，由自己担任审判长�！焙弦橥コ稍蓖卑�、庭负责人时，由行政职务最高者担任审判长。例如，合议庭成员中既有副院长，也有审判庭庭长时，应由副院长担任审判长。
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按照此前有关规定，为了确保评议质量，合议庭应当在庭审结束后五个工作日内评议案件。对此，许多地方法院反映，一些案件需要多次开庭，有的开庭后需要进一步调解或者等待被告人退赃，“五个工作日”内往往难以组织评议。经研究认为，不同层级法院对于何时组织评议分歧较大，不同类型的案件对评议时机要求也不相同，应当由合议庭根据案件审理进度和案件具体情况自主决定。因此，《意见》第六条第一款就评议时机问题只是原则性要求“及时评议”，并未作出硬性规定，既是提高办案效率的导向性要求，又便于合议庭合理把握组织评议的时机。
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随着智慧法院建设不断推进，在线诉讼、无纸化办案普遍适用，特别是受新冠疫情影响，除在线开庭、在线调解外，许多地方法院也根据实际需要，越来越多采取在线方式评议案件，确保了疫情期间审判工作不停摆，提高了审判效率，解决了多地、居家、移动办案对合议庭工作的挑战。因此，为有效规范在线评议工作，《意见》第六条第一款对在线评议作出了规定。实践中需要注意以下三点：
第一，明确在线评议的适用条件。线下同场评议仍然是合议庭评议的最主要方式，在线评议仅仅是补充措施。只有在合议庭成员确有客观原因、难以实现线下同场评议，同时根据案件审理进展情况，确需立即组织评议时，合议庭方能适用在线方式评议。并且，基于评议保密原则，在线评议应当依托人民法院办案平台进行，确保系统平台安全可靠。
第二，确保交互评议和连续评议。不论在线评议还是线下同场评议，合议庭成员既不能以提交书面意见的方式参加评议，也不能委托他人参加评议。实践中，一些法院探索以“异步评议”方式提高工作效率，但实际上还是以提交书面意见或录音录像的方式评议，无法实现面对面评议的交互性和连续性，不利于确保办案质量。
第三，严格落实评议保密原则。确保合议庭评议过程和内容不受外界不当干扰，是维护审判权的判断权和裁量权属性、确保司法公正的题中之义，故《意见》在第六条第一款中特别强调“合议庭评议过程不向未直接参加案件审理工作的人员公开”。实践中，未直接参与案件审理的院庭长，按照相关规范性文件，可以采取多种途径和方式行使监督管理权，但不得以“列席”合议庭评议的方式履行监督管理职责。
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《意见》第六条第二款基于长期形成的审判实践，部分调整了合议庭评议时的发言顺序，明确了承办法官先行发言、其他成员依次发表意见、审判长总结结论性意见的发言规则。承办法官同时担任审判长的，仍由其先发言，并作最后总结。同时，为了确保实质评议、确保评议质量，防止“形合实独”现象，《意见》第六条第三款明确，合议庭成员权利平等，独立行使表决权，在评议时不得拒绝陈述意见，同意他人意见的，应当提供事实和法律根据并论证理由，不能仅作简单表态。需要说明的是，按照法官单独职务序列管理制度改革要求，法官等级与行政职级脱钩，合议庭成员就同一起案件行使审判权时，权力平等、共同担责，不存在“谁级别更高，谁审批把关”的问题。这样有利于从职业身份、履行职责等方面保障法官独立表达意见。
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为了规范评议笔录制作过程，《意见》第六条第四款规定，评议过程应当以书面形式完整记入笔录。同时，为落实工作责任，该款规定评议笔录应当由审判辅助人员制作，并由合议庭成员和制作笔录的审判辅助人员签名。其中，制作人既可以是法官助理，也可以是书记员，具体由合议庭根据审判辅助人员配置情况和工作安排决定。依照法律规定，合议庭评议内容属于审判工作秘密，评议笔录应当归入副卷，除非依照法定条件和程序，否则不得以任何形式公开或者调阅。
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《意见》第七条第一款重申了少数服从多数的评议原则，规定如果合议庭评议存在意见分歧，应当按照多数意见作出决定，但少数意见也应当记入笔录�！兑饧返谄咛醯诙蠲魅�，合议庭可以根据案情或者院庭长提出的监督意见复议；合议庭无法形成多数意见时，审判长应当按照有关规定和程序，建议院庭长将案件提交专业法官会议讨论，或者由院长将案件提交审判委员会讨论决定。
需要特别说明的是，专业法官会议是为审判组织办案提供专业咨询意见的工作平台，讨论形成的意见仅具有参考效力，办案决策和审判责任的承担主体仍然是合议庭；同时，为了体现审判委员会作为人民法院内部最高审判组织的法定地位，《意见》第七条第二款明确，合议庭应当执行审判委员会的决定。
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按照《意见》第二条第一款规定，人民法院审理“四类案件”或者参照“四类案件”监督管理的案件，一般应当组成合议庭。实践中需要注意以下三点：
第一，合议庭的发现和报告义务�！兑饧返诎颂醯谝豢罱徊铰涫怠豆赜诮徊酵晟啤八睦喟讣奔喽焦芾砉ぷ骰频闹傅家饧罚ǚǚⅰ�2021〕30号）确立的“全过程识别机制”，要求承办案件的合议庭发现审理的案件属于“四类案件”或者有必要参照“四类案件”监督管理时，应当及时向院庭长报告。
第二，院庭长应当依法履行监督管理职责�！兑饧返诎颂醯诙蠲魅妨嗽和コざ院弦橥ヂ男屑喽焦芾碇霸鸬姆绞�，包括要求合议庭报告案件审理进展和评议结果，就案件审理涉及的相关问题提出意见，以及视情建议合议庭复议等。其中，“案件审理涉及的相关问题”既包括认定案件事实和如何适用法律的问题，也包括对案件处理效果会产生重大影响的其他相关事项。
第三，院庭长与合议庭意见分歧时的处理。按照《意见》第八条第二款规定，院庭长对审理过程或者评议、复议结果有异议的，不得直接改变合议庭意见，而应当按照有关规定决定将案件提交专业法官会议讨论，或者按照程序提交审判委员会讨论决定。相关监督管理情况应当在办案平台全程留痕，或者形成书面记录入卷备查。
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为切实提升裁判文书制作质量，《意见》第九条重申了合议庭成员对于裁判文书的签署责任，明确合议庭成员应当共同负责。同时规定，合议庭其他成员在签署前，可以对裁判文书的结构、表述、说理等内容提出修改意见，并反馈承办法官，以此确保生效裁判文书全面、完整反映合议庭评议意见。裁判文书经合议庭全体成员签署后，即可正式印发。
需要特别指出的是，按照2015年司法责任制意见第六条，只有经审判委员会讨论决定以及院庭长参加审理案件的裁判文书，才由院庭长审核签发；其他案件的裁判文书，合议庭成员签署后即可印发。实践中，一些法院采取裁判文书送阅后签发等方式，由院庭长实质性行使裁判文书的审核签发权，不符合改革要求和司法规律。
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按照《人民陪审员法》及其司法解释相关规定，由法官和人民陪审员组成合议庭审理案件的范围和运行机制，与单纯由法官组成的合议庭存在较大差异，特别是七人合议庭在评议、表决机制和审判长职责等方面有其特殊规则，司法实践中关于事实审和法律审如何区分、事实问题清单规范化、法官对人民陪审员的指引限度等问题较为复杂，同时还涉及三人合议庭、七人合议庭的案件区分以及各自的运行规则等诸多问题，不宜在同一份文件中列明，故《意见》第十条规定，依法由法官和人民陪审员组成合议庭的运行机制另行规定。同时，执行案件办理过程中，如执行裁决、执行异议等事项，依法也需要由执行法官组成合议庭评议或者审核，可以参照适用《意见》的有关规定。
三、下一步工作要求
党的二十大报告对下一步深化司法改革提出了总体要求。各级人民法院要按照党中央决策部署，以规范合议庭运行机制为抓手，在“全面”和“准确”上下功夫，进一步深化司法责任制改革，加强改革综合配套，发挥改革整体效能，不断提升审判质量、效率和司法公信力。
一是做好相关文件的立改废工作。各级人民法院要对照《意见》规定，系统梳理此前印发的关于合议庭运行的规范性文件，及时修改或者废止不符合改革精神的内容，制定完善实施细则，同时按要求做好相关文件的备案工作。
二是规范办案权力运行过程。各级人民法院要严格落实《意见》精神，切实尊重合议庭办案主体地位，强调合议庭成员实质性、全程参与办案，切实防止“形合实独”现象，及时纠正不符合司法规律和改革精神的做法，并依托专业法官会议、审判委员会等工作平台，确保案件审理、咨询、合议、监督等办案工作全过程规范高效。
三是细化《意见》原则性规定。各级人民法院要从实际出发，根据自身审级职能、案件结构和数量、队伍构成和素质，以及所处区域发展需求等因素，对“定期轮换交流”“及时评议”等需要结合实际进一步明确的问题，科学合理地细化落实。
四是研究解决难点堵点问题。各级人民法院要统筹司法责任制、法官绩效考核以及法官惩戒制度等关联改革任务，加强司法责任制基本理论研究，不断探索妥善处理合议庭整体责任与合议庭成员个人责任，合议庭办案责任制与民主集中制，审判组织办案权与院庭长监督管理权、法院审判权的关系等重大问题，明确各类责任的承担方式和具体实现路径，推动改革措施不断向精细化、具体化方向延伸。
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