浅议国家赔偿法上的追偿追责问题
初立秀
2010年5月9日，“杀害”同村人在监狱已服刑多年的河南商丘村民赵作海，因“被害人”赵振晌的突然回家，被宣告无罪释放。河南省高级人法院召开新闻发布会，向社会通报了赵作海案件的再审情况，撤销省法院复核裁定和商丘中院判决，宣告赵作海无罪，认定该案系一起错案。2010年5月17日上午，赵作海领到国家赔偿金和困难补助费共计65万元。网络媒体争相报道，一时间把河南省公检法机关推上了风口浪尖。河南省有关方面把“赵作海案”作为反面典型，要求以此为戒汲取教训，开展“案件质量回头看”活动，坚决杜绝和防止类似问题再次发生，同时启动了相关的责任追究机制。
对于上述案件，媒体关注的焦点通常为冤案是如何形成的，对疑点的挖掘爆料不失为新闻最吸引眼球的素材，这也是传统刑事法律所研究的范围；而大众关心的还在于对冤案的救济，相较于国家强权的弱势群体一旦遭遇类似的风险应当如何维护自己的利益，对此新修订的《国家赔偿法》也设定了具体的标准和程序；本文试图要说明的是对违法违纪公务人员的追偿和追责问题，即涉案的公务人员是否应被追偿和追责，追偿和追责又应该按照什么标准和程序来进行，因为对于该案，仅仅基于法官良心和职业道德的反思是远远不够的。
一、我国追偿追责制度的现状
修改后的《国家赔偿法》第十六条规定：(行政)赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。第三十一条规定，(司法)赔偿义务机关赔偿后，应当向有下列情形之一的工作人员追偿部分或者全部赔偿费用：一是刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；二是违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；三是在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。对有上述情形的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任�！豆遗獬シ延霉芾硖趵返谑豕娑ǎ骸芭獬ヒ逦窕赜Φ币勒铡豆遗獬シā返谑�、第三十一条的规定，责令有关工作人员、受委托的组织或者个人承�；蛘呦蛴泄毓ぷ魅嗽弊烦ゲ糠只蛘呷抗遗獬シ延�。赔偿义务机关依照前款规定作出决定后，应当书面通知有关财政部门。有关工作人员、受委托的组织或者个人应当依照财政收入收缴的规定上缴应当承�；蛘弑黄瘸サ墓遗獬シ延��！鄙鲜龇ㄌ醵怨遗獬ズ笞烦ズ妥吩鸾鲎鞒隽嗽蛐缘墓娑�，但由于追偿和追责的具体标准、实施主体、操作程序等尚未明确，导致目前赔偿义务机关怠于对有故意或重大过失的责任人员实施追偿或追责的现象比较普遍。
再来看看具体执行情况。以行政追偿为例，根据财政部对我国26个省(市、区)各级财政部门的调查，2002年至2004年，我国向责任人追偿赔偿费用合计约217万元，仅占财政部核拨的赔偿费用总额的3％。湖南省2002年一2004年核拨赔偿费用1109万元，追偿仅29万元，追偿率2．64％。黑龙江省发生61起国家赔偿案件中，只有1起得到追偿，核拨的447．9万元赔偿费中只追偿了9．4万元，占核拨赔偿费用总额的2．1％。北京市2002年一2004年发生国家赔偿费用660万元，追偿26．6万元，占核拨赔偿费用总额的4％。①从数据统计的角度来看，大部分地区行政追偿的比率极低，追偿制度并没有得到切实的执行，而因国家赔偿案件受到追责的情况更是屈指可数。
二、追偿追责制度的必要性
追偿追责制度的设立，有利于增强公务人员的责任感。公务人员执行职务行使权力是受国家委托，国家应当对公务人员的违法行为承担风险责任，而公务人员在执行职务行使权力时，应对可能造成的损害极尽注意的义务，若违反职务上的义务，理应承担责任。①如果完全由国家承担责任公务人员得不到应有的惩罚与追究，结果可能放纵有过错的公务人员，仅仅加强职业道德教育是不够的，必须要建立一定的惩戒制度来约束公务人员的行为。这也与“国家监督说”②的观点吻合，这种观点认为国家追偿追责的本质是一种国家监督权，对于具有故意或重大过失的公务人员进行追偿追责的目的在于严肃法纪、整顿队伍，使国家机器正常运转，实现国家正常秩序。
追偿追责制度的落实，有利于公平正义理念的实现。公务人员出于故意或重大过失行使职权给他人合法权益造成了损害，赔偿责任仅由国家来承担，不符合依法行政理念。国家先行赔偿虽然合理但并不代表对违法公务人员的免责，国家承担赔偿责任后向符合法定条件的相关人员追偿追责符合“有权必有责、用权受监督、违法要担责”的法理，其实质是责任的回归和公平正义的再现。这与追偿权中“代位责任说”③的观点相一致，此观点来源于国家侵权赔偿中的个人责任论，即国家的行为应推定为完全合法，侵权行为出自个人应认定为个人责任，由公务人员自己承担赔偿责任，国家向受害人给予赔偿实质上是“代替”侵权人进行赔偿，国家应当向侵权人进行追偿。
这里需要明确的是，追偿和追责是两种独立存在的责任形式，不能互相替代或豁免。追偿责任在法律上不具备民事责任的性质，也不是行政处分，而是一种独立的责任，④是国家公务人员应当承担的一种经济责任。因此追偿权的行使并不妨碍国家对于公务人员以违反职务为由，追究其他责任。⑤同理，也不能因为公务人员承担了相关纪律责任或者刑事责任，而一律对其实行追偿责任上的豁免，二者的界限不能被混淆。
此外，追偿追责制度还能在一定程度上减轻国家财政负担，同时保障受害人的受损权益得到及时赔偿。具体到人民法院的工作来说，坚持依法追偿、依法追责，才能真正发挥追偿追责制度对于预防错案、减少错案、杜绝错案的作用�！熬米烦�、行政问责和刑事追责是约束、追究和制裁违法违纪工作人员的重要措施，不能束之高阁，弃之不用。人民法院履行赔偿义务后，对负有责任的审判、执行人员，必须依法追偿。对违反党纪政纪的人员，必须依纪进行处分。对因贪赃枉法、渎职失职造成冤假错案，构成犯罪的，必须依法追究刑事责任”。①
三、追偿追责的构成要件
根据《国家赔偿法》第十六条、第三十一条的规定，我国国家赔偿中的追偿追责必须具备两个条件：一是必须在赔偿义务机关已经履行了赔偿义务之后才能行使追偿追责。在赔偿义务机关向受害人赔偿之前，追偿追责权是不存在的，换言之，追偿追责的时间应为赔偿义务机关向赔偿请求人赔偿之后；二是责任人员对于损害行为的发生具有故意、重大过失或者法定情节�！肮室狻辈荒牙斫�，借鉴刑法学上对这个概念的解释也是比较容易操作的，至于“重大过失”如何界定，有的专家学者是这样解释的：公务人员不但没有达到其身份或职务上的特殊要求，而且未能预见和避免普通人均能预见或避免的事情，即没有达到法律对一个公民的起码要求。②此外鉴于刑事案件本身具有客观复杂性，即使执法人员极尽注意义务，仍难免发生对事实认定的错误或对法律适用的不当造成错误刑事追究，我国《国家赔偿法》还借鉴国外的立法经验，将刑事追偿追责的范围限制在三种法定情节。③
很多国家对于追偿权的行使都规定了法定期限。如《意大利司法官责任法》规定：“根据判决或庭外协议向受害人进行补偿之后，国家必须在一年之内向违法的司法关提起索赔之诉�！雹堋栋碌乩遗獬シā返诹豕娑ǎ骸肮易烦トㄗ怨偈鹣蚴芎θ吮硎境腥匣蜃杂兴鸷ε獬ヒ逦竦呐芯鋈范ㄊ绷鲈孪鹗毙��！蔽夜ㄍ宓厍芭獬シā钡诎颂跻补娑饲蟪トㄗ灾Ц杜獬ソ鸹蚧馗丛粗掌�，因两年间不行使而消减。⑤我国《国家赔偿法》中尚未有追偿时效的任何规定，笔者认为规定一个适当的追偿时效是十分必要的。一来可以督促赔偿义务机关积极行使追偿权，让追偿制度落到实处，二来也可以使被追偿的公务人员在时期上具有可预见性，减少不必要的精神负担。
四、追偿追责制度的行使
关于追偿追责的行使，《国家赔偿法》中并没有具体规定，针对我国国家追偿追责制度的现状，笔者认为，至少应在如下几个方面进行理论上的探讨和实践中的摸索。
(一)明确追偿追责的主体
从《国家赔偿法》的现行规定来看，追偿的主体不难确定。我国遵循的是“谁侵权、谁赔偿、谁追偿”的原则，即侵权机关、赔偿义务机关与追偿机关是三合一的。但是这种做法也是有缺陷的，由于赔偿义务机关往往与其公务人员之间存在着唇齿相依的关系，导致追偿程序难以启动。有观点认为，我国的财政机关是国家赔偿费用的管理者，在拨付了国家赔偿费用之后，再向有故意或重大过失的公务人员追偿部分或者全部赔偿费用也就是其职责所在，至少应当向赔偿义务机关施加压力，促使其启动追偿程序。①这也不失为一个有效的手段选择。
追责的主体在《国家赔偿法》的定位为“有关机关”，为进一步完善内设机构协调运转的机制，这里需加以明确。具体到法院系统来说，笔者在对目前执法过错责任追究工作进行调研时发现，各级法院的做法一般是由执法过错责任追究工作的工作机构(如赔偿委员会办公室、纪检监察部门)或审判监督部门负责收集、审查、移送违法审判线索，由审委会对是否违法审判作出定性，纪检监察部门对已确定执法过错的责任人进行调查处理。笔者认为可以借鉴这种工作思路，将“有关机关”明确为各级法院的纪检监察部门，但应当由赔偿委员会提供追责建议，并协助审委会进行差错和责任分析。因为“经过理赔或裁决，赔偿委员会通过办案了解审判、执行人员是否具有故意或重大过失通常比较清楚，由赔偿委员会提出追偿建议、进行差错和责任分析，更有利于节省成本”①。需要注意的是，追偿、追责建议不等于追偿追责决定，决定是否追偿追责的权力在赔偿义务机关自身。
(二)被追偿追责人的认定
如果责任人员是单独的一个人，那么此人无疑应被认定为被追偿追责人。但如果一个错案是由一个集体组织来决定的，即审委会、检委会经过讨论形成决定的，该如何认定被追偿追责人呢?事实上这种集体讨论的案件出现错误时的责任追究往往不了了之，由于穿上了审委会或检委会决定的合法外衣，承办人即使做出了损害行为，也很难对其进行问责。笔者认为，在这里应区分几种情形进行认定：一是审委会或检委会的决定是正确的，而具体执行人没有严格遵照执行造成损害的，应由具体执行人来承担责任，具体执行人应被认定为被追偿追责人。二是检委会或审委会的决定错误时，具体执行人不应被追偿追责。因为根据我国现行的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》都规定审委会、检委会的决定应当被执行，司法实践中也并无不执行决定的情况，所以对于集体作出的错误决定，具体执行人即使执行了也不应被追偿追责。此时的被追偿追责任人总的原则应确定为检委会委员或审委会委员，但应有几种例外：集体形成决定时持反对意见的委员不在此之列；故意违反法律规定或者歪曲事实、曲解法律导致决定错误的，由导致错误决定的人员承担责任；主持人违反民主集中制原则导致集体决定错误的，由主持人承担责任。
(三)统一追偿追责的标准
根据《国家赔偿法》的规定，国家追偿的标准是“部分或者全部赔偿费用”，即便是《国家赔偿费用管理条例》也没有对追偿标准进行细化，仍然是对《国家赔偿法》所宣称的“部分或者全部赔偿费用”的简单重复，如果追偿在实践中缺乏统一的标准，就很难体现追偿的公平性。借鉴国外的有关做法，并参考有关学者设定的模式②，笔者认为应区分故意和重大过失的情形对追偿比例确定绝对标准，并设立上下限：一是对有故意的责任人员，应追偿100％赔偿费用，但最高不超过该责任人员24个月的工资收入总额；二是对有重大过失的责任人员，应追偿70％赔偿费用，但赔偿费用低于公务人员3个月工资收入总额的，则追偿100％赔偿费用，最高不得超过该责任人员12个月的工资收入总额；三是对多人追偿的，应按照上述标准分别追偿，但追偿总额不得超过赔偿费用总额。
目前追责的依据也仍需不断完善。具体到法院系统来说，1998年试行的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》没有对涉及国家赔偿的案件做出具体规定，十几年来未组织修改或做补充规定，明显地落后于形势发展的需要，不利于全国法院从根本上解决统一执行追责问题。2009年印发的《人民法院工作人员处分条例》第二章第二节违法办案纪律的行为和第六节失职行为的内容中对刑事赔偿的几种法定情形也并不能完全涵盖，因此，在重新设计、建构人民法院执法过错责任追究制度时，应在借鉴各级法院工作经验的基础上，对涉及国家赔偿案件的追责情形进行统一明确的规范。
(作者单位：最高人民法院监察室)
摘自：最高院赔偿委等 编 《国家赔偿办案指南(2011年第2辑总第2辑)》
