我国土地征用制度的立法缺陷及立法建议
万天飞
我国土地征用制度适用的主要法律法规是全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国土地管理法》和国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，以及国土资源部发布的一系列规章，包括《国土资源部关于征用土地公告办法》和《国土资源听证规定》等一些规章，还有各个省、自治区、市自己颁布的地方性法规，再就是党中央、国务院发布的政策文件，如国发[2004]28号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。应该说中央对征地还是很重视的，有一系列的法律法规和政策文件，但是，我们国家在土地征用和实施过程中的问题还是很多，矛盾还是很突出的，且引发了大量的征地纠纷。笔者认为这还是与我们国家征地制度的立法中的某些缺陷有一定的关系，在论述立法缺陷和完善建议之前，笔者先简单讲一下我国土地征用程序和实施程序：
1．征用土地程序。 根据《中华人民共和国土地管理法》第46条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条，《国土资源部关于征用土地公告办法》第3．5条的规定，国家征用农民集体所有土地的，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内，将征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，公告内容包括征地批准机关、文号、时间和用途，被征用土地的所有权人、位置、地类和面积，征地补偿标准和农业人员安置途径，农户办理征地补偿登记的期限、地点等。该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。
被征地农民集体经济组织、农村村民或者其他权利人如果认为征用土地批准机关没有批准职权，批准征地用途不是公共利益，或者批准的征地补偿标准不符合法律规定，有权提出异议，申请行政复议，对复议结论仍然不服的，还可以提起行政诉讼。
2．征地补偿安置方案的制定及实施程序。 《国土资源部关于征用土地公告办法》第6条、第7条和第8条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。 有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容包括，本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。 被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的，应当自征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人要求举行听证的，土地行政主管部门还应当举行听证会。征地补偿、安置方案最后应报市、县人民政府批准。 对于我国土地征用制度的立法，大家看法各不相同，从笔者办理的征用土地的案件来看，笔者认为立法存在很大的缺陷，以下笔者从三个方面加以阐述并提出完善的建议：
一、《中华人民共和国土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、《国土资源部关于征用土地公告办法》第3条、第4条和第5条的规定中的公告方式存在重大立法缺陷
从笔者和本所主任王才良律师共同代理的多起征地纠纷案件中，发现了一个非常普遍的问题，那就是农民土地被征用后，从来没有看到过任何征地批文和安置实施方案，而在农民进行了诉讼之后，政府部门又偷偷地张贴这些公告，然后再拍照将其作为证据提交给法庭。但是，在《中华人民共和同土地管理法》第46条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、
《国土资源部关于征用土地公告办法》第3条、第4条和第5条的规定中，公告方式只规定了在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。笔者认为该种公告方式至少是有欠缺的，因为它只是规定了这一种公告方式，而且，这种公告方式操作性太差，公告张贴在村、组的什么地方也没有明确。 笔者认为该法律条文至少应该加以修改完善，增加公告方式，不仅应该在村、组内以书面形式公告，而且，还应该在当地有影响的媒体(报纸、电视、广播和政府网络)上公布，使广大被征地农民知道。在现在信息异常发达的社会，这一点是不难做到韵。
二、亟待建立征地补偿裁决制度，建立完善的具有操作性强的征地补偿裁决机制
现在，我们国家的征地补偿裁决制度只有两部法规规章进行了规定，分别是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”和《征用土地公告办法》第15条的规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施�！钡撬侵皇且恍┰蛏系墓娑�，如何申请、裁决的时间、裁决的部门、裁决的操作在这些条文中没有任何规定。部分省、市、自治区制定了地方性法规对裁决进行了具体地规定，如《湖南省征地补偿标准争议案件裁决办法》和《安徽省征地补偿争议裁决办法》。中央也发布了文件要建立完善的征地补偿裁决制度，如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第14条规定：“(十四)健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法极 益。经批准的征地事项，除特殊情以外，应予以公示�！�
笔者个人认为应该尽快由国土资源部发布征地补偿安置争议的协调和一裁决的操作规程，至少应包括以下几部分：征地补偿裁决的申请人、裁决的受理部门、受理时间、裁决的程序、一般作出裁决的时间和对裁决不服的处理方式。
三、没有拆迁集体土地房屋的规定
在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》中没有关于拆迁集体土地房屋的规定，但是，现在大量的征地纠纷中都由集体土地上的房屋被拆迁的情况，而在法律条文中又没有规定，造成拆迁集体土地的房屋处于无法可依的情况。有的地方制定了地方性的规定，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》。 笔者认为可以以三条途径解决拆迁集体土地房屋没有法律规定的问题，第一是集体土地征用为国有土地之后，直接按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。但是，在我国现在的国情下，这种情况实施起来有一定的困难。第二是由全国人民代表大会或者国务院制定法律法规来规范集体土地的房屋拆迁。第三是由国土资源部下发规章来规定集体土地的房屋拆迁。按照我们国家的实际情况，我个人认为第三种情况是符合我们国家国情的。 国土资源部拟定的集体土地的房屋拆迁的规章至少要包括以下几部分：集体土地的房屋拆迁的管理部门、集体土地的房屋拆迁的程序、时间、是否要作出裁决、拆迁补偿与安置等。
综上，《中华人民共和国土地管理法》(以下简称土地管理法)是1986年6月25日，由第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行过程中，在1988年曾做过一次修改。1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了宪法修正案，根据我国改革开放和经济发展的实际，对我国的土地制度做了重大修改，确立了土地使用权可以依法转让的制度。为了使土地管理法的有关内容与宪法修正案相一致，1988年12月29日，第七届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》。1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议审议通过了土地管理法修订案，于1999年1月1日起施行。这是对土地管理法的又一次重大修改，由于这次修改土地管理法不是对个别条款的修改，涉及的内容比较多，因此没有采取修改决定的方式，而是采取了修订案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾经采用过这种方式。根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改(中华人民共和国土地管理法)的决定》进行第二次修正。虽然经过多次的修改，但是绝大部分条款并没有改动，笔者个人认为很大一部分条款已经不适应现在的国情，应该对《中华人民共和国土地管理法》进行一次大范围的改动。建立适应社会主义市场经济的土地管理制度，更好地为建立社会主义新农村服务。
