内容提要
在地方立法中，必须注意表达形式与内容的统一，防止新旧法规之间的冲突
，重
视对现有法规的编纂，从而为法规的解释和适用提供方便。
关键词
地方立法技术研究
地方立法技术是在地方立法工作的实践过程中所形成的规则，它可以使地方
性
法规的表达臻于完善。地方立法技术的作用在于：首先，地方立法机关可以利用
立
法技术，在地方性法规中明确地表达地方权力机关的意志，避免对地方性法规所
规
定的内容产生各种不正确的理解，保证地方性法规的表达形式同它的内容相符合
，
便于对地方性法规做出统一的解释和适用。其次，地方立法机关可以利用立法技
术，及时制定新的法规，并且对同新的法规发生抵触的旧的法规及时地进行修改
或
废止。最后，地方立法机关可以利用立法技术，对已经颁布的法规加以编纂，在
编纂
过程中消除某些现行法规中的缺陷。
从广义上说，同立法活动有关的一切规则都属于立法技术范畴，因此，立法
技术
的规则大体上可以分为以下三类：第一类是规定立法机关的组织形式的规则，包
括
立法机关的产生，立法机关的组成，立法机关的职权，立法机关的任期，立法机
关的
会议形式，等等。第二类是规定立法程序的规则，包括提出法规草案，讨论法规
草
案，通过法规草案和公布法规的形式等规则。第三类是关于法规的逻辑结构、法
规
条文中的修辞等的规则。本文拟就立法技术的第三类规则进行一些探讨。
一、法规内部结构的要件
每个法规都是由若干部分构成的一个统一的整体。这些构成法规整体的各个
组成部分，称为法规内部结构的要件。法规内部结构中，通常包括下列要件：一
是法
规的名称。二是法规的内容，其中包括规范性内容和非规范性内容。三是表现法
规
内容的符号，其中主要包括名称下方的括号，各部分的标题，章、节、条、款、
项、目，附
则等。
法规内部结构中的这些要件在构成法规的过程中所起的作用并不相同。有的
是每个法规都必须具备的要件，有的是这些法规必须具备而另一些法规不需具备
的
要件，也有的是法规中可具备也可不具备的要件。根据法规结构要件在法规结构
的
地位和作用上的差别，可以把法规结构要件分为三个层次：每个法规都必须具备
的
要件是第一层次，如法规的名称、法规规范、立法机关和立法时间，公布机关和
公布
时间，生效或施行时间，表现法规内容的语言文字。某些法规必须具备而另一些
法
规不需具备的要件是第二层次，如：关于专门的概念和术语的解释，关于批准机
关和
时间及法规适用范围的规定，授权有关机关制定变通、补充或制定细则的规定，
废止
有关法规的规定，法规各部分的标题，章、节、条、款、项、目，附则等。法规
中可具备
也可不具备的要件是第三层次，如关于法规的指导思想、依据、宗旨和原则的说
明，
法规的序言、目录等。
(一)简单的法规结构
包括以下九个要件：法规的名称；法规规范；法规条文；有关说明和解释；
法规名
称下方的括号；立法机关和立法时间；公布机关和公布时间；生效或施行时间；
表现
法规内容的语言文字。
这九个要件当然不是绝对的，而是可以根据具体情况有所增减的。如《重庆
市
人民代表大会常务委员会关于预防控制“非典”的决定》，即属结构简单的法规
。它
包括七个要件：(1)法规的名称；(2)法规规范；(3)法规名称下方的括号；(4)立
法机
关和立法时间；(5)公布机关和公布时间；(6)施行时间；(7)表现法规内容的语言
文
字�！吨厍焓腥嗣翊泶蠡岢Ｎ裎被峁赜谇惺导跚崤┟窀旱５木龆ā�、《重庆
市人
民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，也属于这类结构简单的法
规。
截至2004年底，我市通过的216部法规案中，简单的法规结构的法规共计49部。
其中废止法规及有关法规条文的决定15部，修正法规的决定23部，法规性的决定
、
决议9部，批准民族自治地方单行条例的决定2部。
从我市人大及其常委会所制定的这些法规来看，结构简单的法规具有四个显
著
的特点：
1．这些法规的结构中，有的不设条文，有的虽设有条文但条文也很少。如《
重庆
市人民代表大会常务委员会关于废止(重庆市收容遣送条例)的决定》、《重庆市
人
民代表大会常务委员会关于废止(重庆市社会治安综合治理条例)第二十五条第三
款的决定》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于批准(秀山土家族苗族自治县
锰
矿资源管理条例)的决定》等，正文都只有一段文字，没有分条列款。又如《重庆
市
人民代表大会常务委员会关于进一步开展法制宣传教育的决议》、《重庆市人民
代表
大会常务委员会关于严格执行(公路法)防止公路养护资金流失的决定》等，虽设
有
条文，但条文也不多，而且这些条文不是使用“第×条”的形式加以表现，而只
是简单
地用“一”、“二”这样的序数符号加以表现。
2．与前一特点相联系，这些法规的结构中，全部没有章、节的设置，没有各
部分
标题的存在，没有附则之类。
3．这些法规的结构中，一般都没有关于授权有关方面制定补充规定或实施细
则
的内容，没有关于批准机关和批准时间的内容。
4．这些法规的结构中，法规的名称都标明了该法规是由哪个机关制定。如《
重
庆市人民代表大会常务委员会关于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适
用的决定》、《重庆市人民代表大会常务委员会关于依法治市的决议》等，从其
名称
即可了解它的制定机关。
(二)复杂的法规结构
包括以下16个要件：法规的名称、法规规范；有关说明和解释；法规名称下
方的
括号；立法机关和立法时间；公布机关和公布时间；生效或施行时间；目录；各
部分的
标题；序言；卷、编、章、节、条、款、项、目；附则；法规适用范围的规定；
授权有关方面
制定变通或补充规定或实施细则的规定；废止有关法规的规定；附录；表现法规
内容
的语言文字。
同样，上述16个方面的要件也不是绝对的，而是可以有所增减。如在我市制
定
的地方性法规中目前就尚无卷、编、目、附录、目录、序言等要件。
截至2004年底，现行有效的166部法规中，这种复杂的法规结构的法规有103
部，占法规总数的62％。如代表大会议事规则、常委会议事规则、农业投资、林
地保
护、环境�；�、城市房屋拆迁、人口与计划生育、体育市场、禁毒、禁赌、人事
任免等法
规都属于采取复杂结构的法规。它们一般包括14个要件：(1)法规的名称；(2)法
规规范；(3)有关说明和解释；(4)法规名称下方的括号；(5)立法机关和立法时间
；
(6)公布机关和公布时间；(7)生效或施行时间；(8)各部分的标题；(9)法规的章
、
条、款、项(一般未分节)；(10)附则；(11)法规适用范围的规定；(12)授权有关
方面
制定变通或补充规定或实施细则的规定；(13)废止有关法规的规定；(14)表现法
规
内容的语言文字。
上述采用复杂结构的法规，具有三个较显著的特点：
1．这些法规的结构中，要件多而全面。其中诸多法规的结构中，具有绝大多
数
法规结构的要件。特别是所有这些法规都分成若干部分，设有各部分的标题。这
就
使得这些法规在结构框架上同采取简单结构的法规明显地区别开来。
2．这些法规的结构中，不仅都有法规条文，而且法规条文的数目远比采取简
单
结构的法规中的条文要多。例如，代表大会议事规则设有9章72条，城市房屋拆迁
条例设有6章55条。这些法规条文都是采用“第×条”的形式加以表现的。
3．这些法规的结构中，名称一般都叫“条例”、“实施办法”或“规则”。
(三)一般的法规结构
这是介于简单和复杂两种法规结构之间的一种法规结构。采取这种结构的法
规中，通常包括的要件有：(1)法规的名称；(2)法规规范；(3)有关说明和解释；
(4)法规名称下方的括号；(5)立法机关和立法时间；(6)公布机关和公布时间；
(7)生效或施行时间；(8)法规的条、款；(9)附则；(10)法规适用范围的规定；
(11)废止有关法规的规定；(12)表现法规内容的语言文字。
市人大常委会制定的法规中，有一部分是采取这种结构的。现行有效的166部
法规中，这种复杂的法规结构的法规有24部，占法规总数的近15％。
二、法规的名称
法规的名称是法规内部结构中第一层次的要件，是每一个法规都必须具有的要
件。法规的名称问题对立法、司法和守法以至法学研究都有重要意义。从立法方
面
说，法规的名称问题解决好了，既有利于立法者在立法时明确正在制定的法规具
有
什么样的效力等级、性质和内容；又有利于立法者在法规制定后明确该法规只有
哪
个机关才能对其加以解释、补充、修改或废止；还有利于对法规进行分类，从而
有利
于进行法规整理、法规编纂以及其他有关法规系统化的工作。从司法和守法方面
说，法规的名称解决好了，司法者和守法者通过名称便可以了解到这是什么性质
、内
容和效力等级的法规，从而使自己在司法和守法时避免盲目性，增强自觉性。从
法
学研究方面说，法规的名称问题解决好了，有利于对立法资料进行分类和统计，
有利
于开展立法学的研究。
(一)我市法规名称中存在的问题
第一，法规的名称过多、过杂。通过的216部法规案中，叫条例的有172部；
叫
实施办法的有20部；叫决定的12部；叫规定的5部；叫规则的3部；叫决议的2部；
叫办法和细则的各有1部。名称这样繁多庞杂，既容易使立法陷于混乱，又不容易
使人们分清立法的效力等级、适用范围，这必然影响法规体系的统一和协调发展
。
第二，有的效力等级有差别的地方性法规和地方政府规章有着同类的名称，
从
它们的名称上看不出效力等级的差别。例如，《重庆市村民委员会选举办法》、
《重
庆市建设工程监理管理办法》、《重庆市环境噪声污染防治办法》等，是由市人
大常
委会和市人民政府分别制定的，它们的效力等级是有区别的，但从它们的名称上
．无
法辨别哪些是市人大常委会制定的，哪些是由只享有规章制定权的市人民政府制
定
的。市人大常委会制定的地方性法规和市人民政府制定的规章中也还有以决定、
决
议、规定为名称的，虽然其中一般都标明了制定机关，但毕竟都是共同的名称。
第三，有的法规的名称过长。例如，《重庆市第一届人民代表大会第五次会
议关
于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适用的决定》、《重庆市人民代表
大会
常务委员会关于取消部分地方性法规中行政许可项目的决定》等，显得过长，不
便准
确记忆。
(二)改进我市法规名称的设想
为科学地解决地方性法规名称中存在的问题，克服上述缺点，实现法规名称
的
科学化，关键是要把握法规名称的三个要素：一是反映适用范围的要素，二是反
映法
规内容的要素，三是反映效力等级的要素。本文建议采取措施，简化法规名称，
由现
在的8种，简化为3种。即：
1．条例。通常适用于根据地方实际制定的自主性、有比较完整的法规结构的
地
方性法规的名称。通称为《重庆市××条例》，将现有的条例、规定、规则、办
法纳入
这一名称进行规范。
2．实施条例。通常适用于根据国家法律、行政法规授权或者是地方为实施国
家
法律、行政法规的全部或部分条款而制定的地方性法规的名称。通称为《重庆市
实
施××条例》，将现有的实施办法、实施细则纳入这一名称进行规范。
3．决定。通常适用于法规的修正案、废止案、对民族自治地方的自治条例和
单
行条例的批准案和对具有法规性质问题的决定。通称为《重庆市人民代表大会常
务
委员会第×号决定》，将现有的决定、决议纳入这一名称进行规范。
采取简化法规名称的措施有三个好处：一是可以明显地与市人民政府的规章
和
规范性文件相区别，从法规名称就可得知法规的制定机关；二是可以大量减少法
规
名称，克服法规名称繁多庞杂和混乱的弊��；三是可以使法规名称得以统一化、
规范
化，便于记忆、分类和统计，也便于汇编、编纂和研究。
三、法规的内容
(一)规范性内容
法规规范是法规的主要内容。法规规范同其他社会规范相比具有多方面的特
点。从立法学的角度来看，法规规范是一种具有普遍性、明确性和肯定性的社会
规
范。它的适用对象和适用范围具有普遍性，它的形式和分类具有明确性、肯定性
。
明确法规规范具有这一特点，有助于辨明一个社会规范或一个事项是否属于法规
的
范畴。例如，在我国，法院的判决书虽然具有国家强制性和法律效力，但只对当
事人
适用，而不具有普遍适用性，因而不具有法规规范的特点，不是法规，只是对当
事人
有约束力的法律文书。明确法规规范的这一特点，更重要的意义在于有助于在起
草
法规草案、审议法规草案时，注意法规规范的特点，避免在法规中出现不具有普
遍性
而只针对个别人、个别事项的规定，避免出现不具有明确性、肯定性而表现出含
混不
清、伸缩性很大的规定。
法规规范是由行为模式和相应的法律后果两个要素构成的，前者包括有权怎
样
行为、必须怎样行为、不能怎样行为三种模式，后者包括肯定式和否定式两种法
律后
果。所谓肯定式的法律后果是指地方国家权力机关根据法规规范对人们行为的有
效性加以肯定，对人们的合法行为加以�；�、赞许或奖励。否定式的法律后果是
指
国家权力机关根据法规规范对人们行为的有效性加以否定，如对人们的违法行为
进
行法律制裁。
法规规范中的行为模式和法律后果这两个要素，可以体现在同一个法规规范
或
同一个法规条文或同一个法规中，也可以体现在不同的规范或不同的条文或不同
的
法规中。立法实践中，往往是一个法规或法规条文规定了行为模式这个要素，另
一
个要素——法律后果则体现在另一个法规或法规条文中。但不论是否体现在同一
个规范或同一个条文或同一个法规中，法规规范的两个要素都是缺一不可的，缺
少
一个要素，就不是完整的法规规范。
(二)非规范性的内容
法规规范作为一种社会规范，首先和主要的是规定一定的行为模式及其法律
后
果。但仅有法规规范的规定是不够的，还必须有关于法规的效力等级、时间效力
、适
用范围以及其他辅助法规规范的内容，也即非规范性的内容，没有非规范性内容
的
存在，法规规范就难以实现。
1．法规效力等级的内容。通常是指法规中所标明的立法机关。这些内容在法
规名称的下方以括号形式加以标明，即：[××××年××月××日××省(市)第
×届人民代表大会常务委员会第××次会议通过]。
通常在法规名称科学化的情况下，法规的名称已经可以表明法规的效力等级
。
但法规的名称往往只能大致表示法规的效力等级，因此，要完全表明法规的效
力等
级，有必要在法规中标明该法规的制定机关。
2．时间效力、适用范围以及其他辅助法规规范的内容。没有非规范性内容的
存在，法规规范就难以实现。
四、表现法规内容的符号
(一)法规中的括号、各部分标题
法规中的括号是指法规名称下方设置的括号。在括号中标明法规通过或批准
的时间和机关、公布时问和公布机关等内容，已经成为现今立法的通例。我市
制定
的地方性法规无一例外都在法规名称下方设置了括号，表述为(×××x年××
月
x×日重庆市第×届人民代表大会常务委员会第××次会议通过)。但由于公布
时
间受办文和媒体刊登时间等不确定因素的影响，因此在括号中一般未标明公布
时间
和公布机关，而是在市人大常委会发布法规的公告中明确公布时间和公布机关
。在
括号中标明法规通过或批准的时间和机关等内容，对立法者来说，有助于明确
表现
法规的等级效力和时间效力，便于进行分类、汇编和编纂；对执法、司法和守
法者来
说，有助于迅速了解法规的等级效力和时间效力；对编辑和检索法规资料也有
益处。
在篇幅较长、内容较多、单以条文形式不足以组合法规的内容，而需设置章
、节
的，应设立标题，以便于人们从宏观上了解、把握和记忆法规的内容。标题的层
次有
多有少。我市的地方性法规大部分是一级标题，如《重庆市城市房屋拆迁条例》
等，
便，只有章级标题。有一部分法规有二级标题，如《重庆市城镇房地产交易管理
条例》
等分别以章和节作为一级和二级标题。有一部分法规，如《重庆市人民代表大会
常
务委员会关于预防控制“非典”的决定》等有关法规性问题的决定和决议，以及
一部
分条文比较少的法规，如《重庆市爱国卫生条例》等，就没有标题。
(二)法规中的章、节、条、款、项、目、附则和附录
法规中的规范性内容和非规范性内容要组成一个有内在联系的、层次分明的
有
机整体，必须注意使用上述符号。否则，法规就会像一盘散沙，或者就像文章、
宣言。
法规中如果没有这些符号，在适用法规时，例如法院在援引法规进行判决时，就
不好
引用。
在这些符号中，条和款是最常用的符号，绝大多数法规都是由若干条、款构
成
的。条在法规中通常以“第×条”形式出现�？钤诜ü嬷胁捎米匀欢蔚男问郊右�
表
现。法规条、款的长短与条、款包含的内容多少有关，立法者应尽量使条、款包
含的
内容适当，使条、款的长短保持适中。条、款不宜过短，过短则显琐碎；也不宜
过长，
过长则减弱法规的特征。另外，在一个条文中规定几个具有不同内容的规范或非
规
范性内容，或是把同一个内容分散到几个条文中加以规定，也是制定地方性法规
的
大忌。
章这个符号的使用频率仅次于条、款。具有中等篇幅的法规都可以或应当分
章
排列。每章应有标题。另外，同一个法规中，各章的长短可根据各章的内容确定
，可
以大体一致，也可以有一定差别。每一章应具有独立的内容，各章之间应有内在
的
联系和逻辑关系。每一章应包括哪些内容，没有统一的规定。但是在制定地方性
法
规的实践中，根据法规章节的逻辑关系，通常都在第一章中规定制定法规的指导
思
想、目的、依据、基本原则、适用范围、执法主体等内容。在法规的倒数第二章
专门规
定法律责任问题。在法规的最后一章集中规定施行的时间、废止某个法规、授权
某
机关制定实施细则或变通规定的内容、授权参照执行的规定以及对有关专门概念
、
术语做出界定等。其他章规定具体的行为模式或者行为模式加法律后果。
节这个符号通常在章的内容较多的法规中被加以使用。但由于地方性法规的
特点的原因，我市地方性法规中使用得比较少。目前，现行有效的法规中，只有
《重
庆市旅游管理条例》等3部法规在法规的某一章中分有节。项和目，通常在法规条
文的内容较多时出现，项比较多见，绝大多数法规都有项，而目则少见。在地方
立法
实践中，主要运用章、条、款来排列、组合法规内容，这有益于使法规结构紧凑
、严谨，
便于掌握、记忆。 ’
附则在设有章的法规中几乎都存在。即前述法规最后一章的内容。
附录，一般设在法规正文之后，主要是对法规有关内容的名词解释或者是与
执
行该法规有关的其他一些法规的有关条文�！吨厍焓泄仿氛芾硖趵肪蜕栌�
附
录，其内容主要涉及公路路政的名词解释。
(三)法规中的语言文字
法规中的语言文字同文学中的语言文字不同。立法者不能采用小说、诗歌、
散
文以及其他文学手法来组织法规中的语言文字，不能用形容、夸张的手法和带有
感
情色彩的方式来组织法规语言文字。如《重庆市禁毒条例》，就不能写成禁止对
社会
治安犯下滔天罪行的毒品犯罪条例。
法规中的语言文字同学术研究中的语言文字也不同。立法者不能以探索的语
气，讨论的、商榷的、争论的语气来组织法规中的语言文字。如不能在制定查禁
卖淫
嫖娼的法规中这样表述：“卖淫嫖娼乃社会丑恶现象，本条例认为查禁卖淫嫖娼
等实
属必要�！蔽得髁⒎ǖ脑�、目的、必要性等，在法规中可以采取适当论证的
方法来
组织语言文字。例如，为说明制定城市房屋拆迁管理条例的必要性、目的、依据
，该
条例第1条表述为：“为加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人的合法权益，保
障
建设项目的顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁条例》，结合本市实际，制定
本条
例�！闭馐强梢缘�。但不能用论证的方式来表述法规规范。
法规中的语言文字，特别是法规规范中的语言文字，同报告、纪要、宣传提
纲之
类的语言文字也有区别。我们有些法规的语言文字是带有报告、纪要、宣传提纲
之
类的语言文字的特点的。以《重庆市人民代表大会常务委员会关于预防控制“非
典”的决定》为例，该决定中写道：“为了预防传染性非典型肺炎，巩固我市防
治‘非
典’工作阶段性成果，防止出现麻痹松懈思想，控制‘非典’在我市的传播，保
障人民
群众身体健康和生命安全……”“各级人民政府要重点加强农村防治‘非典’工
作，
防止‘非典’在农村蔓延。加强对农村科学防治‘非典’知识和有关法律、法规
的宣
传，破除封建迷信，完善应急防范措施。在资金和物资的分配上对农村予以倾斜
，不
得借防治‘非典’工作之名向农民进行摊派�！闭庋姆ü嫣跷耐ǜ�、宣传提
纲是
没有什么区别的。今后我们在立法中要避免这样的语言文字在法规中出现。
法规中的语言文字应用陈述的方式来表达，可以用直接陈述的方式，也可以
用
间接陈述的方式。前者如“公民在法律面前一律平等”的规定；后者如“公民非
经人
民法院决定和人民检察院批准不受逮捕”的规定。前者用直接陈述的方式正面授
予
公民享有法律面前平等的权利；后者用否定之否定的方式间接授予公民享有不受
非
法逮捕的权利。两种授权方式都具有明确性、肯定性。但不论采用哪一种陈述方
式，法规的语言文字的基本要求、基本风格、基本特点都在于：
一是明确、肯定，即用清楚的、具体的、明白无误的语言文字，来规定人们
的行为
模式和法律后果，来表示其他各种非规范性的内容。法规语言文字的这种风格，
是
同模糊不清、模棱两可对立的。法规中的语言文字明确、肯定，才不会引起歧义
，才
便于正确地执行、适用和遵守。在地方性法规，语言文字一般是明确、肯定的，
但也
有不够明确、肯定的。
二是通俗、简洁。法规要起到为人们的行为提供标准和指明方向的作用，就
要
易于为人们理解和掌握，法规的语言文字就要通俗、简洁。一方面，在制定地方
性法
规时要摒弃晦涩难懂、故作深奥的语言和文风，避免使用地方语言，而应采用绝
大多
数人易于接受的语言文字和文风。另一方面，在制定地方性法规时要用简洁扼要
的
语言文字，可以简洁扼要写成的法规或者法规条文，就不要增多字数，凑篇幅，
要避
免重复的现象。另外，法规中简称的运用要谨慎。一般紧缩语式的简称和概语式
的
简称不能在法规中独立使用，如“人行”(人民银行)和“三同时制度”(同时设计
、同
时施工、同时投产)。
三是严谨、规范。体例要统一、表述要统一。在一般情况下，制定地方性法
规应
按照实际生活中通常所理解的含义来准确地使用语言文字。在有的情况下，法规
中
的词汇、概念的含义同实际生活中同样词汇、概念的含义有所不同。如法规中“
父
母”、“子女”的概念，就比实际生活中的含义广泛。但这种情况应严格控制，
并且要
对这些扩大或者缩小了原来含义的概念进行说明。法规语言文字要做到严谨、规
范，还要做到同样含义的语言文字要用同样的方式来运用。例如，在同一部法规
中，
不能一会儿用“或”一会儿用“或者”，一会儿用“可”一会儿用“可以”，一
会儿用
“应”一会儿用“应当”。
一个法规成功与否、科学与否，固然与立法的条件成熟与否，与立法者思想
水
平、知识水平以及对法规所要调整的社会关系了解的深度如何直接相关，但也毋
庸
置疑地与立法者运用立法技术的水平如何密不可分。因此，加强对立法技术的研
究，对制定好地方性法规是具有重大现实意义的。
附件：重庆市制定地方性法规技术规范(修改稿)
(作者单位：重庆市人大常委会法制工作委员会)
