(三)城市应急管理保障系统
如前文所述，应急管理保障系统也是具体实施防灾、抗灾、救灾、重
建等工作的过程，该系统的建立不是一劳永逸的过程，而是必须不断完
善的。当前来看，城市要建立起“反应迅速、组织科学、运转高效”的城
市应急管理体系，需要考虑多方面的因素。不仅要考虑到城市独特的
自然地理、历史文化、人口规模、政治地位等因素，还要考虑现行体制的
改革与转型，尤其考虑到如何从理念和思维方式层面赋予未来的应急
管理体制以新的面貌。当然，我们还要借鉴国外一些国家有益的经验
和做法，不断完善我们的应急管理体制�；谝陨先鲜�，我国城市在应
急管理保障系统的构建方面应该有以下几个方面的突破。
1．加强对突发事件管理的立法
新的防灾减灾机构必须有明确的法律依据。在考虑自身独特性前
提下，广泛借鉴国外立法经验。我国城市�；商逑涤Ω糜梢韵录�
个部分构成：(1)国家层面的法律、法规和规定；(2)城市突发事件管
理法规和规章；(3)国家和地方的司法解释。这里的重点是作为地方
防灾减灾母法性质的城市突发事件管理法规。对这部法规所规定的突
发性公事件做出明确的界定，对组成城市突发性公共管理体制的各政
府机构及职能、对城市范围内紧急状态宣布条件和程序、对市和各区县
突发性事件管理的职责分工、对突发性事件管理中城市政府与中央有
关部门的关系、对用于抗灾减灾的资金拨付、使用和监督、对紧急状态
下其他人力和物力资源的调配权限的使用等作出明确的规定。城市可
以成立一个由多个领域专家组成的�；⒎ㄐ∽�，收集和研究国外和
我国港台地区的相应法律法规，以资借鉴。
2．重视减灾和预防
如前文所述，“�；芷凇崩砺垡丫澜缧矶喙液偷厍�
采用，成为�；芾砉娣痘�、专业化和标准化的基础。其中，减灾和预
防为突发事件管理的事前环节，应急和恢复分别为事中和事后的管理
环节。很明显，应急管理并不是在突发事件发生之后才展开的。国外
�；芾淼囊桓龊苤匾那魇剖�，越来越重视�；蛲环⑹录暗募�
灾和预防工作。防范为主，准备在先，是新的应急管理模式与传统�；�
管理模式的根本区别。联合国十年减灾行动、国外的可持续发展理论、
精明成长理念(Smart Growth)和我国新近提出的科学发展观，都可以看
成人们在减灾方面所做出的战略思考与努力。而各种防灾预案的制
定、应急演练、个人生存知识和技巧的培训则可视为人们在�；し阑�
节所做出的努力。
我国城市在构建新型的应急管理体制过程中，决策者应在观念上
实现从“灾后反应文化”向“�；し牢幕钡淖�，要特别关注�；�
理中的减灾和预防阶段，加强制度建设，这是解决问题之本，是解决问
题之源。减灾和预防有许多工作可做，其中的重中之重当属减灾教育
和城市规划。
3．构建政府和社会共治的应急管理网络
应急管理是一项公共性很强的管理活动。如果把它看成一项公共
服务的话，则政府不应被视为唯一供应者和生产者。企业、非政府组织
和个人在防灾减灾工作中扮演着重要角色，应被视为合作供应者或生
产者(Co-Providers 0r co·Producers)。唯有如此，应急管理才能取得预
期的效果。我国城市应急管理体系的构建也要发挥以下三大力量的作
用。应急管理体系建设应“坚持社会广泛参与的原则。调动全社会各
方面的积极性，把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来，形成
政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现
突发公共事件应对的社会化�！雹�
4．加强政府间的横向和纵向互助合作
一旦�；⑸�，作为�；芾碜钪匾魈宓恼枰菸；�
发生的严重程度、影响范围、损失大小决定资源的调拨。有时�；斐�
的严重后果已经远远超出一个地方政府所能承受的能力，正因为如此。
许多国家都十分重视�；⑸闭涞暮嵯蚝妥菹蚧ブ献�，并将
这种合作以法律的形式固定下来，以便在必要时快捷、有序调动各方面
的资源，拯救人的生命，减少财产损失，恢复正常秩序，重建家园。真正
做到一方有难，八方支援。
日本东京都就与周边八个都县市签订了相互救援的区域合作协
定。②美国在这方面的制度更为完善，其�；芾淼恼浜献骺煞�
为横向和纵向两大类，前者又可分为三个层面：(1)州内地方政府之间
的合作，如美国密歇根州突发事件治理法案第410款就规定，自治市和
县可以与其他县、自治市、公共代理机构、民族国家联盟，或者私人部门
代理，或者其他所有实体达成相互救援或者互惠救援协议；④(2)州际
之间的合作。美国联邦灾难救济和突发事件救助法第611款规定，联
邦应急管理总署署长对州际突发事件防御公约负有鼓励、审查和协调
的责任；(3)州与邻国之间的合作，美国联邦灾难救济和突发事件救助
法第612款规定，联邦应急管理总署署长应当向州提供所有可行的救
助，用于该州签订与邻国(即墨西哥和加拿大)的突发事件防御互助协
定。就纵向而言，美国政府问的合作有两种：(1)州政府和地方政府之
间；(2)联邦、州和地方政府之间。各州和联邦的突发事件应急管理法
的一个中心目标就是如何在必要时倾全州或全国之力应对不测事件。
城市应该在粮食、蔬菜、能源、水等方面寻求与周边省市的密切合
作�？梢栽谧试�、设施和服务等领域与这些省市签订突发事件救援互
助协议。同时，在城市内部应鼓励市内各相邻区县之间签订性质类似
的协议。就纵向而言，城市要特别处理好市政府和省政府乃至中央政
府及其各部门之间的合作关系。2004年11月出台的《北京市突发公
共事件总体应急预案》明确了应急管理中坚持属地为主的原则。即实
行属地管理，专业处置，由地方政府统一指挥协调所辖地区的中央机
关、企事业单位。当突发事件超出北京市控制范围时，提请党中央、国
务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”。这是一个良好的开
端，但还需要从法律上作进一步的规范，如在何种情形下、通过何种程
序请求中央政府的介入。
5．构建专家系统，加强减灾科研
防灾减灾工作既是一项公共性很强的管理活动，也是专业性很强
的具体工作。专业化是当今�；芾淼囊桓鲋匾氐�。许多国家都建
立了各方面的减灾科研系统。例如在澳大利亚，联邦政府的主要�；�
管理部门是联邦应急管理署，属国防部管辖，负责全国性的�；芾硎�
务。该署设有全国�；惫芾硌г�，主要从事研究和培训工作，并承
担全国�；苹闹贫�。
美国联邦灾难救济和突发事件救助法第306款规定，联邦政府在
突发性事件的管理中可以聘用专家和顾问。①美国联邦应急管理总署
(FEMA)还建立了与高校合作的应急管理研究项目。同时，美国还以
大学和学院为基础建立了�；陀惫芾硌芯�、训练和信息中心。
城市应建立由减灾协会、科研单位、大专院校等多领域或单位专家
学者组成的应急管理专家委员会作为专家支持系统，展开各种突发事
件的研究。在研究过程中既应注重国外的优秀成果，也要总结我们自
身的经验教训。应将重大典型的自然和人为�；挠Χ院痛肀嘈闯�
�；芾戆咐�，建立案例库，并编制年度减灾白皮书，出版�；臣颇�
鉴，作为科研、教育和培训之用。同时，也应加快开发紧急指挥决策支
持系统软硬件技术，以提升�；鹿式艏贝χ弥富幽芰�。
6．及时向公众发布防灾信息
有效地通过媒体和社区传播信息，可以帮助市民尽快从�；录�
的冲击中恢复到正常状态。因此，防灾信息的发布必须是及时有效的，
保证公众可以通过多种方式获得�；畔�。常用的信息公布方式有：
通过警察、应急人员、电话系统联系或者通过大喇叭广播来发布预警信
息②；通过媒体提醒公众；建立公共安全网站；将个人持有的手机作为
信息终端。
7．设立�；缦辗烙�
改变目前的财政专项拨款制度，设立城市�；缦辗烙�，并以
法的形式加以明确和规定。防御基金由四个方面构成：一是本市的年
度财政专项拨款；二是上级政府支持本市防灾减灾的划拨款项；三是本
市为�；缦辗烙锏玫木杩�、赠品、遗赠；四是基金投资国债和有
稳定回报的其他债券所得。
8．重视保险在减灾中的作用
�；Ｏ赵谂访篮腿毡镜确⒋锕业姆涝旨踉种性嚼丛绞艿街�
视，成为应急管理研究的一个重要领域。保险的功效不仅在于�；�
生后的货币补偿，更重要的是围绕这种补偿所延伸出来的其他社会
功效。
首先，它可以减轻政府的负担，政府不再是唯一的救灾救济主体。
由于有�；Ｏ兆霰Ｕ�，灾民灾后会很快得到补偿，重建家园，尽快恢
复生产和社会秩序。
其次，它可以推进政府和社会的共治。�；Ｏ站哂泻苤匾墓�
共性特征，尤其是那些诸如地震、洪水、飓风等巨灾，政府或政府出资的
再保险公司一般会是民营保险公司为�；Ｏ帐敌性俦Ｏ盏亩韵�。结
果，个人或企业、保险公司和政府构成了�；缦展驳９仓蔚耐�。从
利益角度看，保险公司为了自己和客户利益必然要对�；兴鹗Х�
析，内容包括潜在的�；鹗Х治�、�；缦辗治龊徒⑽；菘�。
一些保险公司甚至会请有关领域的专家来做这项工作。在此基础上，
保险公司会制定一系列防灾措施来减少风险，包括向客户宣传和介绍
如何防止�；鹗�，以此提高人们的防灾减灾意识。因此，保险公司成
为减灾的一支重要力量。就政府而言，作为�；Ｏ盏囊桓鲋匾�
相关方(再保险人或强制保险方)，它也必须加强对�；侍獾难芯�，
采取切实可行的措施，预防和减少�；姆⑸�，降低�；斐傻乃鹗�。
个人作为被保险人，理应遵守国家的法律规定，并履行合同范围内的防
灾抗灾措施。因此，�；Ｏ找部梢运凳欠涝旨踉值囊恢种贫然才�。
9．重视灾后的心理抚慰工作
突发事件往往事发突然，而且极易造成重大的人身伤亡和财产损
失。事件的突然发生和事故现场的骇人景象通�；岣殖∪嗽钡男睦�
产生较大的影响。为了防止当事人及相关人员产生心理障碍，帮助他
们走出绝望和无助的心态，最大限度地降低社会负面影响，心理专家有
组织地介入治疗，是事故善后处理工作中一个不可或缺的内容。
为了做好灾后的心理抚慰工作，城市可以集中部分专家成立心理
�；敫稍ぶ行�。该中心成立后，正常状态下可以提供一般的心理咨
询服务，�；刺驴梢晕臼心酥疗渌胤降墓裉峁┰趾笮睦砀�
预和支持。
